論行政合同上的行政優(yōu)益權(quán)

題目論行政合同上的行政優(yōu)益權(quán)摘要如今行政合同在我國被應(yīng)用的頻率日益提高，并且行政合同已經(jīng)成為了政府的一項(xiàng)有效社會管理手段，不僅可以提高政府的管理效率，還有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。近年來我國的行政合同的相關(guān)立法已經(jīng)日益走向成熟，司法實(shí)踐中也得到了較大的發(fā)展。然而我國的專家學(xué)者關(guān)于行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)的研究較少，在全國的范圍之內(nèi)，也未見統(tǒng)一的行政合同立法，與行政合同相關(guān)的法律條文被分散在了各個(gè)部門法之中，由此產(chǎn)生了一系列問題，例如立法位階低，法律之間相互矛盾，缺乏協(xié)調(diào)性以及系統(tǒng)性，因此在與行政合同有關(guān)的司法實(shí)踐中，法官適用法律也較為模糊。因此筆者認(rèn)為厘清與行政合同有關(guān)的若干法律概念，并對行政合同在實(shí)際履行過程中產(chǎn)生的問題進(jìn)行剖析和歸納，并且用行政法的相關(guān)理論進(jìn)行分析，提出建議，希望筆者的淺見能為我國未來行政合同優(yōu)益權(quán)的研究做出些許貢獻(xiàn)。關(guān)鍵詞行政優(yōu)益權(quán)；行政合同；立法；司法實(shí)踐目錄摘要 4一、行政合同與行政優(yōu)益權(quán)概述 6（一）行政合同的概念 6（二）行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的概念 6二、我國行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的立法現(xiàn)狀及問題 7（一）立法現(xiàn)狀 7（二）我國行政合同中行政優(yōu)益權(quán)制度存在的問題 71.立法層面的問題 72.行政優(yōu)益權(quán)主體不明確 8三、完善行政合同行政優(yōu)益權(quán)制度的建議 9（一）明確平等保護(hù)合同雙方當(dāng)事人利益原則 9（二）制定《行政合同法》 9四、結(jié)語 10參考文獻(xiàn) 11一、行政合同與行政優(yōu)益權(quán)概述（一）行政合同的概念行政合同意為行政主體為了實(shí)現(xiàn)對社會管理的職責(zé)、目標(biāo)，出于對公共利益的考量亦或是為了達(dá)到特定的行政目的，行政主體與行政主體之間，或是行政主體與其它公民、法人、組織之間經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成合意而最終形成的行政協(xié)議。從行政合同的概念中我們不難發(fā)現(xiàn)，行政合同的簽訂是為了實(shí)現(xiàn)特定管理目標(biāo)，并且此目標(biāo)必須與公共利益掛鉤。由此可見，行政合同訂立的初衷不同于民商事合同，民商事合同旨在實(shí)現(xiàn)合同雙方當(dāng)事人的利益，而行政合同旨在實(shí)現(xiàn)公共利益。并且，行政合同的雙方當(dāng)事人中，必定有一方當(dāng)事人為行政主體，由于行政合同中約定的內(nèi)容為行政法中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此在此類合同中，權(quán)力仍然是一個(gè)不可忽視的重要因素。但畢竟行政合同訂立的前提是雙方意思表示一致，因此合同簽訂的過程中仍然會充分考慮雙方當(dāng)事人的意愿。行政合同能夠產(chǎn)生并且在近幾年之中被廣泛應(yīng)用主要得益于社會的不斷進(jìn)步和法治的快速發(fā)展，行政合同是公權(quán)力讓步于私權(quán)利的產(chǎn)物，行政相對人通過與行政主體簽訂行政合同，實(shí)現(xiàn)了與政府之間的合作，在行政合同法律關(guān)系中，行政相對人的權(quán)利得到了擴(kuò)大。（二）行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的概念行政優(yōu)益權(quán)意為行政主體在實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和公共利益時(shí)依法享有的單方強(qiáng)制性權(quán)利。行政主體在合同訂立、履行、變更的環(huán)節(jié)中均享有此種單方強(qiáng)制性權(quán)利，這種權(quán)利在性質(zhì)上屬于法定的權(quán)利，而非約定的權(quán)利，不以合同雙方當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移。從行政優(yōu)益權(quán)的定義中，我們可以歸納出行政優(yōu)益權(quán)強(qiáng)制性、單方性、法定性的特征。在行政合同法律關(guān)系中，行政主體作為發(fā)起訂立行政合同的一方當(dāng)事人，當(dāng)然享有行政優(yōu)益權(quán)。倘若在合同履行過程中，行政主體發(fā)現(xiàn)合同另一方當(dāng)事人并未按照要求進(jìn)行履約，亦或是存在不可抗力、情勢變更的情形，行政主體有權(quán)單方面解除行政合同。