2023年大部制改革分析報告

2023年大部制改革分析報告2023年9月目錄TOC\o"1-4"\h\z\u一、大部制的內涵及優(yōu)勢 41、大部制的內涵和優(yōu)勢 42、當下推進大部制改革的必要性和目的 53、2013是政府機構改革的重要時點 7二、大部制改革的多維度分析 81、維度之一：職能交叉、政出多頭、多頭管理 10（1）職能交叉——職能重疊集合型 10（2）多頭管理——食品行業(yè)的典型案例 11（3）機構整合——部門包含與被包含型 12（4）機構整合——機構平行合并型 13（5）職能轉變——優(yōu)化布局、科學管理型 142、維度之二：政策導向 153、維度之三：社會呼聲 16（1）大交通 16（2）大文化 174、維度之四：地方實踐 185、維度之五：政企分離——以鐵道部為例 196、維度分析結論：看三“大”，大農業(yè)、大交通與大文化 20三、他山之石—國外大部制改革經驗 211、發(fā)達國家行政體系普遍采用大部制 212、大部制改革典型之日本 223、大部制改革典型之英國 254、大部制改革典型之美國 27四、鑒往知來—電信電力改革經驗 271、電信改革梳理 282、電力改革梳理 303、改革啟示 33五、相關行業(yè)公司有望受益分析 341、大鐵路 34（1）海外鐵路改革經驗 34（2）我國鐵路改革的著眼點 35（3）大鐵路之投資思路 362、大文化 36（1）文化大部制改革的基礎 36（2）內容管制放松—文化產業(yè)體制改革進一步深入 38（3）大文化之投資思路 413、大農業(yè) 41（1）現(xiàn)代化大農業(yè)發(fā)展的要求 41（2）大農業(yè)部的優(yōu)勢分析 42（3）大農業(yè)之投資思路 44一、大部制的內涵及優(yōu)勢正如十八大報告所言，“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求”，與當下經濟轉型升級的大趨勢相適應，行政體制改革是未來我國社會變革的不可或缺的一部分。結合當下我國經濟、政治和社會形勢，以及國內外行政體制改革經驗，我們認為，大部制改革是下一輪行政體制改革的重要組成部分，并很有可能首先展開。1、大部制的內涵和優(yōu)勢國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂大部制，或者大部門體制，就是在政府的部門設置中，將職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。我們認為，大部制并非簡單的部門調整，其核心在于政府職能的梳理，通過調整實現(xiàn)更優(yōu)配置，本質上是政府資源的合理配置。大部制的優(yōu)勢比較明顯，亦已為諸多實踐經驗所證實。2、當下推進大部制改革的必要性和目的中國人民大學的李文釗和毛壽龍認為，中國政府改革的基本邏輯由外部邏輯和自身邏輯兩部分組成。外部邏輯指基礎性秩序對于政府的改革訴求，對政府改革有強大的推動作用。自身邏輯則指政府自身的價值追求，具體指政府組織結構的優(yōu)化和效率的提升。其中，外部邏輯的構成要素包括經濟秩序、政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序五種基礎性秩序。我們認為外部邏輯中的社會秩序、心智秩序和感覺秩序是經濟秩序和政治秩序的外延性擴張，也即，外部邏輯的核心部件是經濟秩序和政治秩序。進一步，從國內外歷史經驗來看，政治秩序是經濟秩序調整的訴求之一，從這個角度來說，經濟秩序是外部邏輯的中心和起點。而政府作為經濟秩序的最大參與者無論是規(guī)模還是權力，其自身價值的追求本質上是經濟秩序的映像。所以，把握我國政治體制改革的關鍵在于理清經濟秩序的調整，事實上，從我國改革開放以來的六次主要政府機構調整來看，經濟秩序調整對我國政治體制（這里主要是政府機構設置）改革的推動作用十分顯著。我們認為，目前我國又到了推進行政體制改革的重要時點，進一步推行大部制的必要性已經非常突出。市場經濟進一步發(fā)展的必然要求。長期以來，我國存在著行政對市場干預過多的問題，相對應的是政府管理機構林立。在當前經濟面臨急迫的轉型壓力的情況下，市場化程度進一步加深是必然要求和趨勢，結合國外經驗，這就要求進一步尊重市場配置資源的基礎性作用和企業(yè)的市場主體地位，要求政府進一步退出市場，向服務型的小政府轉型，更加側重于宏觀調控而非微觀干預。行政成本過高。長久以來，民眾對于行政支出過大的不滿情緒一直非常強烈。國家行政學院竹立家教授根據(jù)公開資料以及人大代表的議案推算2006年政府“三公消費”規(guī)模約為9000億，其中公車消費4000億，公費出國3000億，公款招待2000億。