安徽省農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀與思考

安徽省農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀與思考

目前，農(nóng)村住房管理制度難以滿足新形勢的需要。如何改革和完善這一制度，更好地保護(hù)和維護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)益。本文在分析安徽省土地管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一些思考。城鄉(xiāng)土地規(guī)模及用地情況占建設(shè)用地比重大。2010年,安徽省建設(shè)用地總面積188.89萬公頃,其中居住用地143.27萬公頃,占75.85%。居住用地中,農(nóng)村居民點(diǎn)114.7萬公頃(1721萬畝),占建設(shè)用地總面積的60.7%。規(guī)模小、布局散、環(huán)境差。2011年,每個(gè)自然村平均占地4.87公頃(73畝),30戶以下的自然村比較普遍,有的甚至1戶獨(dú)居。如地處皖北平原的某縣,現(xiàn)有農(nóng)村人口118萬人,自然村莊4200多個(gè),平均每村不足300人。土地利用率低,空心村普遍。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,在農(nóng)村常住的人口逐漸減少,2010年,全省農(nóng)村常住人口3384萬,比2000年減少1003萬人,1996~2010年人均規(guī)模以年均7.74平方米速度增加,2010年達(dá)到人均339.06平方米,“空心村”現(xiàn)象越來越普遍。如皖北某縣“空心村”達(dá)1400多個(gè),約占村莊總數(shù)1/3。與城鎮(zhèn)用地規(guī)模同時(shí)增加。1996年到2010年,全省城市用地增長了9.62萬公頃,增長了222.3%,建制鎮(zhèn)用地增長了14.63萬公頃,增長了356.5%,農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加了10.8萬公頃,增長了10%。在城鎮(zhèn)用地規(guī)?？焖僭鲩L的同時(shí),村莊用地并沒有隨著人口的減少而減少。違法占地普遍。以皖北某市為例,2008年,全市新增宅基地3651宗,占地1304.1畝(耕地1087.54畝),其中只有11宗3.9畝用地合法。2011年,該市新增宅基地23392宗,占地12270畝(耕地10659畝),根據(jù)初步調(diào)查,大部分為違法占地。自發(fā)交易活躍。在城鄉(xiāng)接合部及經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),村組或村民個(gè)人以轉(zhuǎn)讓、出租房屋等方式法外流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象非?；钴S,引發(fā)了越來越多的社會矛盾和法律糾紛。對宅基地流轉(zhuǎn)、土地集約利用和管理不到位缺少系統(tǒng)的宅基地法律制度。國家只通過《物權(quán)法》、《土地管理法》的幾個(gè)條文對宅基地使用、管理作了較原則的規(guī)定,沒有出臺專門的宅基地法律法規(guī),雖有少量政策性文件為補(bǔ)充,但缺乏系統(tǒng)性,可操作性差。缺少科學(xué)的宅基地規(guī)劃。一是缺失長遠(yuǎn)的村莊布點(diǎn)規(guī)劃。二是政府有關(guān)部門組織編制的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃大都流于形式,難以操作。三是新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃期不同,各自為政的現(xiàn)象仍然十分普遍,難以做到相融和銜接。將宅基地納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃管理與農(nóng)村建房剛性需求不符。這種管理方式從一定意義上講剝奪了農(nóng)民取得宅基地的權(quán)利。根據(jù)國家規(guī)定,每年要將不低于5%的指標(biāo)用于農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)。近年來安徽省圈內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃不足10萬畝,按5%用于宅基地全省也只有5000畝左右,遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求,全省農(nóng)宅轉(zhuǎn)用指標(biāo)甚至還不夠一個(gè)市使用。如,安徽某市農(nóng)業(yè)人口826萬,從2005年至2011年農(nóng)村初婚登記看,按法定標(biāo)準(zhǔn)戶均0.33畝宅基地計(jì)算(不包括村莊其他用地),2011年需新增宅基地達(dá)到2.5萬畝,而且呈逐年上升態(tài)勢。更何況,各地在農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)十分緊張的情況下,這些有限的指標(biāo)很難用于宅基地。在剛性需求得不到滿足的情況下,違法占地建房也就成了不二的選擇。宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失,農(nóng)民宅基地用益物權(quán)無法得到實(shí)現(xiàn)。作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的宅基地及房屋,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,交易既是天然的權(quán)利,也是必然的結(jié)果。但國家規(guī)定宅基地只可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,嚴(yán)禁向外轉(zhuǎn)讓,《擔(dān)保法》則規(guī)定宅基地不得抵押。既不能轉(zhuǎn)讓也不能抵押,農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效的實(shí)現(xiàn)。宅基地缺少退出機(jī)制,導(dǎo)致利用率越來越低。閑置的宅基地?zé)o論地上是否有房屋,都是宅基地使用人的財(cái)產(chǎn),在流轉(zhuǎn)退出機(jī)制缺乏的情況下,部分長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的居民不能將自己合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓或退出,既給自己帶來財(cái)產(chǎn)損失,也造成宅基地大量閑置,加劇了農(nóng)村宅基地用地緊張。宅基地審批登記制度程序復(fù)雜,與便民原則不符?，F(xiàn)行宅基地管理制度要求,村民先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請報(bào)縣國土資源部門審核,再報(bào)市、縣政府批準(zhǔn)取得宅基地,然后在宅基地上建房,建好房屋后再向政府申請宅基地登記,領(lǐng)取宅基地證書。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,甚至要報(bào)省級政府批準(zhǔn),一個(gè)許可行為實(shí)際上進(jìn)行了兩次申請審批,有的縣每年5000件左右的宅基地需經(jīng)縣政府審批,任務(wù)十分繁重,而設(shè)區(qū)的市對市轄區(qū)土地實(shí)行了統(tǒng)一管理,市轄區(qū)宅基地要市政府批準(zhǔn)。程序復(fù)雜層級高,無論是對農(nóng)民還是對政府部門來說,都極為不便。宅基地管理沒有得到應(yīng)有重視。長期以來,土地管理的重點(diǎn)放在征地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理上,對農(nóng)村宅基地管理重視不夠。一方面將城市建設(shè)用地管理制度套用到宅基地上,既背離農(nóng)村實(shí)際,也是對農(nóng)民宅基地權(quán)利的忽視。另一方面市、縣政府由于沒有農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo),擔(dān)心因“違法審批”而被問責(zé),基本上是放任不管,造成村民任意占地建房而無人問津。對宅基地審批和管理體制進(jìn)行改革以節(jié)約用地為出發(fā)點(diǎn),建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)管制度。堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、用途管制、節(jié)約集約用地的原則,強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用,細(xì)化各類不同地區(qū)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、收回的監(jiān)管措施,規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序,強(qiáng)化宅基地的動態(tài)監(jiān)管和權(quán)利保護(hù)。以保障農(nóng)民權(quán)利為落腳點(diǎn),建立簡便易行的審批程序。改革現(xiàn)行的宅基地計(jì)劃管理制度,保障農(nóng)民取得宅基地的權(quán)利。減少申請審批環(huán)節(jié),降低審批層級。宅基地初審由國土資源所負(fù)責(zé),符合條件的直接報(bào)市、縣國土資源局審批,不再報(bào)市、縣政府審批,同時(shí)將宅基地審批和登記發(fā)證合并辦理。以推進(jìn)村民自治為著力點(diǎn),充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用。安徽省農(nóng)村土地所有權(quán)主體絕大多數(shù)是村民小組,在宅基地管理中要充分體現(xiàn)村民小組的主體地位。村民委員會作為自治組織,既要充分發(fā)揮宅基地的自治管理職能,又要防止越權(quán)行使村民小組的宅基地處置權(quán)。從安徽的實(shí)際來看,行政村平均由14個(gè)自然村組成,村民組就更多,有的行政村多達(dá)90個(gè)村民組,村民達(dá)到9000多人。因此,村民組宅基地分配權(quán)若由整個(gè)行政村來行使,既不符合物權(quán)本質(zhì)要求,也不符合實(shí)際。