論公民知情與政府信息公開

論公民知情與政府信息公開

隨著“非政府”事件，一個(gè)越來越受關(guān)注的話題是公民身份和政府信息的披露，這清楚地強(qiáng)調(diào)了其重要性和緊迫性。1進(jìn)展之一:政府信息公開的法律基礎(chǔ)近年來政府在保障公民知情權(quán)和政府信息公開方面,取得了一定的進(jìn)展,如1999年開始的政府上網(wǎng)工程以及目前正在推廣的新聞發(fā)言人制度等。尤其是后者,由于傳媒和公眾能夠透過這一渠道直接了解政府的現(xiàn)行政策、突發(fā)事件的真實(shí)情況,政府對(duì)某個(gè)問題所持的立場(chǎng)等,所以頗受輿論的好評(píng)。但是,對(duì)于政府來說,公開信息還不是法定的義務(wù),在確保公民知情權(quán)和信息公開方面,并沒有有效的法律支撐。信息向外界公開,公開什么,公開多少,公開到什么程度,什么時(shí)候公開,對(duì)什么人公開等等,公眾是被動(dòng)的,普通公民和傳媒缺乏請(qǐng)求權(quán)和強(qiáng)制公開的權(quán)利。邏輯上的結(jié)論是顯而易見的,要使信息公開真正起到“盡可能滿足公眾的知情權(quán)”的作用,就必須首先以法律的形式回答兩個(gè)問題:第一,什么是國家機(jī)密?如果還是只要不愿意公開的信息都是機(jī)密,愿意公開的都不是機(jī)密,那么信息公開也只不過聊勝于無;第二,知情權(quán)有沒有司法保障?如果政府拒絕公開一些情況,或者公布一些信息時(shí)發(fā)生某些失誤、錯(cuò)誤或者不準(zhǔn)確,公民能不能夠通過訴訟的方式獲得司法救濟(jì)?從世界范圍內(nèi)看,知情權(quán)成為一項(xiàng)可訴的權(quán)利已經(jīng)非常普遍。公民可以以知情權(quán)這項(xiàng)權(quán)利為根據(jù),就國家行政機(jī)關(guān)的相關(guān)不當(dāng)行為向法院提起訴訟。1966年、1976年美國先后制定了兩部涉及知情權(quán)的重要法律《情報(bào)自由法》和《陽光下的政府法》。這兩部法律確立的原則很明確:政府信息公開是原則,不公開是例外。任何一位公民都有權(quán)看到除法律特別禁止的所有聯(lián)邦或州政府的文件,而且實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利并不需要任何理由和請(qǐng)求。如果政府拒絕向公眾出示這些文件,將直接導(dǎo)致司法審查的介入。近半個(gè)世紀(jì)以來,這一原則已經(jīng)被數(shù)十個(gè)國家在立法時(shí)采納。以法律的形式明確公民的知情權(quán)并確保信息公開,是當(dāng)務(wù)之急。2在數(shù)字化時(shí)代，需要向政府披露政務(wù)2.1政務(wù)公開的基礎(chǔ)信息社會(huì)與知識(shí)社會(huì)的到來對(duì)現(xiàn)代國家權(quán)力最明顯的沖擊之一,就是由政務(wù)信息的重要性引起的政治體制和權(quán)力行使方式的深刻變革。政務(wù)信息已成為現(xiàn)代國家權(quán)力決策的基礎(chǔ),如果一個(gè)國家政治生活的透明度不夠,政務(wù)信息量嚴(yán)重不足,信息溝通渠道受阻,信息不真實(shí)等,都將導(dǎo)致政務(wù)的不正常和社會(huì)管理的低效,甚至失控。這就迫使政府更主動(dòng)地尋求公民和社會(huì)各方面的信息反饋,更重視保持政治權(quán)力與公民、社會(huì)之間各種信息渠道聯(lián)系與溝通,這也必然要實(shí)行更直接、快捷、廣泛、低成本的“政務(wù)公開”方式。在這次”非典”事件中,應(yīng)該滿足公眾對(duì)危及自身生命安全知情權(quán)的需要,及時(shí)、真實(shí)提供信息,而不是以是否符合傳染病為標(biāo)準(zhǔn)來公開信息。2.2信息傳播的預(yù)防就這次廣東應(yīng)對(duì)非典型性肺炎事件而言,政府的行為是值得肯定的,有關(guān)部門通過召開新聞發(fā)布會(huì),甚至以電視直播的方式,公布該病的來龍去脈以及預(yù)防、治療的方法,讓人信服,表明政府在信息公開化方面的進(jìn)步。當(dāng)關(guān)系到老百姓生命安全的重大事情發(fā)生時(shí),讓公眾擁有知情權(quán),是對(duì)公眾的一種尊重。在信息化時(shí)代,信息不可能封鎖,傳播速度之快、范圍之廣、影響之大是過去信息不發(fā)達(dá)年代所不能比擬的。