立法學(xué)教程（北大版）課件第19章 法案起草

1第十九章法案起草第一節(jié)法案和法案起草第二節(jié)法案起草人第三節(jié)法案起草的過程和步驟第四節(jié)委托起草和合作起草2第一節(jié)法案和法案起草一、法案、議案、立法議案、法的草案二、法案起草的含義和意義三、中國法案起草中存在的問題3一、法案、議案、立法議案、法的草案〔一〕法案界說〔二〕法案和議案、立法議案〔三〕法案和法的草案4二、法案起草的含義和意義〔一〕法案起草的含義法案起草，指有立法提案權(quán)的機關(guān)、組織和人員或受其委托的主體，將應(yīng)當(dāng)以書面形式提〔動〕議的法案形諸于文字的活動?！捕撤ò钙鸩莸囊饬x5第二節(jié)法案起草人一、法案起草主體和法案起草人二、法案起草人的任務(wù)和難題三、法案起草人的條件6一、法案起草主體和法案起草人法案起草主體，是將應(yīng)當(dāng)以書面形式提交審議的標(biāo)準(zhǔn)性法文件的議事原型形諸于文字的機關(guān)、組織和人員的總稱。法案起草主體，主要由法案起草機關(guān)、起草班子、起草人組成。7一、法案起草主體和法案起草人法案起草人只是法案起草主體的一個方面，但卻不是一般的方面，而是特別重要的方面。因為：其一，構(gòu)成法案起草主體的另兩個方面的法案起草機關(guān)和起草班子，也都主要由起草人構(gòu)成。其二，具體完成法案起草工作的，是承擔(dān)起草任務(wù)的具體起草人。其三，法案起草工作狀況如何，法案的質(zhì)量以至于法的質(zhì)量，在相當(dāng)大的程度上系于法案起草人的素質(zhì)、狀況。8二、法案起草人的任務(wù)和難題〔一〕法案起草人的任務(wù)〔二〕作為難題解決者的法案起草人9三、法案起草人的條件法案起草既然有很大難度，作為稱職的法案起草人，就需要具備必要條件。法案起草人可以分為三類：一類是職業(yè)起草人。一類是半職業(yè)起草人。一類是非職業(yè)起草人。10三、法案起草人的條件無論是職業(yè)法案起草人還是半職業(yè)法案起草人，除了要各自具備上述條件外，都還應(yīng)當(dāng)具備以下條件：第一，他們能確保法案可以正確地反映決策者、提案者〔立法者〕的立法意圖。第二，他們能正確處理各種可能出現(xiàn)的難題和情況，或是能就所出現(xiàn)的難題和情況提出行之有效的處理對策供決策者參考。11三、法案起草人的條件第三，他們懂得立法的一般方法，立法的根本條件，立法的合法性、科學(xué)性、可行性，懂得立法要有嚴(yán)肅、慎重的態(tài)度以及立法要遵循的其他根本要求，并善于把握、運用和堅持。第四，他們對法治、法制、立法和法案起草有正確的理解和必要的興趣，善于運用法案起草的方式來實現(xiàn)對一定社會關(guān)系的調(diào)整。12三、法案起草人的條件第五，他們精通憲法，熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，熟悉各有關(guān)立法主體的立法權(quán)限范圍和立法職責(zé)所在，了解所起草的法案涉及和哪些主體、方面的關(guān)系并善于協(xié)調(diào)處理。第六，他們有較高的文化水平和很高的文字修養(yǎng)，能理解和把握法的語言的性質(zhì)和特征，能熟練地運用法的語言來清楚地、確切地表述各種標(biāo)準(zhǔn)和立法原那么、立法精神；能科學(xué)地構(gòu)造法案框架、科學(xué)地安排這個框架中的各種要素或部件。13三、法案起草人的條件