以明確國土資源管理所職責(zé)為契入點(diǎn),強(qiáng)化前沿管理。國土所是宅基地管理的前沿陣地,應(yīng)當(dāng)通過法律確立國土所在宅基地管理中的法律地位,賦予其宅基地申請的受理、初審、丈量、糾紛調(diào)處、權(quán)利保護(hù)等管理職責(zé),為其依法行政、發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。改革路徑建立占用建設(shè)用地的管理機(jī)制建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用,把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ),明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的法律地位。一是農(nóng)村宅基地規(guī)劃以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為一個(gè)基本單元,由市、縣國土資源管理部門會同規(guī)劃、建設(shè)等有關(guān)部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府編制,報(bào)市、縣政府批準(zhǔn)。二是宅基地規(guī)劃要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,規(guī)劃區(qū)內(nèi)外區(qū)別對待,規(guī)劃區(qū)外鼓勵(lì)相對集中建設(shè)農(nóng)民新村,規(guī)劃區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)集中興建居民住宅小區(qū)。三是規(guī)劃編制應(yīng)以人為本,充分征求和尊重農(nóng)民意愿,切實(shí)考慮耕作半徑、生產(chǎn)方便、區(qū)位交通等實(shí)際情況進(jìn)行宅基地選址,同時(shí)還應(yīng)考慮新建與退出的關(guān)系,使宅基地能有序的退出。如亳州市譙城區(qū)對全區(qū)3488個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃,共規(guī)劃新村599個(gè),其中中心村209個(gè)、集鎮(zhèn)社區(qū)64個(gè)、基層村326個(gè);原3488個(gè)居民點(diǎn)占地面積約46萬畝,規(guī)劃后新村占地面積約18萬畝,節(jié)約了28萬畝。建立占用農(nóng)用地先備案后核銷制度。改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃一次審批的管理方式,實(shí)行先批后核。宅基地申請、農(nóng)民住宅小區(qū)或者新農(nóng)村建設(shè)、公益設(shè)施、道路等基礎(chǔ)設(shè)施用地,在符合規(guī)劃、面積標(biāo)準(zhǔn)的前提下,涉及占用農(nóng)用地的由市、縣政府直接辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù),逐級上報(bào)省國土資源廳備案。市、縣政府在1年內(nèi)(將原有村莊用地復(fù)墾為耕地的可以在2年內(nèi)),用依法驗(yàn)收確認(rèn)的新增耕地面積,一次上報(bào)省國土資源廳予以核銷。建立以政府為主體的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任機(jī)制。按照現(xiàn)行規(guī)定,農(nóng)戶占用耕地建房,由所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行耕地“占補(bǔ)平衡”義務(wù),實(shí)際難以操作?？梢砸?guī)定占補(bǔ)平衡由市、縣政府負(fù)責(zé),通過土地開發(fā)、復(fù)墾、整理等方式確保耕地占補(bǔ)平衡。對宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整,制定差別化用地標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)宅基地分配機(jī)制。完善宅基地申請、評議、表決程序,保障所有權(quán)人對宅基地分配的自主權(quán)。同時(shí),發(fā)揮村民委員會組織、協(xié)調(diào)和爭議裁決等自我管理作用,對村民小組不符合法律規(guī)定、不公正的決定予以糾正,提高宅基地分配的公正性。建立宅基地產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地,但隨著新農(nóng)村建設(shè)和相對集中居住,打破村民小組的界限安排宅基地既是實(shí)際需要,也是改進(jìn)農(nóng)民生活條件、節(jié)約用地的重要途徑。因此,在明晰產(chǎn)權(quán)并尊重有關(guān)村民小組意愿的前提下,可以跨村民小組調(diào)劑使用宅基地,對提供宅基地的村民小組通過土地產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者經(jīng)濟(jì)方式予以相應(yīng)補(bǔ)償。制定差別化的宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)。