這次事件中各種版本的消息都是通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信來傳遞的,從而變成群體的集體恐慌氛圍。這就客觀上要求有關(guān)部門再不能沿襲過去處理社會(huì)突發(fā)事件的老方式,對(duì)政府部門的綜合應(yīng)急能力也提出了更高要求。實(shí)事求是地講,越南總體醫(yī)療水平在世界上并不屬先進(jìn)行列,但為什么在2月23日第一個(gè)輸入型病例進(jìn)入越南短短兩個(gè)月內(nèi)就成功控制住了非典呢?除了發(fā)現(xiàn)及時(shí),措施果斷有力,流動(dòng)人口相對(duì)較少等因素外,相關(guān)信息的公開化,是一個(gè)重要原因。越南衛(wèi)生部經(jīng)常舉行新聞發(fā)布會(huì),通過媒體向公眾通報(bào)疫情及防治的最新消息。及時(shí)準(zhǔn)確的消息使非典最初給當(dāng)?shù)厝嗣駧淼目只藕芸炱较?人們開始按照衛(wèi)生部門的建議購買口罩、防治藥品,加強(qiáng)清潔工作。因此,當(dāng)?shù)赜捎诓涣私馇闆r而感染非典這種傳染病的人數(shù)得到了最大程度的控制,沒有在社會(huì)上蔓延,而且社會(huì)穩(wěn)定,沒有出現(xiàn)食品搶購潮。反觀中國,由于沒有及時(shí)公開相關(guān)信息,謠言四起,造成民眾恐謊,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國際形象等方面造成了非常不良的影響。2.3政務(wù)公開和公眾信息透明是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則信息化最基本的要求就是要讓信息流動(dòng)起來。而現(xiàn)在掌握著全社會(huì)80%信息的政府信息還處于封閉或靜止?fàn)顟B(tài),這是不適應(yīng)信息化要求的,也是當(dāng)前電子政務(wù)推進(jìn)不夠理想的根本原因。日前,由《計(jì)算機(jī)世界》報(bào)社和北京時(shí)代計(jì)世資訊公司共同策劃完成的《中國城市政府網(wǎng)站評(píng)估報(bào)告》顯示,城市政府網(wǎng)站不盡如人意,總體不及格,許多城市政府網(wǎng)站還處于較差的狀況。吳敬璉教授說:“西方發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù),是在20世紀(jì)70年代以來‘政務(wù)公開’和‘政府信息公開’等政府改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,因而比較容易順理成章地推行,而我國大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)還習(xí)慣用‘內(nèi)部規(guī)定’,走‘內(nèi)部程序’處理公共事務(wù),很難運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子手段來服務(wù)公眾,根本不適應(yīng)信息化建設(shè)的需要。在這種情況下,推動(dòng)信息化、推動(dòng)電子政務(wù)實(shí)是當(dāng)務(wù)之急。”事實(shí)上,實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和公共信息透明,可以說是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則。衡量一個(gè)地區(qū)的投資環(huán)境、判斷一個(gè)部門的工作效率,政務(wù)公開和公共信息透明是一個(gè)很重要的指標(biāo)。一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不盡如人意、投資環(huán)境欠佳與此不無關(guān)系。而一些積極推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)的地區(qū)和部門,則率先做到政務(wù)公開和公共信息透明。信息文明最大的資源就是信息,信息的高速流動(dòng)和傳播就是信息文明的最大特征。國家提出用信息化帶動(dòng)工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,而信息化的前提是信息的流動(dòng)和低成本使用。政府信息公開是主要的措施之一。這既是政府審時(shí)度勢(shì)的適應(yīng)潮流之舉,也是國際慣例。