論基于公共經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展路徑

論基于公共經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展路徑摘要：在我國(guó)，教育一直被視為群體和個(gè)人改變自身命運(yùn)的有效途徑，推動(dòng)著社會(huì)發(fā)展和民族進(jìn)步。教育公平性是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和民族振興的根本，而作為我國(guó)教育事業(yè)的基礎(chǔ)組成部分，義務(wù)教育在學(xué)生整個(gè)學(xué)習(xí)生涯中起到不可小覷的影響作用。當(dāng)前，農(nóng)村義務(wù)教育和城市義務(wù)教育依然存在不均等的現(xiàn)象，包括經(jīng)費(fèi)投入、師資力量和教育質(zhì)量等方面。本文正是基于此，對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從公共經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，針對(duì)以上問(wèn)題提出有效的解決措施，為我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展提供一定借鑒意義。關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均等化義務(wù)教育是我國(guó)每一個(gè)公民應(yīng)該享受的權(quán)利，接受義務(wù)教育也是每一位公民應(yīng)盡的義務(wù)。我國(guó)已經(jīng)相繼出臺(tái)多項(xiàng)法律政策，保護(hù)所有適齡兒童和少年的義務(wù)教育權(quán)利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的健康發(fā)展必然離不開教育事業(yè)的支持，義務(wù)教育作為國(guó)家教育體系的基礎(chǔ)，其公平性是整個(gè)社會(huì)發(fā)展公平性的直觀體現(xiàn)。因此，國(guó)家必須對(duì)義務(wù)教育投入足夠的關(guān)注和支持，保障義務(wù)教育的健康發(fā)展。但隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，國(guó)家對(duì)不同地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)政策支持也出現(xiàn)分化，使得當(dāng)前的城鄉(xiāng)義務(wù)教育呈現(xiàn)出較大的差異化，阻礙了國(guó)家整體教育水平的提升。1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的內(nèi)涵城鄉(xiāng)教育均等化指的是在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)，所有的適齡兒童和少年都能享有公平機(jī)會(huì)、公平資源的教育制度，不因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和地區(qū)結(jié)構(gòu)差異而有所不同。具體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化主要包括三個(gè)方面：第一個(gè)機(jī)會(huì)均等，指的是所有適齡兒童都能夠接受政府提供的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，這一指標(biāo)通?？梢越柚骄逃?jīng)費(fèi)和財(cái)務(wù)支出來(lái)衡量；第二個(gè)是過(guò)程均等，指的是同一國(guó)家或地區(qū)的受教育者享受一致的教育資源，通常用建校面積、校內(nèi)設(shè)施情況等來(lái)表現(xiàn)；第三個(gè)是結(jié)果均等，指的是同一國(guó)家或地區(qū)的學(xué)生在接受教育后有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和升學(xué)機(jī)會(huì)，通常用輟學(xué)率和升學(xué)率來(lái)衡量[1]。受到國(guó)家宏觀政策和各種客觀因素的影響，當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，成為我國(guó)發(fā)展教育事業(yè)中首先需要解決的事情。2、當(dāng)前城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展中存在的問(wèn)題2.1經(jīng)費(fèi)投入差距大在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入都更加注重城市學(xué)校，而對(duì)于農(nóng)村學(xué)校的投入力度則相對(duì)較弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村小學(xué)和初中生均教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校。作為教育資源的一個(gè)重要組成部分，教育經(jīng)費(fèi)的投入在很大程度上反映了國(guó)家對(duì)學(xué)校的重視程度和關(guān)注程度，也直接影響著學(xué)校的教育質(zhì)量。此外，當(dāng)前部分農(nóng)村學(xué)校的資金還存在撥款滯后的現(xiàn)象，款項(xiàng)長(zhǎng)期停留在財(cái)政部和教育部門[2]。根據(jù)審計(jì)署2018年對(duì)部分縣區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有近40%的縣區(qū)財(cái)政和教育部門沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)將教育資金分配到相應(yīng)中小學(xué)中，有些縣區(qū)的教育支出不但無(wú)法達(dá)到穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)，反而出現(xiàn)下降趨勢(shì)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入減幅達(dá)到13.2%。2.2師資力量懸殊師資力量的差距是城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在差異最直觀的體現(xiàn)。