社會保險繳費爭議可訴性研究

社會保險繳費爭議可訴性研究

2008年1月1日和5月1日，《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)解法》相繼實施。這兩部法律分別從實體法與程序法上加強了對勞動者的保護,從而使得我國勞動者的維權(quán)意識普遍高漲。在“金融危機”的推波助瀾下,訴至法院的勞動爭議案件大幅攀升,其中有相當(dāng)一部分是勞動者要求用人單位依法足額及時繳納社會保險費的爭議(以下簡稱“社保繳費爭議”)。但社保繳費爭議是否具有可訴性(或者說法院應(yīng)否受理),法律缺乏明確規(guī)定,實踐中存在較大的爭議。2011年7月1日《社會保險法》實施以來,社保繳費爭議的可訴性問題再次成為司法實踐當(dāng)中十分突出且迫切需要回答的重大問題。一、社保繳費爭議的可訴性問題社保繳費爭議是否具有可訴性,目前主要存在兩種觀點。否定說認為,社保繳費爭議不具有可訴性。其理由有以下五個方面:1、社保繳費爭議屬于行政管理范疇,不屬于法院民事受案范圍。譬如,最高人民法院民一庭庭長杜萬華就2010年9月14日開始實施的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》(以下簡稱《勞動法解釋三》)接受記者采訪時表示:“用人單位、勞動者和社保機構(gòu)就欠費等發(fā)生爭議,是征收與繳納之間的糾紛,屬于行政管理的范疇,帶有社會管理的性質(zhì),不是單一的勞動者與用人單位之間的社保爭議。因此,對于那些已經(jīng)由用人單位辦理了社保手續(xù),但因用人單位欠繳、拒繳社會保險費或者因繳費年限、繳費基數(shù)等發(fā)生的爭議,應(yīng)由社保管理部門解決處理,不應(yīng)納入人民法院受案范圍?！?、法律已經(jīng)明確規(guī)定了用人單位拖欠或拒繳社保費時的行政強制征繳措施,因此沒有必要再以仲裁或訴訟方式解決。3、從程序法來看,可將訴分為確認之訴、給付之訴和變更之訴。勞動者請求繳納保險費顯然不屬于確認之訴、變更之訴。給付之訴指的是一方當(dāng)事人請求法院判令對方當(dāng)事人向其履行一定給付義務(wù)的訴訟,而勞動者要求用人單位繳納保險費面對的是社會保險經(jīng)辦機構(gòu),即向案外人繳納,所以,也不是給付之訴。4、2006年10月1日開始實施的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》(以下簡稱《勞動法解釋二》)第7條第(1)項規(guī)定,勞動者請求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放社會保險金的糾紛不屬于勞動爭議。發(fā)放保險金和征繳保險費在性質(zhì)上應(yīng)屬于同一性質(zhì),因此繳納社會保險費的案件也應(yīng)該不屬于勞動爭議案件。①5、如果承認社保繳費爭議的可訴性,將導(dǎo)致法院難以判決和執(zhí)行?？隙ㄕf則認為,《勞動合同法》第17條已經(jīng)要求將“社會保險”作為勞動合同的必備條款,用人單位不履行繳納社會保險費的義務(wù),即是不履行勞動合同。由此引發(fā)的爭議屬于“因履行勞動合同的爭議”,具有可訴性。全國人大常委會法制工作委員會行政法室(以下簡稱“行政法室”)編寫的《中華人民共和國社會保險法解讀(權(quán)威讀本)》中認為:“在司法實踐中,有的法院認為用人單位不給勞動者繳納社會保險費,違反的是行政法律規(guī)范,應(yīng)當(dāng)由勞動監(jiān)察部門處理,不屬于勞動爭議,法院不受理。這種觀點是不正確的,用人單位不給職工入社保,既違反了行政法律規(guī)范,也違反了勞動合同法,屬于勞動爭議的一種,法院應(yīng)當(dāng)受理?！辈贿^,“行政法室”并非立法機關(guān),因此其上述“權(quán)威讀本”中的觀點盡管“權(quán)威”,卻不具有法律效力。此外,“行政法室”也僅僅針對否定社保繳費爭議可訴性觀點的前述第一點理由進行了反駁,對于否定說的其他理由則并未予以回應(yīng)?？梢灶A(yù)料的是,由于法院系統(tǒng)整體上認為社保繳費爭議不具有可訴性,關(guān)于社保繳費爭議是否具有可訴性的爭論將呈愈演愈烈之勢。二、可投訴澄清筆者認為,社保繳費爭議具有可訴性,其理由分述如下。