據(jù)了解,在歐盟和美國的權(quán)威報(bào)告里,都把政府信息資源定義為最核心的國家資源和戰(zhàn)略性資源。政府作為社會(huì)的管理與服務(wù)部門,掌握著大多數(shù)社會(huì)信息資源,同時(shí),政府部門所制定的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī),更為其它部門提供有力的保障,并對(duì)信息進(jìn)行加工、存儲(chǔ),向社會(huì)提供更多的信息和服務(wù),以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f,政府信息化是整個(gè)社會(huì)信息化的基礎(chǔ),政務(wù)信息的公開化能推動(dòng)和提高政務(wù)信息化的水平,從而提高政府的管理效率和服務(wù)水平,使之更好地為民眾服務(wù)。3信息披露促進(jìn)了公眾和政府之間的相互信任，提高了應(yīng)對(duì)能力3.1有利于建立信任社會(huì)信息公開在當(dāng)代社會(huì)具有深刻的社會(huì)發(fā)展原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,政府職能也必須發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,原來由政府承擔(dān)的一部分責(zé)任,轉(zhuǎn)由市場(chǎng)企業(yè)主體、社會(huì)中介組織、社會(huì)公眾來承擔(dān)。政府的職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,管理公共事物、提供公共服務(wù)的方式都要相應(yīng)改變。過去是“政府提供什么,社會(huì)公眾就接受什么”,現(xiàn)在則要轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢疄樯鐣?huì)公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利而提供信息”,在這樣的社會(huì)大背景下,信息公開、政務(wù)公開就是必然趨勢(shì)。同時(shí),在決定哪些信息可以公開的時(shí)候,應(yīng)該考慮到:是主動(dòng)公開還是被動(dòng)公開?是結(jié)果公開還是結(jié)果和過程都公開?目前政府都在搞電子政務(wù),信息公開本身就是政務(wù)公開,這是推行電子政務(wù)的重要條件。社會(huì)全面發(fā)展,公眾的素質(zhì)也在不斷提高,選擇和接受信息的能力也相應(yīng)提高。有人可能考慮到如果公開某些信息,公眾心理承受不了,引起恐慌。其實(shí),以往“報(bào)喜不報(bào)憂”的習(xí)慣恰恰會(huì)削弱公眾的承受能力。反之,把事件真相公之于眾,反而能夠鍛煉公眾的承受能力,提高公眾對(duì)信息的判別能力。不公開信息,也不利于公眾與政府之間的信任機(jī)制的建立。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí),公眾就會(huì)缺乏安全感,就只能是本能地反應(yīng)、或者依照個(gè)人的意志去行動(dòng)。這次事件表明,政府致力于信息的真實(shí)、及時(shí)、公開,有利于建立公眾與政府之間的信任,建立信任社會(huì),解決好這個(gè)問題,面對(duì)突發(fā)事件,公眾在信息選擇和行動(dòng)上就會(huì)心中有數(shù)?，F(xiàn)代政治學(xué)證明,社會(huì)的自主能力和信息的公開程度是成正比的。一個(gè)社會(huì)只有信息越公開,社會(huì)的自主能力和承受能力才會(huì)越高,社會(huì)才會(huì)越穩(wěn)定。3.2疫情防控期間的輿論公開信息實(shí)際上是一種權(quán)力。從一般的社會(huì)結(jié)構(gòu)看,處在金字塔塔尖的決策者掌握的信息是最廣泛的(當(dāng)然不見得真實(shí)),而處在金字塔塔底的蕓蕓眾生掌握的信息是最有限的,以有限的資訊承擔(dān)無限的投資風(fēng)險(xiǎn),可想而知這種投資的成本有多大,而如果中間層再出現(xiàn)惡性的干擾的話,那么增大的就是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。例如廣東這次非典型肺炎早在去年年底就在中山、河源等地發(fā)生。