“河長制”的環(huán)境法思考

PAGEPAGEII“河長制”的環(huán)境法思考摘要：“河長制”一方面是水環(huán)境行政管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，另一方面又是水環(huán)境管理行政權(quán)力的嚴格問責，具有重要的環(huán)境法意義、其中體現(xiàn)出來的環(huán)境目標責任制的實現(xiàn)方式理應成為水環(huán)境乃至整個生態(tài)環(huán)境治理的立法趨勢。但是，由于河長制尚處于探索階段，也遭遇了一些法律短板，譬如河長制的分散性與短效性，規(guī)劃功能與考評機制的泛化，公眾參與和監(jiān)督力度疲軟。本文在河長制發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了完善河長制的環(huán)境法的對策，包括建立統(tǒng)一長效機制，健全規(guī)劃與考評機制，以及引入公眾參與和監(jiān)督制度。關(guān)鍵詞：河長制；環(huán)境法；問題；對策

目錄前言 1一、“河長制”環(huán)境法的實施現(xiàn)狀 1（一）落實水環(huán)境目標責任制，強化政府水環(huán)境治理責任 1（二）突破現(xiàn)有水環(huán)境管理體制的桎梏，創(chuàng)新區(qū)域水環(huán)境治理機制 2二、“河長制”環(huán)境法存在的問題分析 3（一）河長制的短效性與分散性 3（二）水污染防治規(guī)劃與考評機制不健全 3（三）公眾參與與監(jiān)督力度疲軟 4三、“河長制”環(huán)境法的完善建議 4（一）建立統(tǒng)一長效的河長制 4（二）建立健全水污染防治規(guī)劃與考評機制 5（三）引入公眾參與和監(jiān)督機制 5參考文獻 7PAGE6前言當前，我國水危機仍在不斷加劇，水環(huán)境治理依然任重道遠。而水環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，需要的不僅是技術(shù)與資金，更需要政策與制度上的創(chuàng)新。在應對無錫藍藻水污染事件過程中，無錫市首創(chuàng)的河長制因其顯效性而逐漸受到越來越多的地方政府的青睞。截至目前，已有包括無錫、沈陽、周口、大連、長興、昆明等數(shù)十個城市試驗并推廣河長制。在領(lǐng)導負責、目標分解、分級傳遞的行政治水網(wǎng)絡(luò)體系下，河長制在水治理方面的程序性、效率性、問責性充分發(fā)揮。但隨即而來的也有諸多質(zhì)疑，“形式主義”“人治主義”“運動主義”的批評似乎也讓我們看到了河長制光環(huán)背后的陰霾。河長制到底是什么？河長制是否可行？在可行性受到認可的前提下現(xiàn)階段的河長制應當做出怎樣的調(diào)整？這些問題的解答應當成為決定河長制宿命的“天問”。環(huán)境保護法是生態(tài)環(huán)境保護的中流砥柱。因此，從環(huán)境保護法的角度去解讀河長制，尋找河長制的法律依據(jù)，探析河長制的法律短板，完善河長制的法律因應就成為一個十分必要的課題。一、“河長制”環(huán)境法的實施現(xiàn)狀（一）落實水環(huán)境目標責任制，強化政府水環(huán)境治理責任環(huán)保目標責任制將環(huán)境保護工作目標、內(nèi)容、任務(wù)具體化、明確化、定量化，并據(jù)以進行考核獎懲，是加強環(huán)境保護工作，促進環(huán)境建設(shè)的一項行之有效的制度。我國《環(huán)境保護法》第16條明確了環(huán)境目標責任制。為了進一步在水環(huán)境治理中細化環(huán)境目標責任制新修訂的《水污染防治法》在第4條又確立了水環(huán)境目標責任制。但是，無論是環(huán)境目標責任制還是水環(huán)境目標責任制都存在一個共同的缺陷就是未能形成明確的責任追究機制，我們幾乎不能在《環(huán)境保護法》與《水污染防治法》中找到地方政府不實施環(huán)境目標責任制與水環(huán)境目標責任制的法律責任條款。而地方政府的主要目標是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟和控制下崗失業(yè)，這與地方長官的政績緊密相連，因此他們并不真正關(guān)心地區(qū)的水污染控制狀況，有時為了地方經(jīng)濟增長，他們還專門引進一些重污染企業(yè)，只因為這些企業(yè)能成為地方的納稅大戶。