而同期全國財政科技支出1260億，文體廣播事業(yè)費支出834億。行政支出過大一方面是因為腐敗，另一方面機構過多、人員冗余嚴重也不可忽視。行政效率低下。政府管理機構林立，極易造成職能交叉和多頭管理，結果經常是無人管或讓被管理者無所適從，該問題在我國已長期存在且極其突出。典型的例子即2009年的《魔獸世界》審批鬧劇。行政效率低下的政府不符合經濟和社會長遠健康發(fā)展的要求，而提高效率和服務質量就應當以建設服務型政府為目標，從此角度，并結合國外經驗，整合相似或相關行政機關成立“大部“很有必要。3、2013是政府機構改革的重要時點從過去六次中央政府機構改革的時間安排來看，不難發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：基本發(fā)生在中共全國代表大會第二年往往與中共全國代表大會報告內容相關。十八大明確提出要建設“服務型政府”，“推進大部制改革”。二中全會往往是確定基調的時點。十七大也明確提出推進大部制改革，但過去5年該部分工作推進效果不明顯機構數(shù)量基本不變，需要在十二五期間強化。綜合來看，2013年是大部制改革推出的重要時點。二、大部制改革的多維度分析十八大報告明確指出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。嚴格控制機構編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本?！币环矫?，政府機構改革牽涉面廣且涉及日常行政運作，影響大，可能觸及大量利益群體，因此只能選擇漸進式改革，分步驟、有秩序地進行。另一方面，政府機構改革需要配套設計，包括管理體制和管理職能要協(xié)同改革，在政府部門管理體制沒有根本改變的狀況下，政府不但仍然大量包攬企事業(yè)單位事務和社會性事務，而且在新的名義下越管越多；政府職能方面，也要由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉向以間接管理和宏觀管理為主，同時提供社會公共服務，逐步轉向服務性政府。因此，進一步深化政府機構改革成為必然，我們將從五大維度分析未來部門改革的原因所在及改革趨勢。五大維度分別為：①職能交叉、政出多門、多頭管理（包括職能重疊集合型、部門包含與被包含型、機構平行合并型、優(yōu)化布局調整型）；②政策導向；③社會呼聲；④地方實踐；⑤政企分離等。1、維度之一：職能交叉、政出多頭、多頭管理（1）職能交叉——職能重疊集合型目前機構設置存在的弊端：各部門存在職能交叉和重疊，涉及領域相同或相近，我們以大文化為例進行分析。首先，文化部、廣電總局、新聞出版總署和工信部四部門之間存在職能交叉重疊。（2）多頭管理——食品行業(yè)的典型案例對食品的監(jiān)督管理，目前是農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。由此可看出，食品行業(yè)出現(xiàn)了明顯的多頭管理，涉及部門較多，很難形成統(tǒng)一管理模式。因此，多頭管理也是大部門體制改革必須推進的重要因素之一。（3）機構整合——部門包含與被包含型改革方案的重點：加大行政管理資源的整合，構建“大農業(yè)”“大交通”“大能源”工作格局。形成民族宗教、科技教育、國土建設、農林水利、能源環(huán)境、衛(wèi)生計劃生育、監(jiān)察審計一體化的管理模式。通過整合資源、調整職能，優(yōu)化管理布局。進一步落實工作責任、提高辦事效率，防止管理缺位。特別關注：交通運輸部與鐵道部存在從屬關系。交通運輸包括：公路運輸，鐵路運輸，水路運輸和航空運輸。而鐵道部目前仍游離于交通部的管轄范圍，合并后更利于大交通的統(tǒng)一規(guī)劃管理，促進鐵道系統(tǒng)政企分開，理順鐵路系統(tǒng)管理體制。交通運輸部門涉及綜合運輸體系的規(guī)劃協(xié)調，組織編制綜合運輸體系規(guī)劃；組織擬訂并監(jiān)督實施公路、水路、民航等行業(yè)規(guī)劃、政策和標準。而相似的，鐵道部門組織擬訂鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策，擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃、鐵路體制改革方案；起草鐵路行業(yè)法律法規(guī)草案；鐵路安全生產和運輸服務質量監(jiān)督管理。