今年1月5日,《新快報(bào)》率先作了報(bào)道,然而對(duì)這次唐突的報(bào)道,有關(guān)部門不是向公眾發(fā)布病情報(bào)告,尋找對(duì)策,消除群眾的恐慌,而是站出來辟謠,否定事實(shí),把媒體真實(shí)的信息當(dāng)作謊言,一條重要的信息渠道就這樣被堵塞了,群眾期待從媒體上看到權(quán)威部門的說法也隨之落空。當(dāng)正常的信息發(fā)布渠道被阻斷之后,隨著病情的蔓延,民間的傳言乃至謠言經(jīng)過短暫的孵化迅速膨脹,無邊地傳播,在這種情況下,群眾更相信通過電話、手機(jī)、短信傳播的信息,更相信朋友、同事、親人的“口頭創(chuàng)作”。由于不法奸商趁機(jī)哄抬物價(jià),甚至某些勢(shì)力趁機(jī)擾亂社會(huì)穩(wěn)定,官方的正常信息發(fā)布直到2月11日才通過公共媒體發(fā)布,告訴公眾真相。如果政府不是消除公眾對(duì)疫情的擔(dān)憂,不能把最真實(shí)的信息公之于眾,群眾的情緒又怎能安定?公眾的知情權(quán)又怎樣得到保障?二戰(zhàn)時(shí)美國總統(tǒng)羅斯福借助當(dāng)時(shí)新興的電視媒體發(fā)表講話,鼓勵(lì)和勸說人民接受戰(zhàn)爭就在眼前、需要支援英國的觀點(diǎn),為二戰(zhàn)的勝利起了重要的作用。最近的例子則是美國“9·11”事件、莫斯科被綁架人質(zhì)事件和華盛頓連環(huán)槍殺案,在電視、Internet等無處不能滲透的傳媒面前,鐵一樣的事實(shí)不僅震撼了民眾,更重要的是,政府通過有效積極的信息披露,及時(shí)讓民眾參與,提高了政府和民眾采取一致行動(dòng)的信心和基礎(chǔ)。4從事件中獲得的經(jīng)驗(yàn)4.1政府信息公開的現(xiàn)狀WTO三項(xiàng)重要原則中的一條就是透明。WTO要求政府行為必須透明,而透明的前提是信息公開。我們?cè)械墓芾砟Ｊ绞怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府管理模式,而WTO要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的透明管理模式,透明的好處就是政府的廉潔和高效。政府信息公開是保證政府廉潔高效的重要措施。2000多年前,魏相李悝將法典豎在刑鼎上體現(xiàn)的就是公開的精神。新中國成立后,我們的憲法和一系列法律都是提倡社會(huì)主義民主和公開的,只是在操作中由于沒有具體的法律規(guī)范,再加上由于技術(shù)等方面的原因,政府信息公開難以為普通老百姓所熟悉。隨著信息化的推進(jìn)和電子政務(wù)的建設(shè),政府信息公開逐漸擺上日程,并出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)范,體現(xiàn)的就是政務(wù)電子化、信息公開化的精神。一直以來,我國使用的是《政府信息公開條例》,而沒有上升到法律的高度?！墩畔⒐_條例》上升為《政務(wù)信息公開法》既是法規(guī)本身發(fā)展的需要,也是信息化建設(shè)的要求。只是,讓法學(xué)家和信息產(chǎn)業(yè)界人士感到為難的是,條例上升為法律面臨著巨大的障礙,最大的障礙就是各級(jí)政府部門不愿公開自己所掌握的信息,不愿意從信息的所有者變成提供者。信息公開,特別是政府信息公開是一個(gè)并不輕松的話題,因?yàn)橥苿?dòng)政府信息公開的力量來自于公眾,而推行這種制度的力量卻來自于政府,兩者的需要有些矛盾。一些政府官員談公開色變,還有人把公開與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來,更有人認(rèn)為我國目前不具備公開的條件。由此可見公開的阻力來自于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),來自于執(zhí)行過程中的方式。4.2建立完善疫情危機(jī)預(yù)警機(jī)制西方國家很早就有一個(gè)從政府、軍隊(duì)、媒體到民間組織等的多層次的完備的疫情處理機(jī)制。我們的政府應(yīng)多方面借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步完善我們的疾病預(yù)警機(jī)制、流行病控制隊(duì)伍,建立一個(gè)全方位、立體化、多層次疫情危機(jī)處理的機(jī)構(gòu)和體系。4月14日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取并原則同意衛(wèi)生部關(guān)于建設(shè)