從學(xué)歷水平上來(lái)說(shuō)，2018年，在全國(guó)小學(xué)教師中，城鎮(zhèn)小學(xué)教師研究生以上學(xué)歷的占到85%，本科以上學(xué)歷占到64%；而農(nóng)村小學(xué)教師中研究生以上學(xué)歷只占14%，本科以上學(xué)歷只占36%。由此可知，農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校在師資力量上呈現(xiàn)出較大的差距。分析其原因可知，當(dāng)前農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，很多農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀骨干教師出于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，選擇進(jìn)入大城市教學(xué)；此外，地方政府整體教育資金受限，農(nóng)村教師所拿到的薪資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校的教師，因此正式教師大多選擇在城市學(xué)校任職，導(dǎo)致當(dāng)前的師資力量呈現(xiàn)出城市教師飽和、農(nóng)村教師嚴(yán)重匱乏的局面。2.3教育質(zhì)量差異教育質(zhì)量的不均等主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一個(gè)是初中升高中的升學(xué)率差距較大，城市學(xué)生的升學(xué)率明顯高于農(nóng)村學(xué)校；第二個(gè)是素質(zhì)教育的差距較大。城市學(xué)校更注重學(xué)生的全面發(fā)展，除了應(yīng)試外還會(huì)發(fā)展學(xué)生的德智體美勞等各項(xiàng)能力，而農(nóng)村學(xué)校則受傳統(tǒng)教育模式的影響較大，過(guò)于看重學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，忽略了學(xué)生思想素質(zhì)培養(yǎng)和道德培養(yǎng)。教師只將傳授知識(shí)當(dāng)成自己唯一的職責(zé)，在這種環(huán)境下，學(xué)生也只把考試作為自己的最終目標(biāo)，為了考試而學(xué)習(xí)，違背了國(guó)家發(fā)展教育的初衷。教育不只是要讓學(xué)生學(xué)習(xí)課本上的知識(shí)，更重要的是要促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展，為高素質(zhì)全能人才的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。而當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教學(xué)質(zhì)量的差異既對(duì)學(xué)生的個(gè)人成長(zhǎng)造成阻礙，更制約了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均等的公共經(jīng)濟(jì)原因分析3.1管理體制不符合公共產(chǎn)品供給規(guī)律作為一種特殊公共產(chǎn)品，義務(wù)教育具有較強(qiáng)的外溢性特點(diǎn)，應(yīng)該由更高層次的政府部門負(fù)責(zé)管轄。當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育的責(zé)任主體通常為縣級(jí)政府，從理論上來(lái)說(shuō)，中央政府或者省政府應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育資費(fèi)支出責(zé)任，但實(shí)際上，縣級(jí)政府承擔(dān)了義務(wù)教育九成以上的費(fèi)用。而縣級(jí)政府自身的經(jīng)濟(jì)能力有限，很難長(zhǎng)期性維持教育經(jīng)費(fèi)壓力。尤其是在部分經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，教師工資成為縣級(jí)政府教育支出的主要組成部分，很難有余力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)。有些縣政府在經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的目標(biāo)下，盲目弱化對(duì)義務(wù)教育的支持力度，通過(guò)減少對(duì)義務(wù)教育的投入來(lái)節(jié)省開支，不斷加大農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的缺口。此外，由于教育對(duì)縣級(jí)政府政績(jī)的影響不高，造成部分地區(qū)教育管理松散，管理制度不健全，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的滯后[3]。有些縣政府甚至將義務(wù)教育當(dāng)成負(fù)擔(dān)，強(qiáng)行推進(jìn)公辦學(xué)校的制度改革，變相賣出義務(wù)教育資源，這些都在很大程度上拉開了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距。3.2轉(zhuǎn)移支付不完善我國(guó)已經(jīng)將教育轉(zhuǎn)移支付納入專項(xiàng)范疇，但這種轉(zhuǎn)移支付存在臨時(shí)性和過(guò)渡性的特點(diǎn)，只有在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的情況下才能起到應(yīng)急作用。盡管中央政府已經(jīng)逐漸加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但在當(dāng)前政府間不對(duì)稱分權(quán)的大環(huán)境下，如果省級(jí)政府沒(méi)有充分承擔(dān)起義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任，那么縣級(jí)政府仍然背負(fù)著較大的財(cái)政壓力，僅依靠中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，完全無(wú)法保證城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的縮小。此外，當(dāng)前財(cái)政方面涉及的層級(jí)較多，監(jiān)督控制力度不足，經(jīng)常出現(xiàn)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用到其他方面的現(xiàn)象。