事實(shí)上此種權(quán)力本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)行使，但在行政合同法律關(guān)系中，只要出現(xiàn)了法律文件中所規(guī)定的情形，行政主體就會在行政合同法律關(guān)系中享有此種權(quán)力，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)在行政合同法律關(guān)系中就具備了雙重身份。由于民商事合同的雙方當(dāng)事人為平等的主體，因此此種情形不可能出現(xiàn)在民商事合同法律關(guān)系中，這也是民商事法律合同和行政合同一項(xiàng)重要的區(qū)別，倘若雙方當(dāng)事人在民商事合同的訂立、履行和解除的過程中產(chǎn)生爭議，經(jīng)協(xié)商無法解決就應(yīng)當(dāng)遵循司法途徑解決，但是民商事合同的雙方當(dāng)事人都不享有強(qiáng)制執(zhí)行或是處理的權(quán)力，盡管在部分民商事合同中，合同一方當(dāng)事人存在較大過錯。行政優(yōu)益權(quán)被設(shè)定的初衷是保障公共利益并且實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)。行政優(yōu)益權(quán)的具體內(nèi)涵還包括了優(yōu)先權(quán)、處置權(quán)、社會協(xié)助權(quán)。優(yōu)先權(quán)的內(nèi)涵是行政主體在進(jìn)行社會管理的過程中，行政主體所享有的行政優(yōu)益權(quán)與其它組織、公民所享有的私人權(quán)利總是難以避免產(chǎn)生沖突或者矛盾，在此時(shí)其它組織、個(gè)人的私權(quán)利就應(yīng)當(dāng)讓步于行政優(yōu)益權(quán)，行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先保障。其次在行政合同簽訂之后，部分行政相對人并不積極履行合同義務(wù)，危及公共利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律的規(guī)定或是合同的約定行使制裁權(quán)、單方變更或解除合同的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)這些權(quán)利也叫做處置權(quán)。出于公眾對國家管理的信任，我們推定公眾對國家實(shí)施的行政管理行為持支持的態(tài)度，因此當(dāng)政府進(jìn)行社會管理的過程中就應(yīng)當(dāng)獲得社會公眾的協(xié)助，這即是所謂的社會協(xié)助權(quán)。二、我國行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的立法現(xiàn)狀及問題（一）立法現(xiàn)狀隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會的不斷進(jìn)步，近年來我國的法制建設(shè)也取得了較大的進(jìn)步。之前即使我國行政法學(xué)方向的專家學(xué)者一直在努力確立行政合同在立法中的位置，但是我國仍然沒有一部較高位階的法律承認(rèn)行政合同這一概念。2015年《行政訴訟法》出臺，“行政協(xié)議”一詞首次出現(xiàn)在了我國的法律中，之后最高人民法院又出臺了司法解釋，對行政合同的內(nèi)容以及程序方面的問題做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。下文將對我國最新的立法成果進(jìn)行介紹?！缎姓V訟法》及其司法解釋中都明確了法院應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定受理行政合同爭議的相關(guān)案件。《行政訴訟法》中列舉了兩類行政合同，分別為行政特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，而司法解釋中除了這兩類協(xié)議之外，還載明了行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政協(xié)議，公民、法人若就其提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！焙苊黠@，司法解釋的這一規(guī)定將行政協(xié)議的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大。并且司法解釋將行政機(jī)關(guān)“不依法履行，未按照約定履行協(xié)議”的行為和“單方面變更、解除協(xié)議等行為”進(jìn)行了分開表述，從這種表述中我們可以發(fā)現(xiàn)，在我們國家的法律體系中，行政機(jī)關(guān)履行合同義務(wù)的行為和行政機(jī)關(guān)管理、干涉合同的行為的性質(zhì)不同，因此其法律適用也存在著差異?！皢畏矫孀兏?