第七，他們善于學(xué)習(xí)，有較高的悟性，能對事物作精微細(xì)密的分析和洞察，能全面、系統(tǒng)地考慮問題并能抓住要領(lǐng)或矛盾的焦點采取恰當(dāng)?shù)膶Σ?。第八，他們有較好的工作方法和工作作風(fēng)，工作效率高，能和同事較好地共事，能傾聽他們的建議乃至批評，并汲取其中有益的東西，能吃苦耐勞，在立法任務(wù)繁重時能不辭辛勞甚至?xí)円辜娉痰赝瓿煞ò钙鸩萑蝿?wù)。14第三節(jié)法案起草的過程和步驟一、中國法案起草過程和步驟的特色二、作出法案起草決策三、確定法案起草機關(guān)四、組織法案起草班子五、明確立法意圖15第三節(jié)法案起草的過程和步驟六、進(jìn)行調(diào)查研究七、搭架子和擬出法案提綱八、正式起草法案九、征求有關(guān)方面的意見和協(xié)調(diào)論證十、反復(fù)審查和修改法案草稿十一、形成法案正式稿16一、中國法案起草過程和步驟的特色西方許多國家法案起草分為五個步驟：〔1〕起草者努力理解起草指令和有關(guān)背景情況?！?〕起草者分析起草指令的要求并作相關(guān)調(diào)查研究?！?〕起草者設(shè)計起草方案，擬出草案綱要?！?〕起草者進(jìn)行起草和反復(fù)修改。〔5〕請有關(guān)方面檢查、修正、潤色，形成一個可以獲得指令者認(rèn)可的草案。17一、中國法案起草過程和步驟的特色在中國，法案起草過程那么可以分十個步驟：〔1〕作出法案起草的決策?！?〕確定起草機關(guān)?！?〕組織起草班子?！?〕明確立法意圖?！?〕進(jìn)行調(diào)查研究?！?〕搭架子和擬出法案提綱。〔7〕正式起草法案。18一、中國法案起草過程和步驟的特色〔8〕征求有關(guān)方面意見和協(xié)調(diào)論證。〔9〕反復(fù)審查和修改?！?0〕形成法案正式稿。這十個步驟是個整體。另外，如果斷策機關(guān)的決策有了變化，或由于形勢發(fā)生某種變化，從后一個步驟回到已經(jīng)過的步驟來重新做已做過的事情的情況，也是經(jīng)常發(fā)生的，甚或還時有中斷法案起草或延長起草過程的情況發(fā)生。19二、作出法案起草決策法案起草的決策根據(jù)主要應(yīng)當(dāng)是：〔1〕法定職權(quán)和職責(zé)?！?〕法定要求〔如憲法中關(guān)于要以某項法律調(diào)整某一事項的規(guī)定〕。〔3〕國家的總政策和根本政策?！?〕立法規(guī)劃的規(guī)定。〔5〕上級有權(quán)機關(guān)的要求?！?〕有關(guān)方面的立法創(chuàng)議、立法建議?！?〕自身認(rèn)為需要起草某項法案?！?〕當(dāng)時形勢的客觀需要。20三、確定法案起草機關(guān)在中國立法實踐中，現(xiàn)已大體形成這樣的通例：〔1〕根本法律由全國人大專門委員會或全國人大常委會法制工作機構(gòu)起草法案?！?〕其他法律有的由全國人大常委會法制工作機構(gòu)起草法案，大多那么由國務(wù)院有關(guān)部門草擬再由國務(wù)院常務(wù)會議審議通過以國務(wù)院名義形成法案?！?〕行政法規(guī)，有的由國務(wù)院法制機構(gòu)起草法案，大多那么由國務(wù)院有關(guān)部門起草法案。21三、確定法案起草機關(guān)〔4〕地方性法規(guī)有的由有權(quán)的地方人大常委會的法制工作機構(gòu)起草法案，大多那么由有權(quán)的地方政府有關(guān)部門起草法案?！?〕行政規(guī)章、自治條例、單行條例和其他標(biāo)準(zhǔn)性法律文件的法案起草，一般也都有或正在逐漸形成相對確定的主體。在特別情況下，如適逢重大法律草案的草擬，往往由立法機關(guān)自己進(jìn)行，或由其他專門成立的法案起草機構(gòu)進(jìn)行。22四、組織法案起草班子法案起草班子的成員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)全面，一般應(yīng)當(dāng)包括：〔１〕可以起決策作用或可以代表決策者的人員，以保證法案起草工作有理想的效率?！玻病秤休^高水平的立法工作者。〔３〕有較高水平的立法研究專家、學(xué)者?！玻础惩〞耘c該項法案相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他標(biāo)準(zhǔn)性法文件者?！玻怠尘ǚò杆鉀Q的專業(yè)或技術(shù)問題方面的專家?！