河長制的出現(xiàn)改變了這一局而，河長制一方面要求由黨政主要負責人擔任河長，并以其為中心，經(jīng)過目標分解、分級傳遞，形成“鎖鏈”，使水環(huán)境管理工作環(huán)環(huán)相扣，把各方而的力量、積極性和可能的措施都集中起來，使水環(huán)境目標責任制落到實處；另一方而與河長制相配套的是水污染治理規(guī)劃與考評機制，通過規(guī)劃與考評使得責任定量化與民主化，進而強化水環(huán)境治理責任。（二）突破現(xiàn)有水環(huán)境管理體制的桎梏，創(chuàng)新區(qū)域水環(huán)境治理機制我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制存在著立法體系不完善、立法內(nèi)容存在交義和矛盾、某些立法授權(quán)不符合科學管理的規(guī)律等問題。這種管理體制的立法問題反映到水環(huán)境管理體制上來主要存在如下桎梏。一是統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)。根據(jù)我國《水污染防治法》規(guī)定環(huán)境保護部門是水污染防治的統(tǒng)管部門。但是對于統(tǒng)管部門如何統(tǒng)管，統(tǒng)管職權(quán)以及如何在各水環(huán)境管理部門協(xié)調(diào)等都未做明確規(guī)定，實踐中環(huán)境保護部門在水環(huán)境管理中一般受制于地方保護主義，在各部門職權(quán)的推諉與爭搶中停滯不前。二是分管部門分而不動。我國《水污染防治法》在確定環(huán)境保護部門作為統(tǒng)管機構(gòu)之外，還確定了交通、水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)以及流域水資源管理機構(gòu)等分管部門。但是，對于分管部門的職權(quán)，以及如何分管都未做規(guī)定，導致分管部門總感覺自己是處于配角的地位，進行監(jiān)督管理也是為統(tǒng)管部門做嫁衣裳，有了成績盡是統(tǒng)管部門的，因而缺乏管理的積極性。三是管理職權(quán)交義矛盾。由于立法的簡單、抽象造成了我國水環(huán)境管理職權(quán)的交義與矛盾。以水環(huán)境管理為例，我國2002年修訂的《水法》規(guī)定水資源管理的統(tǒng)管部門為水行政部門，而2008年修訂的《水污染防治法》規(guī)定水污染防治的統(tǒng)管部門為環(huán)保行政部門，水行政管理部門僅為分管部門。法律不同，水行政管理的部門的職權(quán)與地位卻發(fā)生了變化，法律之間的矛盾顯而易見。河長制的要義就在于突破這種水環(huán)境管理體制的桎梏，地方政府的黨政領(lǐng)導人擔任河長，將水環(huán)境質(zhì)量的擔子明確的放在河長身上，政府部門間接的成為水環(huán)境統(tǒng)管部門，一方而地方保護主義迎刃而解，地方政府首長真正對轄區(qū)水環(huán)境負責，經(jīng)濟環(huán)保雙肩挑，那個都不能放過，否則都要承擔責任。另一方而，地方政府具有最充分的行政資源，是地方水環(huán)境治理最合適的統(tǒng)管部門。通過河長對水環(huán)境治理的目標分解，任何分管部門都不可能分而不動。最后，地方政府作為各分管部門的領(lǐng)導者，在各分管部門之間產(chǎn)生職權(quán)交義與矛盾時的協(xié)調(diào)能力是不言而喻的。由地方政府的黨政主要領(lǐng)導人作為河長擔任水環(huán)境管理的統(tǒng)管部門，再由河長進行目標分解與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這種區(qū)域水環(huán)境管理體制無疑是一種制度創(chuàng)新。二、“河長制”環(huán)境法存在的問題分析（一）河長制的短效性與分散性河長制的推行最初是由水污染事件逼出來的，因此河長制并沒有廣泛的理論基礎(chǔ)，更沒有在國家層面上取得共識，河長制僅僅是一種水環(huán)境管理的自下而上的探索。這種發(fā)展進路勢必造成河長制在立法上的依據(jù)不足，進而導致各地的做法迥異，未能形成一個統(tǒng)一的標準。有的地方采取河長制，有的地方則不采取河長制。