(一)用人單位繳納社保費的法律關(guān)系《勞動合同法》已經(jīng)明確要求將“社會保險”作為勞動合同的必備條款,這種條款通常的表述如:甲方(用人單位)為乙方(勞動者)繳納社會保險費。一方面,用人單位繳納社會保險費是在向國家履行行政義務(wù);另一方面,用人單位繳納社會保險費也是在向勞動者履行勞動合同,雙方形成了直接的債權(quán)債務(wù)關(guān)系(勞動關(guān)系)。概而言之,用人單位繳納社保費的行為具有雙重屬性。有觀點認為,用人單位應(yīng)當(dāng)向經(jīng)辦機構(gòu)繳納社會保險費,而不是、也不能將社保費直接支付給勞動者,因此勞動者與用人單位之間并不能形成直接的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。筆者認為這種觀點不能成立,因為它混淆了概念,錯誤地將接受債務(wù)履行的主體等同于債權(quán)人。事實上,在締約雙方約定向第三人履行債務(wù)時,接受債務(wù)履行的主體與債權(quán)人是相分離的,第三人并不因有權(quán)接受履行而成為合同關(guān)系中的債權(quán)人。因此當(dāng)債務(wù)人違約(即未能向第三人履行債務(wù))時,債務(wù)人是向債權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任,而不是向第三人承擔(dān)違約責(zé)任。這一點《合同法》上早已明確?！逗贤ā返?4條規(guī)定:“當(dāng)事人約定由債務(wù)人向第三人履行債務(wù)的,債務(wù)人未向第三人履行債務(wù)或者履行債務(wù)不符合約定,應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任?！笨梢?若用人單位未按時足額向經(jīng)辦機構(gòu)繳納社保費,則用人單位應(yīng)該向勞動者承擔(dān)違約責(zé)任,兩者之間因此形成了直接的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。(二)現(xiàn)行政策與《社會保險法》第33條第3款“公法上的救濟路徑”《社會保險法》第63條在《勞動法》第100條、《社會保險費征繳暫行條例》第26條的基礎(chǔ)上,細化了社保繳費爭議的行政解決方式。該條規(guī)定:“用人單位未按時足額繳納社會保險費的,由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補足。用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的,社會保險費征收機構(gòu)可以向銀行和其他金融機構(gòu)查詢其存款賬戶;并可以申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會保險費的決定,書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費的,社會保險費征收機構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保,簽訂延期繳費協(xié)議。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔(dān)保的,社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會保險費的財產(chǎn),以拍賣所得抵繳社會保險費?！惫P者認為:1、社保繳費爭議的行政解決方式并不排斥訴訟解決方式。這是因為,用人單位繳納社會保險費的行為具有雙重屬性,其與經(jīng)辦機構(gòu)之間形成行政法律關(guān)系,而與勞動者之間構(gòu)成勞動關(guān)系,究竟選擇何種方式解決糾紛,勞動者擁有選擇權(quán)?！渡鐣ｋU法》第83條第3款的規(guī)定正是秉承了這樣的思路,該條款規(guī)定“個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的,可以依法申請調(diào)解、仲裁,提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權(quán)益的,個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構(gòu)依法處理?！?