兩個部門之間擁有相似類似的規(guī)劃體制和發(fā)展戰(zhàn)略政策，鐵道部相當于交運部門之下的一個分管部門，在體制相對完善的情況下理應歸類于交通運輸這個大部門（4）機構整合——機構平行合并型教育部、科技部；國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部；水利部、農業(yè)部和林業(yè)局這些部門其實并無明顯的職能交叉重疊或出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，然而這些部門處于平行狀態(tài)，雖無交點但合并后卻會給政府管理工作帶來新局面，減輕財政支出，提高工作效率，實現(xiàn)共同發(fā)展。（5）職能轉變——優(yōu)化布局、科學管理型改革方案的重點：進一步轉變部門工作職能，優(yōu)化職能布局，轉變和調整發(fā)展改革、人民銀行、財政、商務流通等部門的職能職責，優(yōu)化部門職能，突出重點、提升服務水平；調整部委的管理部門，形成發(fā)改聯(lián)系統(tǒng)計、工業(yè)信息化聯(lián)系廣電、能源資源聯(lián)系煤礦的工作格局，不斷提高依法行政能力，形成科學的行政決策和管理體系。2、維度之二：政策導向通過對政策和新聞梳理來看，“大交通”、“大文化”、“大農業(yè)”成為政策關注的焦點。鐵道部：2012年末國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革中提及鐵道部與交通運輸部要加強對有關路局、港航企業(yè)的指導，完善煤炭運力交易市場，這說明了鐵道部與交運部本是密不可分的，具備從屬關系的部門有合并統(tǒng)一管理的必要性。且在2013年初鐵道部部長盛光祖的發(fā)言里透露出鐵路政企分開的決心，那么鐵道部并入大交通的改革就勢在必行了。文化部、廣電總局、新聞出版總署：政策文件中提到，國家文化科技創(chuàng)新工程要促進傳統(tǒng)文化產業(yè)的優(yōu)化升級，推動新興文化產業(yè)的培育和發(fā)展，其中機構提及文化部、廣電總局和新聞出版總署，這說明三大部門擁有著相近職能且文化發(fā)展必須靠這些部門共同發(fā)展，所以部門合并為大文化將顯得很有必要。農業(yè)部、水利部：農田水利建設與發(fā)展一直是近年來的熱門話題，農田建設發(fā)展離不開水利，農業(yè)生產布局與水土資源條件匹配，農業(yè)用水規(guī)模與用水效率相協(xié)調，工程措施與非工程措施相結合的農業(yè)節(jié)水體系都有助于帶動農業(yè)的高速發(fā)展。水利部發(fā)表文件中提到，加強農田水利基本建設，夯實農業(yè)發(fā)展基礎，可見農業(yè)水利部門的合并也將給農業(yè)建設發(fā)展帶來更健全的管理與保障。具體而言，水利部農村水利司是我國農村水利的行政職能部門，建國初名為農田水利局。隨著國家機關的改革和變遷，它先后曾隸屬于農業(yè)部、水利部、水利電力部，其名稱亦隨著機構改革和業(yè)務范圍的變化而有所不同，但其掌管的主要業(yè)務則變化不大，始終是以農村水利工程的建設、管理為主要職責。一種可行的方案是，將水利部的農村水利司等農田水利建設相關職能并入農業(yè)部，水環(huán)境、水資源管理等職能并入環(huán)境保護部（或改稱環(huán)境資源部），大型水利水電工程建設管理職能并入住建部或國家能源局。3、維度之三：社會呼聲（1）大交通社會呼聲：交通運輸部組建以后，鐵道部本應成為其中一個機構，但卻并未納入其中。交通運輸部雖然將民航總局、國家郵政局等相關部門整合進來，但其運轉基本都是各自獨立的，沒有完全融合好。業(yè)內人士分析預測：國家行政學院教授時紅秀認為，十八大報告提出要“健全現(xiàn)代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設”，這或許意味著將建立跨部門的協(xié)調機制，這可能成為今后大部制改革破解行政體制障礙的一項重要措施。按照時紅秀的設想，“大交通”是在鞏固已經推進的機構和職能整合基礎上，加快鐵路行業(yè)改革，并將其納入“大交通”的方案。在實現(xiàn)管辦分離、市場準入基礎上，進行綜合性的交通行業(yè)監(jiān)管。時紅秀也認為，新一輪大部制改革，應該讓“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”?！罢畱缮a者變?yōu)楣芾碚?，由直接提供服務轉而專事標準制定和行為監(jiān)測。那些市場機制和社會組織能提供的產品或服務，絕不能再賦予一些部門審批、特許權來干預。如果沒有政府職能的切實轉變?yōu)榛A，大部制改革恐怕不過是又一次折騰。”