采取河長制的地方在具體操作步驟上又有極大的差異，有的以立法形式予以明確，如無錫市頒布的《無錫市河（湖、庫、蕩、洗）斷而水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》；而有的則通過責任書形式予以推進，如洱源縣的河長制就是通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《洱海水源保護治理目標責任書（2003-2006）》的形式。這種巨大的差異性就使得河長制的短效性與分散性相當突出，往往一個地區(qū)是否搞河長制，何時搞河長制，河長制怎么搞，完全決定于領(lǐng)導人的環(huán)保意識的高低與治理的決心。這就是許多學者將河長制批判為“形式主義”“運動主義”“人治主義”的主要論據(jù)。同時此種現(xiàn)象還人為的造成了行政責任的不平等，某個領(lǐng)導人在無錫市水環(huán)境治理不力可能“一票否決”，而在其他未予實施河長制的地區(qū)可能不要承擔任何行政責任。（二）水污染防治規(guī)劃與考評機制不健全河長制是一種水環(huán)境目標管理機制，要實施好水環(huán)境保護目標管理，首先要有個很好的水環(huán)境保護規(guī)劃。水環(huán)境保護規(guī)劃包括的內(nèi)容較多，但最基礎(chǔ)的是水質(zhì)規(guī)劃。水質(zhì)規(guī)劃就是要通過規(guī)劃的實施，使所要保護的水體能夠達到一個確定的水質(zhì)保護目標。2008年新修訂的《水污染防治法》第15條對水污染防治規(guī)劃的制定與批準做了較為全面的規(guī)定。但是，新法的執(zhí)行是需要一個過程的，現(xiàn)階段我國重要河流的水污染治理規(guī)劃都尚未完全公布，地方水污染規(guī)劃的制定情況可想而知。因此，沒有完整的水污染防治規(guī)劃，就無法建立具體可操作性的考核標準，這也有可能是在2009年初無錫對30條河流進行的百分制考核（水質(zhì)和治理措施分別占20分和80分）中，得分超過90分的河流競多達28條的真正原因。另外由于河長制缺乏一個總體布局，考核機制的構(gòu)架過于抽象與簡單也是一個重要問題，根據(jù)已經(jīng)實行河長制地區(qū)的操作思路，目前的河長一般是由地方黨政領(lǐng)導人擔任，由環(huán)保部門考核。但是在具體操作中問題就出來了，黨政領(lǐng)導人不止一個，到底由誰擔任河長，如果有復數(shù)河流，領(lǐng)導人之間責任如何分配；另外河長具體承擔的是領(lǐng)導責任、直接責任、間接責任還是其他責任，責任形式有哪些以及不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定都是個問題；最后由環(huán)保部門考核政府，這種下級考核上級的合理性與公正性何在？（三）公眾參與與監(jiān)督力度疲軟有的學者認為真正的河長在民間，并以此批評河長制缺乏公眾參與是有道理的。一環(huán)保部副部長潘岳曾經(jīng)說過，“解決中國嚴峻環(huán)境問題的最終動力來自于公眾，公眾應該充分行使憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對各類環(huán)保公共事務(wù)進行深度參與?！惫妳⑴c是環(huán)境法的一個基本原則，為了確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，2008年國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》，原環(huán)保總局（現(xiàn)環(huán)保部）頒布《環(huán)境信息公開辦法》都明確規(guī)定政府部門應當向公眾主動公開環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督，公眾也可以請求公開環(huán)境信息，對不予公開或者公開遲延的政府部門公眾可以提起行政訴訟。但是河長制的思路卻僅僅停留于行政系統(tǒng)內(nèi)部動員階段，無論是河長的任免與考核以及監(jiān)督都主要是通過行政干預進行。且不論這種做法在行政法上的合法性，單從合理性來講，上下級之間本來就存在任命于被任命的關(guān)系，上級或者下級的問責本身就意味著問責主體本身監(jiān)管職責的缺失，這如何保證監(jiān)督的公正性。因此，公眾參與疲軟必然導致監(jiān)督的疲軟。這是河長制的一大硬傷。三、“河長制”環(huán)境法的完善建議（一）建立統(tǒng)一長效的河長制河長制不能成為“運動主義”“形式主義”與“人治主義”的犧牲品。