玻丁撑c法案所要解決的問題有重要關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域、方面或單位的人員?！玻贰诚嚓P(guān)法學(xué)專家、學(xué)者?！玻浮称渌匾藛T。23五、明確立法意圖通常包括四項內(nèi)容：〔1〕立法背景。這項內(nèi)容使起草人明了法案打算解決的問題和事項?！?〕立法的根本目的。這項內(nèi)容使起草人對法案的“精神〞即意圖沒有疑問?！?〕立法目的得以實現(xiàn)的方法。這項內(nèi)容為起草人提供一幅關(guān)于該項立法在實踐中應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行的圖案。〔4〕指令者所有的有關(guān)事宜和困難。24六、進(jìn)行調(diào)查研究〔１〕弄清法案所要解決的主要問題和難點是什么，可以有幾套解決方案，最正確方案是什么。〔２〕弄清與法案相關(guān)的憲法規(guī)定和政策、法律、法規(guī)、規(guī)章有哪些，法案的根本原那么和內(nèi)容是否與它們相抵觸或不一致；如果是，如何解決?！玻场撑宸ò钙鸩莸谋尘凹捌鋵Ψò钙鸩莸挠绊?，以便消除或防止消極影響。25六、進(jìn)行調(diào)查研究〔４〕弄清法案起草將涉及哪些關(guān)系，如何加以協(xié)調(diào)?！玻怠撑迮c法案起草相關(guān)的可以借鑒的經(jīng)驗有哪些?！玻丁撑宸ò笇徸h、表決過程中可能會遇到什么障礙，如何在法案起草之際便未雨綢繆，以便法案得以順利通過；弄清法案通過成為法以后在實施過程中可能會遇到什么障礙，如何在法案起草時即消除這種潛在的障礙。26七、搭架子和擬出法案提綱搭架子，就是精心構(gòu)思法案從哪幾方面寫，寫幾大局部，每個大局部里又寫幾個小局部；整個法案和各大局部的根本原那么、精神或總的論點是什么。擬提綱，就是把經(jīng)過構(gòu)思搭成的法案的骨架勾畫出來。提綱的粗細(xì)依法案的性質(zhì)和規(guī)模而定，通常是越具體越好。搭架子和擬提綱也可以用構(gòu)思和提出各局部所要解決問題的方式來進(jìn)行。27八、正式起草法案正式起草法案，主要是完成以下工作：〔１〕確定法的結(jié)構(gòu)的類型。〔２〕確定法的名稱?！玻场硵M就法的標(biāo)準(zhǔn)和非標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容?！玻础嘲才欧ǖ目偰敲?、分那么、附那么和卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目?！?〕運用立法語言。28九、征求有關(guān)方面的意見和協(xié)調(diào)論證征求意見的對象范圍因法案的性質(zhì)、特點定奪。一般包括：〔１〕法案決策者?！玻病撑c法案有利益關(guān)系的機關(guān)、組織和人員?！玻场秤嘘P(guān)專家、學(xué)者和教學(xué)、研究機構(gòu)。29十、反復(fù)審查和修改法案草稿審查法案草稿，主要是審查：〔１〕法案草稿是否正確反映了立法意圖?！玻病撤ò覆莞迨欠衽c憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策相抵觸?！玻场撤ò覆莞宓膬?nèi)容是否可行。〔４〕法案草稿的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容安排是否科學(xué)、協(xié)調(diào)，語言、語調(diào)、文字是否符合要求。〔５〕法案草稿有無明顯的或內(nèi)在的矛盾、漏洞。30十一、形成法案正式稿定稿的前提條件是：起草人、起草班子認(rèn)為稿子已經(jīng)成熟；起草機關(guān)對稿子已經(jīng)滿意，或是雖不甚滿意，但稿子已到達(dá)目前所能到達(dá)的最正確狀態(tài)；法案決策者對法案已作認(rèn)可。定稿的根本程序和方法通常是：首先由起草班子提