（2）大文化社會呼聲：2009年，網絡游戲《魔獸世界》(燃燒的遠征)的審批問題使得文化部門間的矛盾激化，并暴露于公眾視野，引起了社會廣泛關注，正說明了未來大文化部合并的趨勢和避免矛盾再次發(fā)生的必要性。在新聞出版總署終止網絡游戲《魔獸世界》(燃燒的遠征)審批，退回關于引進出版《魔獸世界》的申請后，文化部針鋒相對作出回應，稱文化部是網絡游戲的主管部門，《魔獸世界》運營權發(fā)生轉移后，文化部通過了網易公司的審批，新聞出版總署不具有處罰《魔獸世界》的職責，其發(fā)布終止審批通知屬于越權行為。業(yè)內人士分析預測：中國人民大學研究所所長楊光斌認為，國家大部制改革正面臨“下搞上不搞”的困局。地方在大力探索大部制改革，中央反而力度不大，“下搞上不搞”導致“上面千條線，下面一根針”的局面?！氨热纾胤礁母锖蠼M建了文廣新局，但對應到中央卻有廣電總局、文化部、新聞出版總署?！弊钕葢搶嵭写蟛恐聘母锏念I域或將是大文化部，過去幾年中國文化體制改革力度非常大，全國從中央到地方，出版社、報刊雜志、廣播影視、文化劇院基本完成轉制，全國大多數(shù)省市政府的新聞出版和廣電廳(局)已經并入到文化廳(局)，實行大文化部已經水到渠成。4、維度之四：地方實踐08年之后，地方機構改革也加速推進，一些地方也有較好的創(chuàng)新，例如廣東順德大部制改革。廣東順德把黨和政府的機構統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構大規(guī)模整合為16個機構：黨政統(tǒng)籌的組織架構，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權力結構，以及黨政一體的高效運轉機制。2009年9月14日，廣東省委、省政府批復《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案（以下簡稱《改革方案》），根據(jù)方案，順德區(qū)政府部門由29個調整為10個；黨委機構由12個減為6個，合計起來，黨政機構由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3，被媒體譽為“最大膽”的機構改革。從順德新成立的16個部門中可以看出，高亮區(qū)域的部門均有符合全國大部制改革的發(fā)展趨勢。5、維度之五：政企分離——以鐵道部為例在市場經濟體制下，政府經濟管理職能的宗旨是規(guī)范和引導微觀經濟主體的經濟行為，實現(xiàn)宏觀經濟目標。實行政企職責分開，要求政府不再直接參與企業(yè)的生產經營活動，不按行政機構來管理企業(yè)。經過歷次的機構改革，國務院各機構政企分離已經基本實現(xiàn)，鐵道部成為最后一個政企合一的壟斷性部門。鐵路系統(tǒng)長期實行國家壟斷經營、垂直領導、半軍事化管理的體制，政企分離一直未能有突破性的改變，這也或將是這個領域得以繼續(xù)改革的重要前提。政企分離之原因：為加強鐵路系統(tǒng)管理，促進系統(tǒng)政企分開，理順鐵路系統(tǒng)管理體制，組建各省鐵路局，移交各省人民政府交通運輸廳管理，主要負責省級轄區(qū)的鐵路規(guī)劃、建設協(xié)調、鐵路安全和鐵路運營監(jiān)管工作。各地鐵路局與鐵路企業(yè)分離。政企分離之必要性：鐵道部目前仍然存在較多部門及企業(yè)，目前因政企不分導致融資困難，也因為融資政策及與相關企業(yè)的多年深厚來往，外部資本被排擠很難進入這個圈子。未來若成立鐵路投資集團以公司的名義在市場上融資，顯然比鐵道部自己出面好得多。6、維度分析結論：看三“大”，大農業(yè)、大交通與大文化通過各部門在各維度的占比分析可看出，目前大部門體制的改革將會主要發(fā)生在三“大”部門，即大農業(yè)、大交通與大文化。最可能實行大部制改革的領域主要是大文化部，過去幾年中國文化體制改革力度非常大，分析中文化部橫跨五個維度。深入推進文化體制改革，促進文化事業(yè)全面繁榮和文化產業(yè)快速發(fā)展，關系全面建設小康社會奮斗目標的實現(xiàn)，關系中國特色社會主義事業(yè)總體布局，關系中華民族偉大復興各部門的職能交叉是構成部門改革的主要動力。其次就是橫跨四個維度的大交通部。未來鐵道部在實現(xiàn)政企分開后，也將并入交通運輸部。如果大交通政府體制形成，有利于國家從大交通的角度，通盤考慮多元協(xié)調的交通體系，合理調配鐵路、公路、民航、水運等交通資源，能夠實現(xiàn)各種運輸方式的有效對接和利益均衡，中長期來看對提升交通運輸服務業(yè)的服務效率有重要意義。