、解除協(xié)議等行為”所體現(xiàn)的就是行政機(jī)關(guān)在行政合同履行過程中的行政優(yōu)益權(quán)，該種權(quán)利包括了單方面變更、解除協(xié)議，但“等”字又體現(xiàn)了并不限于這兩項(xiàng)權(quán)利，至于“等”具體還包含哪種權(quán)利，需要放到司法實(shí)踐中由法院進(jìn)行判斷。（二）我國行政合同中行政優(yōu)益權(quán)制度存在的問題1.立法層面的問題上文中筆者對我國行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的立法現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹，從立法現(xiàn)狀觀之，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國并沒有對行政合同進(jìn)行系統(tǒng)的立法，雖然《行政訴訟法》及其司法解釋對行政合同的行政優(yōu)益權(quán)做了簡要的規(guī)定，但是在司法實(shí)踐中，行政合同種類繁多，而且其中的條款牽涉到的法律關(guān)系較為復(fù)雜，相較之下，立法中對該項(xiàng)內(nèi)容的規(guī)定就顯得過于簡單和抽象，這樣的規(guī)定會導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)大量模糊地帶，法官在審理相關(guān)案件中難以找到準(zhǔn)確的法條依據(jù)，影響案件的公正審判。另外，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（后稱《管理辦法》）被稱作PPP領(lǐng)域基本法，但從法律性質(zhì)上來看，該管理辦法僅僅屬于部門規(guī)章，不屬于法律的范疇，將該管理辦法上升為管理法，賦予其法律上的地位，是行政法未來發(fā)展的方向之一。其他關(guān)于行政合同優(yōu)益權(quán)的相關(guān)規(guī)定則被分散地規(guī)定在各個(gè)單行法規(guī)中，由于缺乏系統(tǒng)地規(guī)定，無法避免地會出現(xiàn)法條規(guī)定缺乏和諧性，甚至法條之間相互矛盾沖突的問題。并且單行法規(guī)的法律位階比較低，在司法實(shí)踐中并不具備較強(qiáng)的約束性。并且，這些單行法規(guī)中的相關(guān)條文往往僅僅解釋了何為行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)，但是對行政優(yōu)益權(quán)如何在行政合同中運(yùn)行，運(yùn)行中遵循何種程序規(guī)范也沒有進(jìn)行相關(guān)說明，更沒有提到當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益受到侵害之時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取何種方式進(jìn)行救濟(jì)。舉例說明《土地管理法》58條中規(guī)定，出于公共利益的需要，土地管理部門可以向政府報(bào)批，收回國有土地的使用權(quán)。該法律條文雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)單方面的變更權(quán)，但卻沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)權(quán)利的程序，也沒有規(guī)定權(quán)利受到侵害的公民或組織可以采取何種方式得到救濟(jì)。立法上的缺位會影響行政機(jī)關(guān)利用行政合同進(jìn)行社會管理、維護(hù)公共利益的目的的實(shí)現(xiàn)。由于立法上的缺位，日本曾經(jīng)發(fā)生過行政機(jī)關(guān)以十分低廉的價(jià)格將行政權(quán)出賣的案件，美國也曾發(fā)生過行政主體為了規(guī)避憲法審查，委任了第三方主體履行行政合同的事件，因此完善行政合同的相關(guān)立法，具備十分關(guān)鍵的意義。2.行政優(yōu)益權(quán)主體不明確在我國不僅僅是PPP模式被應(yīng)用到了行政合同中，還有許多模式也得到了較為廣泛的應(yīng)用。在PPP模式之下，《管理辦法》將行政合同中的行政主體的范圍劃定為政府相關(guān)職權(quán)部門、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，但是該種規(guī)定只使用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的行政合同中，其他類型的行政合同中行政主體的范圍大都較為模糊，無法清晰界定。許多壟斷行業(yè)，例如郵政業(yè)、民航業(yè)，都隸屬于行政機(jī)關(guān)，雖然形式上這些行業(yè)屬于自主經(jīng)營，但是在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)常常會發(fā)布規(guī)范性法律文件來指導(dǎo)此類行業(yè)的業(yè)務(wù)，那么該種壟斷性組織在日常經(jīng)營中簽訂的合同的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何界定，此類合同應(yīng)當(dāng)屬于普通的民商事合同亦或是行政合同尚有待論證。