在環(huán)境法已成為環(huán)境保護的中流砥柱的規(guī)則社會，改變的辦法就是將河長制納入環(huán)境法治軌道并成為一項水環(huán)境管理的重要制度。筆者認為，環(huán)境保護部應當就河長制的全面實施制定指導辦法。具體操作路徑可以參考2004年原國家環(huán)境保護總局頒布的《淮河流域水污染防治工作目標責任書執(zhí)行情況評估辦法（試行）》以及2009年4月頒布的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》。但是，河長制的指導辦法應在上述兩個辦法的基礎(chǔ)上做如下修正：第一，河長制適用的是水環(huán)境管理，不僅適用水污染防治而且適用水資源管理。因此，相應的評估指標與考核辦法也應做相應的調(diào)整。第二，河長制適用于所有水環(huán)境，不僅包括重要河流，同時也包括其他水系。（二）建立健全水污染防治規(guī)劃與考評機制河長制的核心關(guān)鍵在于河長的問責。而問責落到實處則在于考評標準的科學量化。因此，必須加快《水污染防治法》第15條有關(guān)水污染防治規(guī)劃制定與批準的執(zhí)行力度。筆者認為國家可以進行水污染防治規(guī)劃制訂的執(zhí)法檢查，督促水污染防治規(guī)劃的完成。在此基礎(chǔ)上，考評機制的完善應當從以下幾個方面入手：第一，責任主體，即河長應當由黨政一把手擔任。若轄區(qū)內(nèi)的河流為復數(shù)，則相應由其他分管黨政領(lǐng)導擔任。具體的為省、自治區(qū)直轄市一級黨政一把手擔任轄區(qū)內(nèi)的重要河流湖泊的河長。市、縣、鎮(zhèn)村一級黨政一把手擔任各自轄區(qū)內(nèi)主要河流湖泊的河長。各級黨政領(lǐng)導人根據(jù)自身轄區(qū)流域的特點進行層層分解，這種分解的形式必須以責任書的形式予以明確。第二，責任形式。結(jié)合《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》的規(guī)定，河長制的問責結(jié)果也必須納入政績考核體系，對于連續(xù)兩年考核不達標的河長應當實行嚴格的“一票否決”制。第三，問責主體。環(huán)保部考核省一級河長，省一級環(huán)保部門考核市一級河長，市一級環(huán)保部門考核縣一級河長，層層考核，上級環(huán)保部門考核下級環(huán)保部門。（三）引入公眾參與和監(jiān)督機制河長制全過程應當引入公眾參與和監(jiān)督機制。筆者認為河長制的公眾參與和監(jiān)督機制應當從以下幾個方面入手：第一，河長制的任免與考核結(jié)果納入到政府主動公開的環(huán)境信息范圍。環(huán)境知情權(quán)是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提，因此要加強河長制的公眾監(jiān)督首先就必須保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法》第11條第6款規(guī)定，環(huán)保部門主動公開的環(huán)境信息包括主要污染物排放總量指標分配及落實情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果。此處的城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，顯然包括對水環(huán)境管理的考核結(jié)果。因此，各級環(huán)保部門應當將河長制的任免情況與考核結(jié)果進行公布，至于公開形式應當遵循便民原則，根據(jù)已有的經(jīng)驗，筆者認為河長的任免應在河道的顯要處樹立公示牌為適宜，而考核結(jié)果則應當通過大眾媒體予以公布。第二，河長制的考核應當將公眾的評價作為重要的參考指標。公眾選擇的范圍、公眾評價的內(nèi)容以及公眾評價在考核中的地位應當予以明確。第三，適時引入公益訴訟。針對河長水環(huán)境治理的不作為或者不適當作為行為，允許公眾而向法院提起公益訴訟，這對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益，監(jiān)督河長制的實施能夠起到非常重要的作用。

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