實現(xiàn)農業(yè)、林業(yè)、水利部門的整合，因地制宜進一步整合畜牧、扶貧等機構，橫跨三個維度的“大農業(yè)”格局將更加穩(wěn)固，可為農業(yè)經濟發(fā)展提供全新的體制保障，“大農業(yè)”的體制優(yōu)勢或將加速轉化為農業(yè)經濟的發(fā)展優(yōu)勢。三、他山之石—國外大部制改革經驗1、發(fā)達國家行政體系普遍采用大部制從發(fā)達國家政府體系演變來看，大部制是在其經濟和社會發(fā)展過程中探索形成的高效率、低成本、利于經濟發(fā)展的政府組織模式。在多數(shù)主要發(fā)達國家,大部制已經成為一種成熟的運行體制，美國、英國、日本等國在政府運行管理過程中都采用了大部制，而俄羅斯、烏克蘭等轉軌國家，以及阿根廷、秘魯?shù)劝l(fā)展中國家，也在嘗試大部制。從英國、日本等推進大部制改革的典型國家來看，大部制改革并無統(tǒng)一模式，各國的中央部門設置差異較大，但仍然有一些相通之處，值得注意：政務類部門設置一般比較穩(wěn)定，管理職能統(tǒng)一，變化較小。經濟類和社會類部門是推進大部制改革的重點領域，這是因為經濟社會發(fā)展迅速，變化較大，相應的，政府機構設置也需要與時俱進，不斷做出調整。2、大部制改革典型之日本日本大部制改革始于1996年橋本龍?zhí)墒紫嗵岢龅男姓母飿嬒?，之后，日本國會相繼通過《中央省廳改革基本法》（1998年）和《中央各省廳設置法》（1999年），為大部制改革提供法律基礎。2001年1月，森喜朗首相親自擔任改革大臣，組織實施了政府機構改革，將日本主要行政機構由1府22省廳變?yōu)?府12省廳，成為世界上最精簡的政府之一。同時，日本政府還對未合并的部門內部做了大幅調整。據(jù)統(tǒng)計，該次日本政府機構改革后，原有的128個局級單位減為96個，原有的1166個處室減為995個。日本的大部制改革雖然施行的較晚，但改革深度大、涉及范圍廣，堪比20世紀70年代的英國，號稱是“自明治維新以來最為徹底的行政改革”。據(jù)該次改革的首倡者、首相橋本龍?zhí)蓤蟾?，日本本次改革的原因和目的在于?.隨著泡沫經濟的破滅和老齡化的加劇，日本政府財政負擔日益沉重，其中龐大的官僚體系更是使日本財政不堪重負；2.降低政府對國民生活各領域的行政干預；3.縮小政府規(guī)模，提高行政效率。日本本次改革的重大舉措之一在于揭開了日本郵政體系改革的序幕：將郵政省變?yōu)榭倓帐∠碌泥]政事業(yè)廳。日本郵政體系始于1871年，根據(jù)其11-12財年年報，目前已經成長為涵蓋郵遞、郵政儲蓄和簡易保險業(yè)務，資產2921265億日元，年營業(yè)收入166614億日元，雇員達23萬的巨型企業(yè)集團。100多年以來，日本郵政一直實行典型的國營體制，甚至地方特定郵政局長都是世襲的。該體系效率低下，尤其是郵遞業(yè)務經營虧損嚴重，但由于郵政體系貢獻了大量的選票，直到森喜朗內閣，日本政府一直不敢對其實施改革。此后，森喜朗繼任者小泉純一郎首相傾盡全力推進日本郵政體系改革，為通過日本郵政民營化關聯(lián)法案，甚至于2005年8月不惜解散眾議院，極大的促進了日本郵政改革。通過改革，日本郵政體系更貼近市場，經營效率也逐步提高。以其郵遞業(yè)務為例。2003年，日本郵政集團引入豐田經驗，就首先應用在郵遞業(yè)務上。據(jù)媒體報道，“來自豐田的7名指導人員分3班24小時全天候工作，首先以15分鐘為計量單位，對郵件科一天的郵件集配進行為期一周的數(shù)據(jù)收集。在對分揀科調查中，指導人員手握計時器，并讓分揀員佩帶萬步計，對每個職員的工作能力和作業(yè)效率做精密測算，同時對郵遞過程全程跟蹤”，經過調整，日本郵政集團郵遞業(yè)務的效率有了顯著提升。同時，郵遞業(yè)務還采取機械化處理郵遞物件和聘用兼職人員，減少冗員，僅2003年就減少冗員6720人，大大降低了經營成本。3、大部制改革典型之英國英國可能是大部門制思想的發(fā)源地，早在1861年，英國哲學家和經濟學家JohnStuartMill就在《代議制政府》中提出，設立行政部門的原則應以處理行政事務的目的與手段的統(tǒng)一性為主。英國的大部制改革規(guī)模大、范圍廣，時間跨度長且過程曲折，非常典型：第一階段：進入60年代，政府分工過細、部門設置過多的弊端日益顯現(xiàn)，加上英帝國殖民體系的瓦解，過去專門管轄殖民地的機構亦顯得多余，于是英國展開機構撤并。第二階段：1970年至1974年，保守黨領袖SirEdwardHeath任英國首相期間，對英國政府機構進行了大規(guī)模的系統(tǒng)性重組。希思1965年7月接任保守黨領袖后，帶領保守黨的“政策咨詢委員會“對機構重組和優(yōu)化進行了廣泛研究，其成果匯總在《中央政府重組》中，而該書正是該階段政府改革的指導性文件。