并且當(dāng)此類合同成立之后，合同中產(chǎn)生的責(zé)任與義務(wù)應(yīng)當(dāng)由壟斷機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)亦或是由其背后的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)也是司法實(shí)務(wù)中一個(gè)典型的問題。另外，還有些行政主體之間構(gòu)成了隸屬關(guān)系，當(dāng)處于下級的行政機(jī)關(guān)與行政相對人簽訂了行政合同，后續(xù)產(chǎn)生的合同責(zé)任應(yīng)當(dāng)由下級行政機(jī)關(guān)承擔(dān)或是上級行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)承擔(dān)在實(shí)務(wù)中也沒有定論。最后，在行政合同的履行過程中，還有一個(gè)常見的現(xiàn)象，即政府工作人員在履行行政合同的過程中由于自身的違法行為、失職行為侵害了行政相對人的合法權(quán)益，導(dǎo)致行政合同訂立的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，此時(shí)產(chǎn)生的法律責(zé)任歸屬于政府工作人員個(gè)人亦或是行政機(jī)關(guān)也依然存疑。綜上所述，行政合同中的行政主體倘若無法被準(zhǔn)確界定，在司法實(shí)踐中處理此類案件將會面對許多問題。三、完善行政合同行政優(yōu)益權(quán)制度的建議（一）明確平等保護(hù)合同雙方當(dāng)事人利益原則行政合同是私法領(lǐng)域的意思自治和公權(quán)力有機(jī)結(jié)合的結(jié)果。行政合同訂立的目的是為了幫助政府更好地履行社會管理職能，在合同履行過程當(dāng)中，為了防止合同的相對方為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而罔顧公共利益，因此賦予行政主體一方當(dāng)事人以行政優(yōu)益權(quán)，既具備理論基礎(chǔ)，也符合現(xiàn)實(shí)需要。也正是因?yàn)樾姓?yōu)益權(quán)的存在，因此在行政合同中占據(jù)主導(dǎo)地位的還是政府部門的行政行為。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，雖然行政合同的履行遵循行政優(yōu)益權(quán)原則，但畢竟行政合同與行政命令不同。一般行政行為指的是行政機(jī)關(guān)單方面對行政相對人做出的行政行為，只要具備了合法性以及合理性，相對人的意思表示在所不問。但是行政合同則不同，在行政合同的履行過程當(dāng)中，雙方當(dāng)事人都肯定了行政優(yōu)益權(quán)的存在，并且雙方當(dāng)事人之間擁有“合意基礎(chǔ)”，此處的“合意基礎(chǔ)”就是行政合同當(dāng)中契約因素的體現(xiàn)。通常來說，在行政合同履行過程中，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先尊重行政合同之契約性，因?yàn)槠跫s性是在不損害公益的前提之下，雙方當(dāng)事人對協(xié)議進(jìn)行變更的法理基礎(chǔ)。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)置以及公共事業(yè)領(lǐng)域中的經(jīng)營，《管理辦法》當(dāng)中規(guī)定行政主體和行政合同向?qū)Ψ疆?dāng)事人簽訂協(xié)議明確各自所享有的權(quán)利，應(yīng)履行的義務(wù)，倘若對于權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容有變更的需要，雙方當(dāng)事人可以另行簽訂補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行變更。另外，倘若協(xié)議變更之后，會對特許經(jīng)營項(xiàng)目當(dāng)中的債權(quán)人產(chǎn)生重大的影響，則應(yīng)當(dāng)在變更協(xié)議之前，得到債權(quán)人的認(rèn)可。并且在特許經(jīng)營的過程中，由于不可抗力或者一方違約的原因，協(xié)議無法繼續(xù)履行，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商提前終止協(xié)議。行政合同區(qū)別于民事合同，是一種特殊的合同，兼具行政性、契約性。具體而言，在履行行政合同的過程當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為兼具行政性以及契約性。行政機(jī)關(guān)的行政行為具有雙重性，因此根據(jù)行為屬性的不同，司法解釋為兩種屬性的行為設(shè)立了不同的法律依據(jù)。倘若雙方當(dāng)事人因合同履行事項(xiàng)產(chǎn)生糾紛從而引發(fā)訴訟，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法所規(guī)定的訴訟程序，倘若雙方當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)對另一方當(dāng)事人進(jìn)行管理，針對管理行為雙方出現(xiàn)糾紛引發(fā)訴訟的，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法所規(guī)定的訴訟程序。