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均等的一個(gè)重要因素。3.3政府對(duì)義務(wù)教育屬性重視程度不足國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入調(diào)查結(jié)果顯示，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入占到78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約占9%，省地負(fù)擔(dān)約11%,中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)2%。而部分縣級(jí)財(cái)政收入仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上繳，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，最終由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育投資在農(nóng)村義務(wù)教育總投資中仍舊占了大半。在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政合法收入大大減少，更無(wú)法填補(bǔ)教育支出資金的漏洞，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展受到限制。從三級(jí)教育資金的分配上來(lái)說(shuō)，政府更注重在高等教育上加大投資力度，而對(duì)初等教育則沒(méi)有投入足夠的重視，高等教育的利益集團(tuán)在社會(huì)中占據(jù)著更有利的地位，能夠接觸到更高層的教育主管部門；而義務(wù)教育集團(tuán)能夠接觸的教育資源有限，造成農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入與城市學(xué)校差距較大[4]。3.4公共教育政策過(guò)于偏向城市從根源上來(lái)說(shuō)，公共資源占有的不平等直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，而公共教育資源的分配通常由市級(jí)政府部門負(fù)責(zé)分配。農(nóng)民長(zhǎng)期處于社會(huì)底層，很多政策的實(shí)施都進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的差距，包括土地制度、戶籍制度，還包括社會(huì)保障制度和教育投資制度等。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“城市偏向”的戰(zhàn)略，公共教育政策也始終以城市居民利益為首要考慮因素，忽視了農(nóng)民利益的保護(hù)。農(nóng)村地區(qū)交通條件和環(huán)境條件等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，居民居住較為分散，“規(guī)模配置”的教育模式在農(nóng)村無(wú)法得到有效落實(shí)，在這種背景下，農(nóng)村生師比應(yīng)該比城市的生師比更低，但當(dāng)前農(nóng)村的生師比明顯高于城市，在農(nóng)村義務(wù)教育中形成教師供不應(yīng)求的局面。從教師待遇政策上來(lái)說(shuō)，城市教育事業(yè)由國(guó)家公共財(cái)政部們負(fù)責(zé)，教師住房也由國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并能得到政府直接撥款資助，而農(nóng)村教育事業(yè)則大多由農(nóng)民負(fù)責(zé)，教師住房也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。此外，在教師培訓(xùn)和社保福利等方面，城市教師的待遇也優(yōu)于農(nóng)村教師。這種偏向于城市的公共政策造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)力上的巨大反差，城市義務(wù)教育在政策支持下得到快速發(fā)展，而農(nóng)村教育則很難得到進(jìn)步[5]。4.基于公共經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展對(duì)策4.1強(qiáng)化政府義務(wù)教育服務(wù)職能公共經(jīng)濟(jì)存在的一個(gè)主要目的是調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈。政府借助公共經(jīng)濟(jì)來(lái)對(duì)資源進(jìn)行配置，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。因此，政府有責(zé)任為全體公民提供公共產(chǎn)品。教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道較多，而義務(wù)教育的投入則基本上來(lái)源于政府公共投資。政府必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任意識(shí)，改變?cè)尽稗r(nóng)村教育農(nóng)民辦”的模式，由政府負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育的資金投入和資源分配。建立專屬的國(guó)家教育預(yù)算管理制度，提升教育支出預(yù)算等級(jí)，增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的占比。在這一目標(biāo)導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資金投入的差距才能得到緩解。4.2明確政府在義務(wù)教育中的責(zé)任分配與其他公共產(chǎn)品相比，義務(wù)教育更為特殊，“全國(guó)性”是義務(wù)教育的一個(gè)主要特征。過(guò)去傳統(tǒng)教育模式中將義務(wù)教育視為“地方事業(yè)”，在經(jīng)濟(jì)投入上遵循“以縣為主”的原則，這種模式已經(jīng)不符合當(dāng)前“全國(guó)性”的義務(wù)教育特點(diǎn)。因此，中央政府必須擔(dān)負(fù)起農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)扶持責(zé)任，還要保障資金落實(shí)到位，對(duì)城鄉(xiāng)公共教育資源進(jìn)行均衡分配。