該書表示，大部制改革的好處包括：提高了政府的綜合協(xié)調與統(tǒng)一執(zhí)行政策的能力；提高了管理過程中政策制定與執(zhí)行的能力，減少了部門間沖突與扯皮現(xiàn)象；提高了管理與控制大規(guī)模資源浪費的能力；使大臣與部門職責更加明確,增加了部門的計劃能力。第三階段：1974年至1979年，保守黨下臺，工黨執(zhí)政，對保守黨的政府機構改革持否定態(tài)度，多處出現(xiàn)倒退。第四階段：1979年之后，無論是連續(xù)執(zhí)政18年的保守黨還是之后的工黨都再次推進大部制改革。大部制改革一方面大大降低了英國政府的行政支出，例如撒切爾執(zhí)政期間通過裁撤準政府機構節(jié)省的資金有2400萬英鎊，另一方面通過提高政府部門間的協(xié)調度和提高部門效率，也有力的提高了相關行業(yè)的生產效率，例如英國貿易部和工業(yè)部70年代的合并就在一定程度上提高了英國的出口管理效率，對英國當時的出口有一定的促進作用。4、大部制改革典型之美國我們認為，實際上美國的大部制體制仍然是不斷變化的，是一個根據(jù)經濟社會形勢、通過內在調整不斷強化的過程。美國農業(yè)部就是這樣一個典型的大部制產物，由十萬多人組成，廣泛負責美國森林等自然資源的管理、為美國的農場服務、美國食品安全和農業(yè)科學教育等。該龐然大物最終形成于1994年的重組，按照《農業(yè)部重組法》的規(guī)定，美國農業(yè)部的結構和職能都相應做了調整，并對美國農業(yè)建立現(xiàn)代化、規(guī)?；母咝a體系起到了顯著推動作用。四、鑒往知來—電信電力改革經驗電力、民航、電信、鐵路都是屬于自然壟斷性行業(yè)。從目前的改革情況來看，電力、民航、電信都已經基本完成市場化改革，其中以民航業(yè)的市場化程度最高，目前鐵路是唯一被剩下的待改制壟斷行業(yè)。從相似度來看，電力、電信和鐵路由于都涉及到網絡的分布，因此相似度較高，通過回顧電信和電力行業(yè)過去改革的路徑和對行業(yè)的影響，我們可以借鑒展望未來改革的信號和格局。1、電信改革梳理從電信改革的歷史來看，行業(yè)發(fā)展的背景較為復雜，一方面電信行業(yè)市場化是當時中國入世的先決條件，另一方面，電信是一個國家的重要行業(yè)，在世界各國都采用不同的制式，盲目開放將導致行業(yè)話語權旁落，當時國內市場化程度很低，通信行業(yè)主體以地方電信局的形式存在，競爭力堪憂。因此，當時政府高層對于電信行業(yè)的改革既考慮到行業(yè)對于國家的重要性，又考慮到推進市場化改革的迫切性。從整個改革順序來看，行業(yè)整體經歷了三個階段：大部制改革實現(xiàn)政企分開，壟斷企業(yè)拆分，企業(yè)兼并和資產整合，通過近10年的競爭和在政府引導下的合并整合后，最終形成了目前中國移動、聯(lián)通和電信三強鼎立格局。從整合方式上看，除了幾大通信集團之間的相互整合外，集團內部的資源也進行了相應整合。從信息公開最早的中國移動上市公司來看，當時由于部分地方電信局仍然尚未改制完成，先行改制完成的地方電信局的移動資產提前進入移動公司，后期逐漸改制的地方電信局資產被分批注入公司。從公開信息，可以清楚地看到中移動母公司當時逐漸注入資產的過程，直到04年4月份，中國移動上市公司才完成所有省份移動通信資產的上市。2、電力改革梳理相對電信改革而言，由于電力改革牽扯的利益較多，因此改革的時間來更長，從87年改革方針的提出到五大發(fā)電集團成立，前后共經歷了15年，并且從目前電力改革的情況來看，電力改革仍然沒有達到理想的狀態(tài)。從改革的歷史梳理來看，電力行業(yè)經歷的改革總體分為四個階段：大部制改革實現(xiàn)政企分開，電網公司成立從而實現(xiàn)廠網分開，以及主輔分離和輸配分開。目前形成了以五大發(fā)電集團、兩大輔業(yè)集團和地方電廠為主的發(fā)電主體，以兩大電網為輸電、配電和售電終端的結構。雖然社會對于電力改革的效果頗有爭議，但客觀來看，電力改革仍然有著重要作用。對發(fā)電主體一側而言，電力改革效果顯著，改革顯著推升了行業(yè)的競爭；問題主要集中在輸配電方面，對于電網的改革并不徹底，目前仍然處于壟斷格局，因此大方向上看，預計電力改革未來仍然會持續(xù)。改革后五大發(fā)電集團裝機容量占比不斷提升從數(shù)據(jù)上看，五大發(fā)電集團裝機容量占比不斷提升。從行業(yè)來看，04-07年迎來了行業(yè)發(fā)展的黃金階段，電力消費增速維持在15%左右水平，全國平均裝機容量增速在15%以上，近年新增裝機容量是前50年的總和。