在平原、丘陵、山區(qū)等區(qū)域性差異基礎(chǔ)上,根據(jù)城郊、集鎮(zhèn)、農(nóng)村不同位置,按照集中建設(shè)或者單獨(dú)建設(shè)以及占用村內(nèi)空閑地、未利用地、農(nóng)用地、耕地的不同,制定差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。按照城郊、集鎮(zhèn)比農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格,同時(shí)通過占用耕地、農(nóng)用地、村內(nèi)空閑地、未利用地控制措施的調(diào)劑,引導(dǎo)少占耕地,促進(jìn)節(jié)約用地。建立宅基地審批、登記使用機(jī)制實(shí)行宅基地審批、登記合一制度。將宅基地審批和登記合并辦理,經(jīng)審查符合宅基地批準(zhǔn)條件的,直接頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書,明確宅基地使用主體、面積和范圍,使用人憑證用地。建立宅基地登記生效制度?，F(xiàn)行宅基地登記實(shí)行登記對抗原則,即不登記權(quán)利仍然有效,但登記了可以對抗第三人?！段餀?quán)法》在建設(shè)用地使用權(quán)登記中首次確立了登記生效原則,而對宅基地登記沒有明確是對抗原則還是生效原則。為強(qiáng)化宅基地使用權(quán)人的權(quán)利意識,宅基地登記應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則的規(guī)定,確立宅基地登記生效制度,奠定宅基地登記的法律地位。建立重心下移的宅基地審批制度。除農(nóng)用地轉(zhuǎn)用需要依法審批外,宅基地審批、登記發(fā)證由基層國土資源所審查,縣(市)人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)。這樣既方便了群眾,減輕了政府大量的審批事務(wù),也提高了效率。建立政府監(jiān)督與村民自治結(jié)合的批后監(jiān)管機(jī)制。按照“一張圖”管地的要求,建立宅基地利用登記臺賬和動態(tài)數(shù)據(jù)庫,實(shí)現(xiàn)宅基地審批、登記、流轉(zhuǎn)、變更等動態(tài)查詢和跟蹤監(jiān)管。同時(shí),充分發(fā)揮村民委員會自治作用,建立宅基地村內(nèi)監(jiān)管和變更報(bào)告制度。建立農(nóng)民集中建造用地的使用制度建立宅基地退出機(jī)制。充分利用市場機(jī)制,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用,鼓勵(lì)退出閑置宅基地,避免城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增加。主動退出。村民主動退出合法占用的宅基地以及地上房屋的,村民小組予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;對村民退出宅基地進(jìn)入城市或城鎮(zhèn)的,地方政府可將其納入城鎮(zhèn)保障房對象予以保障。超占有償使用。對農(nóng)戶合法占用的宅基地超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分、城鎮(zhèn)居民因繼承房屋及其他原因合法占用的宅基地不愿意退回的,由使用人向村民小組繳納宅基地有償使用費(fèi)。宅基地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、方式和使用由村民委員會按照自治程序決定,報(bào)縣級政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。政府組織退出。對村民主動退出村民小組沒有能力補(bǔ)償?shù)?經(jīng)村民小組同意可以由村民委員會或者地方政府代為補(bǔ)償。村民委員會或者政府補(bǔ)償后,可以借助農(nóng)村土地整治的平臺,對退出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾,用騰出的建設(shè)用地指標(biāo)收益來獲得等額補(bǔ)償,多余的收益應(yīng)當(dāng)返還村集體經(jīng)濟(jì)組織,用于農(nóng)村建設(shè)。轉(zhuǎn)讓退出?！段餀?quán)法》規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！狈刹]有禁止宅基地轉(zhuǎn)讓,而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓制度不但符合物權(quán)法的規(guī)定,更是宅基地退出的一個(gè)主要渠道,而且對于顯化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益,增加農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收益,改革和完善農(nóng)村投融資制度,促進(jìn)農(nóng)民增收都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。建立宅基地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押制度。一是規(guī)