、現(xiàn)行社保繳費爭議行政解決方式存有重大弊端,且無法替代訴訟解決方式。其理由是:(1)社會保險費征收機構(gòu)沒有獨立的處罰決定權(quán)和強制執(zhí)行權(quán),導(dǎo)致征繳效率降低。按照《社會保險法》第63條及第86條的規(guī)定,用人單位未按時足額繳納社會保險費的,征繳機構(gòu)僅能責(zé)令限期繳納(或補足)和加收滯納金,若要罰款,則須報請有關(guān)行政部門決定。此外,盡管征繳機構(gòu)對用人單位的存款賬戶有查詢權(quán),但并無劃撥決定權(quán),而是必須申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥決定。再者,對于用人單位的財產(chǎn),征繳機構(gòu)也并沒有強制執(zhí)行權(quán),而只能申請法院強制執(zhí)行。可見,行政解決方式程序煩瑣,效率并不高,實踐中各職能部門之間能否密切配合也不無疑問。(2)對于征繳機構(gòu)的行政不作為,勞動者欠缺充分有效的救濟機制。首先,當(dāng)征繳機構(gòu)怠于履行其征繳職權(quán)之時,勞動者并不能要求國家支付社會保險待遇,而只能依據(jù)《勞動法解釋三》第1條找用人單位賠償損失。而在勞動者方面看來,既然可以要求用人單位賠償損失,那又何必苦苦糾纏于征繳機構(gòu)是否屬于行政不作為呢?如此操作的結(jié)果就是:其一,“巧妙”地掩蓋了征繳機構(gòu)的行政不作為;其二、勞動者原本有權(quán)享受到的“社會保險”淪落為“單位保險”,保障水平大大降低;其三,使勞資關(guān)系趨于緊張化,無端增加了勞動者的維權(quán)成本。后兩方面于勞動者極為不利。其次,當(dāng)征繳機構(gòu)怠于行使其征繳職權(quán)之時,勞動者能否起訴征繳機構(gòu)行政不作為,現(xiàn)行法律缺乏明確規(guī)定。在法院的實踐操作中,一般認為在社會保險費征繳的行政法律關(guān)系當(dāng)中,只有用人單位是行政相對人,而勞動者并非行政相對人。因此,對于勞動者提起的行政不作為訴訟,法院一般以勞動者不具備起訴的主體資格為由不予受理。概而言之,征繳機構(gòu)的行政不作為可以將勞動者陷入十分不利的境地,但勞動者卻難以通過提起行政不作為訴訟的方式與之抗衡。(3)行政解決方式不重視勞動者個體的主體地位。首先,按照現(xiàn)行的行政征繳機制,用人單位一般必須整體參保并登記集體賬戶,勞動者個人須交納的部分也是由用人單位代扣代繳。換言之,征繳機構(gòu)直接面對的是用人單位,而非一個一個的勞動者。這容易由于信息不對稱而導(dǎo)致漏征。在實踐中,征繳機構(gòu)往往僅能觀測到用人單位的“工資總額”等財務(wù)指標(biāo),而難以甚至怠于具體考察用人單位的具體雇傭行為及對于每個雇員的繳費義務(wù)。一些用人單位正是借機通過瞞報職工人數(shù)、少報繳費基數(shù)等方式故意逃費。其次,用人單位是否繳納社保費、征繳機構(gòu)是否積極履行征繳職責(zé)關(guān)乎勞動者的切身利益,但現(xiàn)今通說觀點卻認為,在征繳社保費的行政法律關(guān)系當(dāng)中,征繳機構(gòu)為行政主體,用人單位為行政相對人,勞動者則被排斥于征繳行政法律關(guān)系主體之外。其結(jié)果就是,勞動者在征繳行政法律關(guān)系當(dāng)中基本上處于客體的地位。與此不同的是,一旦將社保繳費關(guān)系視為勞動關(guān)系,則在社保繳費勞動關(guān)系當(dāng)中,法律關(guān)系主體為用人單位與勞動者,勞動者享有諸多實體權(quán)利;在勞動爭議調(diào)解、仲裁及民事訴訟程序中,作為程序主體,勞動者享有諸多程序權(quán)利。這些都是行政解決方式所不具備和無法比擬的。就此而言,社保繳費爭議行政解決方式無法替代訴訟解決方式。(三)程序法上的效力有如前述,否定說認為,勞動者訴請用人單位繳納社保費不屬于給付之訴。筆者認為該觀點是錯誤的,理由如下:1、該觀點錯誤地將接受債務(wù)履行的主體等同于債權(quán)人,這一點有如前述。2、在訴訟法理上,所謂給付之訴是要求被告履行作為或不作為之義務(wù)的訴,至于原告是請求被告向自己履行還是向案外人履行,則在所不問。