同時，我們可以看到電力改革后，對于行業(yè)最重要的影響在于行業(yè)集中度的提升。分拆后五大集團競相擴產能的勢頭非常明顯，并且從擴產能增速上看明顯高于全國平均水平，從裝機容量占比數(shù)據(jù)上看，五大集團占全國比重已經從02年的35%不到提升至近50%。五大集團擴張產能的重要影響因素在于考核制度，政府考核國有企業(yè)的維度較為單一，以規(guī)模為主。從擴張方式上看，除了擴張自身產能外，收購兼并成為重要手段，集團上市公司成為重要整合平臺。究其原因，我們認為主要是由于擴張產能受制于發(fā)改委的審批，因此相對于自建產能而言，外延式擴張顯得更為便利。集團上市公司自然就成為了重要的資產整合平臺，根據(jù)我們對當時五大集團下屬上市公司信息的整理可以發(fā)現(xiàn)，02年后出現(xiàn)了大量的收購兼并，從數(shù)量上看，集團下屬上市公司資產注入、收購或增資企業(yè)數(shù)量平均在幾十起上下。其中，以華能國際為代表，其收購兼并勢頭延續(xù)至近。自改革后，華能國際成為華能集團資產整合的平臺，一方面華能集團旗下資產被分批注入上市公司，另一方面外部收購和增資也是重要手段，03年收購深能集團25%的股權，2010年收購的山東電力集團旗下的10家子公司100%股權。3、改革啟示電力、民航、電信、鐵路都是屬于自然壟斷性行業(yè)。從改革背景上看，電信和電力改革都是在政府的強勢推動下發(fā)生的，電力和電信改革的根本目的都在于打破壟斷引入競爭，提升市場化效率。從對過去改革歷史的回顧中我們可以得到三點啟示：大部制改革是市場化改革的信號。一般來看，政企分離是市場化改革的第一步，而大部制改革又提前于政企分離，無論電信改革還是電力改革，都伴隨著大部制改革和政企分離，98年電力部被撤銷和信息產業(yè)部的成立都是未來市場化的明確信號。四大國屬壟斷行業(yè)中，僅剩下鐵路沒有改革，從類比上看，電信和電力與鐵路的比較相似，其中電力與鐵路最相似，都牽扯到網絡和運輸問題，未來電力改革的經驗以后可能會被鐵路改革所借鑒。電力改革的發(fā)電和輸電分離，在發(fā)電領域改革較為成功，地方發(fā)電企業(yè)和五大集團的競爭促使效率得到了提升，但是輸電領域仍然存在壟斷問題，并且這一問題遺留至今。五、相關行業(yè)公司有望受益分析1、大鐵路（1）海外鐵路改革經驗無論是美國還是日本的鐵路改革，我們研究發(fā)現(xiàn)改革以前，鐵路行業(yè)均存在著效率低下、債務嚴重而導致虧損，通過改革，鐵路公司自身成本的縮減(人員和債務)，是改善其盈利的首要原因，其次多元化發(fā)展也帶來增厚，但不是長期價值所在。（2）我國鐵路改革的著眼點由于我國擁有全球最為發(fā)達的鐵路網，承擔著龐大的能源和工業(yè)運輸任務，7.23事故的發(fā)生又把鐵路運營的安全性提升到非常重要的地位，這一系列的復雜性導致鐵路改革十分謹慎，目前鐵道部的負債規(guī)模龐大，路網主業(yè)虧損較多，而且由于高鐵主干網絡的建成，貨運線路供需結構好轉，鐵路的拉動經濟作用和必要性大幅降低，因此，未來鐵路改革的著眼點將放在提升運輸安全、降低對基礎設施建設的依賴性、破除鐵路行業(yè)壟斷。（3）大鐵路之投資思路鐵道部部長盛光祖在全國鐵路工作會議上表示，鐵道部將加速改革，推進政企分開，推動鐵路全方位走向市場。貨運改革將大力推行“實貨制”，大幅增加鐵路貨運透明度，降低尋租空間，增加運價提升空間和預期；從目前的運營盈利能力上看鐵路相關企業(yè)現(xiàn)在的強弱格局是鐵建類公司>設備制造類公司>運營類公司，但我們認為隨著改革的推進以及投資結構的變化，我們認為未來的盈利強弱格局將發(fā)生逆轉，我們強烈建議關注運營類企業(yè)的盈利改善預期所帶來的估值提升機會，建議關注大秦鐵路(601006)、廣深鐵路(601333)、鐵龍物流(600125)。2、大文化（1）文化大部制改革的基礎從監(jiān)管關系來看，雖然廣電總局、新聞出版總署和文化部是國務院的直屬機構或組成部門，但同屬于中宣部領導，廣電總局局長蔡赴朝、文化部部長蔡武同時兼任中宣部副部長。直接領導部門的一致，是文化部大部制改革的宏觀基礎。中宣部的職能包括：指導全國理論研究、學習與宣傳工作；引導社會輿論，指導、協(xié)調中央各新聞單位的工作；規(guī)劃、部署全局性的思想政治工作任務，配合中央組織部做好黨員教育工作，同有關部門研究和改進群眾思想教育工作；協(xié)同中央組織部管理文化部、新聞出版署、中國社會科學院的領導干部，同中央組織部管理人民日報社、廣播電影電視總局、新華社等新聞單位和代管單位的領導干部，對省、自治區(qū)、直轄市黨委宣傳部部長的任免提出意見；指導宣傳文化系統(tǒng)制定政策、法規(guī)，按照黨中央的統(tǒng)一工作部署，協(xié)調宣傳文化系統(tǒng)各部門之間的關系。