為了實(shí)現(xiàn)合同的目標(biāo)，雙方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)積極履行合同義務(wù)。在此過程當(dāng)中，如果出現(xiàn)了導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)的事由（例如一方當(dāng)事人違約亦或是不可抗力因素），那么為了最大程度地維護(hù)公共利益，行政主體必須行使行政優(yōu)益權(quán)，對阻礙行政目的達(dá)成、有損公共利益的因素進(jìn)行排除，此為行政優(yōu)益權(quán)正當(dāng)性的體現(xiàn)。（二）制定《行政合同法》目前在我國的立法體系當(dāng)中，關(guān)于行政合同以及行政優(yōu)益權(quán)的相關(guān)法律條文分布較散，缺乏系統(tǒng)性。盡管我國法律并不排斥在行政法規(guī)和民事法規(guī)不矛盾時(shí)，原因民商事法律條文處理行政案件，作為其法律依據(jù)。但是學(xué)界的專家學(xué)者普遍認(rèn)為該種做法并不是最優(yōu)解，之時(shí)因?yàn)槲覈壳安]有指定系統(tǒng)的《行政合同法》，在迫不得已的情況下，才作出了該種選擇。行政合同不同于司法實(shí)踐中常見的民事合同，典型的特征是行政合同中，合同雙方當(dāng)事人出于不平等的地位，行政合同制定的目的是更好地實(shí)現(xiàn)行政管理目的，行政合同的本質(zhì)是行政行為，當(dāng)一方當(dāng)事人權(quán)益受到了侵害，可以申請行政復(fù)議或者提出行政訴訟。一般來說，合同法調(diào)整的是平等民事主體之間的關(guān)系，但是在行政合同當(dāng)中，卻不一定能成為適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。另外，筆者認(rèn)為，如果雙方當(dāng)事人簽訂了行政合同之后，通過一紙契約就能實(shí)現(xiàn)對于公共利益的維護(hù)，并實(shí)現(xiàn)政府的管理目的，那么政府的行政管理只能就應(yīng)當(dāng)被淡化，以避免行政主體過度使用行政優(yōu)益權(quán)，侵害合同另一方當(dāng)事人的利益。因此在我國未來制定《行政合同法》的過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)考慮到行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)在何種領(lǐng)域何種時(shí)間范圍內(nèi)發(fā)揮其作用，行政權(quán)力的界限在何處，應(yīng)當(dāng)制定何種程序?qū)π姓?quán)力進(jìn)行限制，劃定其邊界。在《行政合同法》制定之前，我國現(xiàn)在在實(shí)然層面已經(jīng)出現(xiàn)了各種各樣的行政合同，如果每出現(xiàn)一個(gè)新類型的行政合同，就針對其創(chuàng)設(shè)一部新的單行法規(guī)，那么將會導(dǎo)致兩大嚴(yán)重后果。一方面來說，采用此種立法手段會導(dǎo)致成本的升高，另一方面而言，沒有系統(tǒng)的《行政合同法》，僅僅依靠多部單行法律對行政合同進(jìn)行調(diào)整，會導(dǎo)致法條與法條之間彼此沖突的后果。因此筆者認(rèn)為制定一部系統(tǒng)的《行政合同法》可以使政府行政權(quán)的邊界以立法的形式明確下來，行使行政優(yōu)益權(quán)的邊界也明確下來。制定《行政合同法》還可以解決上文中所提到的問題，即在沒有制定《行政合同法》之前，處理行政案件時(shí)難免會引用民商事法律。制定該法時(shí)可以參照我國過去之立法經(jīng)驗(yàn)，也可以借鑒外國的成功經(jīng)驗(yàn)。四、結(jié)語行政合同是一種近年來興起的社會管理手段，對著社會分工的細(xì)化，政府將本來由自己管理的事務(wù)，通過訂立合同方式將管理職能授予合同另外一方當(dāng)事人，減輕管理工作量，并且還可以利用第三方的資源以及技術(shù)，實(shí)現(xiàn)效率的提高。但是行政優(yōu)益權(quán)制度在我國發(fā)展年限較短，導(dǎo)致了理論的發(fā)展和立法的速度跟不上實(shí)踐的需要。本文指出了目前我國關(guān)于行政合同中優(yōu)益權(quán)制度運(yùn)行的問題，并且提出相關(guān)建議進(jìn)行完善，希望對相關(guān)研究和立法有所裨益。參考文獻(xiàn)[1]羅放清.論行政合同中行政優(yōu)益權(quán)及其控制[D].華南理工大學(xué),2014.[2]吳朝陽.論行政合同項(xiàng)下的行政優(yōu)益權(quán)[D].中國政法大學(xué),2012.[3]劉瀟.論行政優(yōu)益權(quán)在特許經(jīng)營合同中的規(guī)制[D].蘭州大學(xué),2017.[4]高繼光.行政合同中行政優(yōu)益權(quán)法律制度研究[D].天津師范