3、我國學(xué)界一般認為,由用人單位和勞動者繳納形成的社會保險基金屬于全體被保險人(即勞動者)共同所有。盡管法院只能判決用人單位向社保經(jīng)辦機構(gòu)繳納社保費,但由于經(jīng)辦機構(gòu)是為全體勞動者的利益而對社?；疬M行占有、管理,因此即便退一步講,仍可將社保繳費爭議案件納入給付之訴。(四)社會保險繳納的勞動爭議在勞動者請求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放社會保險金的糾紛中,兩者之間產(chǎn)生的爭議屬于純粹的行政爭議。正是如此,《勞動法解釋二》第7條第(1)規(guī)定,“勞動者請求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放社會保險金的糾紛”不屬于勞動爭議。但就社會保險費的繳納而言,用人單位不僅與征繳機構(gòu)之間形成行政法律關(guān)系,而且與勞動者之間形成了直接的勞動關(guān)系,這一點有如前述。認為征繳保險費和發(fā)放保險金性質(zhì)相同的觀點顯然難以成立。(五)勞動參保、勞動繳費爭議案件的訴效法院系統(tǒng)整體上對社保繳費爭議的可訴性持否定態(tài)度,其公開闡述的理由主要是“社保繳費爭議屬于行政管理范疇,不屬于法院民事受案范圍”。但筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),法院態(tài)度消極的背后實際上隱藏有其他一些原因。諸如:1、收費低。如果將社保繳費爭議納入勞動爭議,則按照2007年4月1日實施的《訴訟費用交納辦法》第13條第一款第(四)項的規(guī)定,每個案件的受理費僅為區(qū)區(qū)10元。2、潛在案量大。在我國,用人單位拒繳或拖欠社會保險費并非個別現(xiàn)象。法院擔(dān)心在極低的案件受理費的驅(qū)動下,會有大量社保繳費爭議案件涌向法院。3、辦案風(fēng)險高。社保繳費爭議案件多屬于涉及民生的群體性案件,處理不好容易誘發(fā)不良社會影響。4、審理和執(zhí)行難。主要包括三方面:(1)社保繳費爭議案件專業(yè)性、技術(shù)性較強,許多法官存在畏難和抵制情緒。(2)某些社會保險費需要由勞動者與用人單位共同繳納,然而按照一般的民事訴訟原理,法院卻不能判決作為原告方的勞動者繳納社保費。(3)在單個勞動者訴請用人單位繳納社保費的案件中,如果法院判決用人單位為全體職工繳納社保費,則違背了民事訴訟“不告不理”的原則;但如果法院僅僅判決用人單位為該單個勞動者繳費,則這樣的判決又面臨“執(zhí)行難”的困境,因為許多地方一般要求用人單位將全體職工整體作為參保對象,而不受理單個勞動者的繳費登記?？偠灾?在法院方面看來,社保繳費爭議屬于“收費低、潛在案量大、辦案風(fēng)險高、審理和執(zhí)行難”的案件,法院對這種案件避而遠之也就不難理解了。其中,對于上述前三個“原因”,法院系統(tǒng)幾乎從不公開闡述,因為它們均系法院完全站在自身工作便利角度的考慮,以此否認社保繳費爭議的可訴性顯然缺乏足夠說服力,且給人“挑肥揀瘦”之嫌。而所謂社保繳費爭議“審理和執(zhí)行難”,是完全可以通過加強對法官的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、創(chuàng)新審判工作機制加以解決的。如此一來,所謂“社保繳費爭議屬于行政管理范疇,不屬于法院民事受案范圍”不過是一些法院拒絕受理社保繳費爭議案件的托詞罷了。三、制定與支付相關(guān)的糾紛程序(一)普通的勞動關(guān)系用人單位與勞動者之間的社保繳費關(guān)系盡管屬于勞動關(guān)系,但與普通的勞動關(guān)系相比,它具有以下特別之處:(1)整體性。即按照目前的征繳機制,社會保險經(jīng)辦機構(gòu)一般要求用人單位整體參保,甚至要求幾個險種“捆綁式”投保才予以接受。而在普通的勞動關(guān)系當(dāng)中,用人單位一般是分別與一個一個的勞動者分別建立各自獨立的勞動關(guān)系。(2)共同對外性。即基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的保險費必須要由用人單位與勞動者共同向作為第三人的征收機構(gòu)繳納。而在普通的勞動關(guān)系當(dāng)中,一般僅在勞資雙方之間形成相對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,一般不涉及第三人。