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前國(guó)家應(yīng)該以促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展為指導(dǎo)方向，充分發(fā)揮縣級(jí)政府的管理職能，落實(shí)省級(jí)以上政府的財(cái)政支出責(zé)任；對(duì)各級(jí)政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確分配，確定各方權(quán)責(zé)，加大中央與省級(jí)政府部門的責(zé)任占比，在原有教育財(cái)政體制基礎(chǔ)上進(jìn)行更新優(yōu)化，將中央和省政府部門作為教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的責(zé)任主體。同時(shí)，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和地區(qū)結(jié)構(gòu)差異，國(guó)家應(yīng)該做好針對(duì)性的政策調(diào)整，比如對(duì)于西部落后農(nóng)村地區(qū)，中央政府應(yīng)該全力承擔(dān)義務(wù)教育的費(fèi)用支出；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政支出則可以由升級(jí)政府和縣級(jí)政府承擔(dān)為主，中央政府給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼即可。4.3提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)城市義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)趨于成熟，對(duì)貧困落后地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不會(huì)阻礙城市義務(wù)教育的推進(jìn)，但財(cái)政支付向落后地區(qū)義務(wù)教育方向的轉(zhuǎn)移卻會(huì)在整體上推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。在確定義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性，合理劃分義務(wù)教育事權(quán)的基礎(chǔ)上，政府部門需要提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，使財(cái)政資金的使用效率得到有效發(fā)揮。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也需要視地區(qū)實(shí)際情況而定，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，應(yīng)該對(duì)其財(cái)政實(shí)力進(jìn)行合理量化，衡量當(dāng)?shù)貙?duì)義務(wù)教育的資金需求，保障資金分配轉(zhuǎn)移的科學(xué)和理性[6]；對(duì)于支出頻率較高的項(xiàng)目，應(yīng)該采取合理的措施防止轉(zhuǎn)移支付資金的錯(cuò)漏，交由中央或征集政府部門直接負(fù)責(zé)分配；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則應(yīng)該針對(duì)性的緩解地方財(cái)政壓力，完善激勵(lì)制度，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。4.4完善義務(wù)教育績(jī)效評(píng)價(jià)制度合理的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠提高公共部門的資源配置效率，使資金得到充分利用。在建設(shè)公共服務(wù)型政府的大背景下，當(dāng)前公共財(cái)政體制框架逐漸趨于完善，政府相關(guān)部門應(yīng)始終將城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化作為工作重點(diǎn)，完善義務(wù)教育績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并制定相應(yīng)的責(zé)任追究制度。及時(shí)發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)城鄉(xiāng)不同學(xué)校的教育狀況進(jìn)行反饋，包括師資差異、教學(xué)質(zhì)量等等，給決策部門提供充足的參考依據(jù)。過(guò)去政府部門對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)使用情況缺乏考核，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)利用率較低，沒(méi)有充分發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)的價(jià)值，通過(guò)建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，能夠有效約束地方政府部門的行為，使教育資金真正在公平、。公正的原則下分配到每一所學(xué)校。結(jié)論作為公共服務(wù)的重要組成部分，教育事業(yè)是國(guó)家公共服務(wù)特性的一個(gè)重要體現(xiàn)，而義務(wù)教育又是國(guó)家教育事業(yè)的核心，在中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)中起到重要的推動(dòng)作用。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育均等化成為當(dāng)前我國(guó)教育任務(wù)中的重中之重。本文基于公共經(jīng)濟(jì)的視角，對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，指出政府部門應(yīng)該強(qiáng)化義務(wù)教育服務(wù)職能，明確政府部門在義務(wù)教育中的責(zé)任分配，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，并建立完善的義務(wù)教育績(jī)效評(píng)價(jià)體制，通過(guò)這些方式來(lái)縮小當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，推動(dòng)教育事業(yè)的整體發(fā)展。參考文獻(xiàn)[1]張