微觀來看，全國從中央到地方，出版社、報刊雜志、廣播影視、文化劇院基本完成轉制，全國大多數(shù)省市政府的新聞出版和廣電廳(局)已經并入到文化廳(局)，設立“文廣新局”。整合后的新文化廣播電影電視局(體育局/新聞出版局)的黨委書記絕大多數(shù)為原文化局黨委書記擔任；新任局長絕大多數(shù)為當?shù)厥形麄鞑扛辈考夘I導或者當?shù)卦幕志珠L擔任。大多數(shù)文化事業(yè)單位，如出版社、新華書店、電影制作發(fā)行單位、電視劇制作機構、黨報黨刊等，也已完成轉企改制。地方文化行政部門的整合過半，以及事業(yè)部門轉企改制的進程，是中央文化部大部制改革的微觀基礎。（2）內容管制放松—文化產業(yè)體制改革進一步深入文化業(yè)的市場化改革，是先于內功監(jiān)管改革的第一筆紅利。對我國的文化業(yè)針砭較多的一條即是：我國文化內容存在一定的管制，這壓抑了內容制作方的創(chuàng)作熱情和創(chuàng)作空間，造成了我國文化業(yè)“大而不強”的格局。目前，在我國內容產業(yè)制、播雙方缺少有效互動的情況下，整合制、播雙方利益，對內容制作和播出等各方進行市場化改革，已經能促使文化內容多出精品，贏得巨大的效益。即使不考慮對內容的監(jiān)管放松帶來的產業(yè)活力，將原先只考慮“社會效益”，不考慮資源使用效率的“文化事業(yè)”，讓渡為考量“經濟效益”的“文化產業(yè)”，也會激發(fā)行業(yè)的生產力。從全國范圍來看，政府對言論的管控可能有所緩解，但是依然維持在絕對的高位。而從體制改革的進程來看，除了宣傳的“喉舌”部分，其他都可以市場化。根據(jù)《中共中央國務院關于深化文化體制改革的若干意見》規(guī)定“新聞媒體中的廣告、印刷、發(fā)行、傳輸網絡部分，可從事業(yè)體制中剝離出來，轉制為企業(yè)，進行市場運作，為主業(yè)服務?！薄包h報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網站和時政類報刊，少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務的單位，重要社會科學研究機構，體現(xiàn)民族特色和國家水準的藝術院團，目前仍按照原有事業(yè)體制運行?！本唧w來說，最早電視臺和有線網絡分離，把網絡部分市場化甚至上市；“制、播分離”，部分制作業(yè)務（如電視劇、電視欄目等）市場化甚至上市，而播出環(huán)節(jié)依然在電視臺手上；即使是電視臺，也是把把“臺”部分的“廣告”業(yè)務市場化（招標），但依然電視臺牢牢把握“采編”和“播控”這一核心；對于報媒來說：經營性資產可以市場化和上市，但是“采編”業(yè)務依然屬于事業(yè)編制。我們認為，在文化大部制改革的情況下，管、辦分離的大原則逐步落實，政策及宣傳層面的監(jiān)管納入大文化部，而電視臺的產業(yè)實體以及有線、出版集團等進入文資辦（類似于國資委和工信部，電信領域的政策監(jiān)管出自工信部，而企業(yè)層面的KPI監(jiān)管屬于國資委）。隨著資產逐漸劃歸文資辦，結構理順后有利于后續(xù)資產的整合。文資辦（中央文化企業(yè)國有資產監(jiān)督管理領導小組辦公室）于2011年成立，掛靠在財政部下面，已經將一些文化類企業(yè)裝進去了（包括中廣傳播）。2012年8月：財政部發(fā)布的國有資本預算支出的通知上，‘支持中央文化企業(yè)作為兼并主體，通過出資購買、控股等方式取得被兼并企業(yè)所有權、控股權，或通過合并成立新企業(yè)’，主要針對文資委下屬公司。（3）大文化之投資思路投資思路1：受益于文化體制市場化改革大背景中，管辦分離的指導原則下，經營性資產注入甚至集團整體上市，如：紙媒的大地傳媒(000719)、鳳凰傳媒(601928)、中文傳媒(600373)；廣電的電廣傳媒(000917)、天威視訊(002238)等。投資思路2：長期來看，隨著文化體制改革的進一步深入，政府部門減少，有利于降低對市場的行政干預，促進文化產業(yè)發(fā)展，使文化產業(yè)成長為“支柱型”產業(yè)。在這個產業(yè)變革的過程中，一些優(yōu)秀的文化公司會成長為綜合性的文化傳媒集團。建議關注如電影制作的華誼兄弟(300027，未評級)、光線傳媒(300251)，以及電視劇制作的華策影視(300133)、華錄百納(300291)、新文化(300336)等。3、大農業(yè)（1）現(xiàn)代化大農業(yè)發(fā)