(3)社會性。社會保險奉行社會共擔(dān)風(fēng)險原則,即采用社會互助互濟的辦法統(tǒng)一調(diào)配社?；?實行收入再分配,以便能使全體參保人均能夠得到基本生活保障。而在普通的勞動關(guān)系當(dāng)中,一般僅僅涉及到勞資雙方的私人利益。(4)強制性。在因繳納社保費所形成的勞動關(guān)系當(dāng)中,勞資雙方的權(quán)利義務(wù)已由法律強制規(guī)定,由不得當(dāng)事人協(xié)商。而在普通勞動關(guān)系當(dāng)中,當(dāng)事人之間一般存在自由協(xié)商的空間。(二)我國社保繳費爭議訴訟程序的現(xiàn)狀社保繳費勞動關(guān)系具有上述不同于普通勞動關(guān)系的特點,因此解決社保繳費爭議的訴訟程序在某些方面應(yīng)該不同于一般的民事訴訟程序。結(jié)合目前的實踐操作及需要來看,主要體現(xiàn)在以下幾方面。1.個別勞動者訴請用人單位繳費、且當(dāng)?shù)?02616.由于現(xiàn)行征繳體制要求用人單位整體參保,因此就社保費的繳納而言,全體職工作為一個整體與用人單位之間形成了不可分割的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,構(gòu)成了必要的共同訴訟?！睹袷略V訟法》第119條規(guī)定:“必須共同進行訴訟的當(dāng)事人沒有參加訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟?！币虼?在個別勞動者訴請用人單位繳費、且當(dāng)?shù)亟?jīng)辦機構(gòu)不受理單個勞動者參保登記的情況下,法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)追加用人單位其他職工作為共同原告,并由眾多原告推選代表人進行訴訟。對此,我國《民事訴訟法》第54條規(guī)定:“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟,可以由當(dāng)事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當(dāng)事人的訴訟請求,進行和解,必須經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意?！?.判決勞動者承擔(dān)共同繳費義務(wù)在一般的民事訴訟中,法院只能判決被告承擔(dān)義務(wù),而不能判決原告方承擔(dān)義務(wù)。但是,社保繳費勞動關(guān)系具有“共同對外性”的特點,因此就基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險及失業(yè)保險而言,法院可以判決被告(用人單位)與原告(勞動者)共同承擔(dān)繳費義務(wù)。此外,社保繳費勞動關(guān)系還具有“社會性”、“強制性”的特點,法院除了要維護勞動者的合法權(quán)益之外,還應(yīng)當(dāng)維護社會公共利益,這也是法院可以判決勞動者承擔(dān)共同繳費義務(wù)的理論依據(jù)。譬如,在呂家春與上海市自來水市南養(yǎng)護工程有限公司社會保險糾紛一案中,一審法院判決“一、上海市自來水市南養(yǎng)護工程有限公司于判決生效之日起十五日內(nèi)向上海市徐匯區(qū)社會保險事業(yè)管理中心為呂家春補繳2002年4月至2008年6月期間的社會保險費差額37602.40元(其中包括代扣代繳呂家春應(yīng)繳社會保險費8451.90元);二、呂家春于判決生效之日起十日內(nèi)將個人應(yīng)繳的社會保險費8451.90元交予上海市自來水市南養(yǎng)護工程有限公司?！雹俸笥萌藛挝惶崞鹕显V,但被二審法院駁回。3.社保繳費勞動關(guān)系所謂自認規(guī)則,是指在民事訴訟過程中,一方當(dāng)事人對另一方當(dāng)事人陳述的案件事實表示承認的,法院必須將該事實作為裁判的依據(jù)。這是因為民事訴訟一般僅僅關(guān)乎當(dāng)事人的私權(quán),因此要尊重當(dāng)事人的意志。但社保繳費勞動關(guān)系除了關(guān)系到勞資雙方的私權(quán)外,