國外城市土地收益制度及其借鑒

國外城市土地收益制度及其借鑒

城市土地收入制度的合理性不僅關(guān)系到城市土地資源的合理配置，而且關(guān)系到城市土地收入在財務(wù)收入中的比例以及對財務(wù)收入的貢獻率。我國現(xiàn)行的城市土地收益仍存在著許多不合理因素,需要進一步改革。國外一些城市在土地收益制度方面已取得成功經(jīng)驗,對完善我國的城市土地收益制度有一定的借鑒意義。城市土地養(yǎng)老制度的國際慣例1.出售公有土地在美國、加拿大,各級政府都有自己的土地并成為其財產(chǎn),通過市場,按市場價格將土地所有權(quán)出售給其它級政府或其它政府部門,獲取地價收益。在一些國家,政府可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要,以市場價格將公有土地出售給私人或私人企業(yè)。如美國在獨立后即有計劃地出售國有土地給私人,私人先申請,經(jīng)法院審核、總統(tǒng)專職秘書簽名即可購買到聯(lián)邦政府土地。當然,個人也可以出售土地,獲取地價收益。在美國,個人之間可以買賣土地,買賣價格一般根據(jù)土地財產(chǎn)價值估計,發(fā)生買賣糾紛則通過法律手段解決,政府只是登記、收費;個人還可出售土地給政府或與政府交換。當然政府為保持一定比例的公有土地,有時也征用甚至無償獲取私有土地。在俄羅斯,土地制度改革完成以后,作為土地所有者的公民、法人可以將土地出售、轉(zhuǎn)讓、交換、贈與、遺贈,也可以抵押、入股、出租。2.土地出租運輸土地的規(guī)定可采用土地租賃土地改進方式出租土地使用權(quán)是發(fā)達國家獲取土地收益的最常見方式。在新加坡,法律明確規(guī)定不準出賣國有土地所有權(quán),但可以出租土地使用權(quán)。政府可將一定年期的土地使用權(quán)出租給土地使用者,獲取租金收益。使用期限內(nèi),用地者可以轉(zhuǎn)租土地,期限屆滿,政府將無償收回土地及地上建筑物。如用地者需繼續(xù)使用,可向政府申請,但需要重新核租。在澳大利亞的堪培拉,政府不出售但可出租土地所有權(quán)。在以色列,《基本法:以色列土地》規(guī)定,作為集中管理國有土地唯一機構(gòu)的以色列土地管理局一般不出售土地,不能轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán),只能通過出租形式獲取租金收益,而且一般只出租已規(guī)劃用地供租用者開發(fā)建設(shè);租用人在征得土地管理局同意后可轉(zhuǎn)租。在美國,公有土地出租很普遍,私人也常出租土地,獲取租金。在夏威夷桔子縣(OrangeCounty)、加利福尼亞州以及一些高密度中心城區(qū),土地并不是不能買賣,然而地主出于稅收方面的考慮也愿意出租土地;租地者也認為租賃使用土地若干年的費用可能比購買價低,而且通過承租土地,可將生產(chǎn)物、改良物所有權(quán)與土地所有權(quán)分離,可以實現(xiàn)生產(chǎn)物、改良物的單獨銷售而不承擔土地的資本利得稅,交易涉及的資金額度也小。在英國,大的土地持有機構(gòu)如皇室、政府、機構(gòu)投資者以及以土地資產(chǎn)為主的財團,并不經(jīng)常出售手中的土地所有權(quán),特別是城市中心商業(yè)用地、較大城市的辦公用地和住宅用地、交通方便的工業(yè)用地,而是將土地出租給開發(fā)商,由開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā)后再投入房地產(chǎn)投資市場,采用大地產(chǎn)、小房產(chǎn)的動作方式,因為此舉不僅讓其保持土地所有者的地位,能直接控制土地開發(fā)、使用,能有效調(diào)控房地產(chǎn)交易的價格和租金,還能獲取最大的土地收益和其它收益,租期屆滿還能無償收回土地及地上建筑物,并重新出租或它用。土地的他項權(quán)利也可以單獨出租。在加拿大哥倫比亞省,公有土地地下管線的埋設(shè)權(quán)可以出租;在美國,土地所有權(quán)的效力范圍包括地表及地下,乃至地核部分,政府可以分別出租國有土地地上權(quán)、地下權(quán)和通行權(quán),同一塊土地上會有幾個承租者在不同的部位上使用,通訊、輸電、輸油等管線需要通過國有土地的地上或地下時必須向土地管理局通行權(quán)處申請批準并支付租金,聯(lián)邦政府獲取了大量的土地租金收入。出租土地可以約定期限,并且可長可短。美國大中城市許多有價值的地段多采用長期租賃方式,大規(guī)模商業(yè)用地期限最少65至75年,最長99年;住宅用地出租期限通常是99年,期滿可續(xù)辦用地手續(xù)。但在華盛頓州,港口用地一般為30年,小規(guī)模商業(yè)用地為55年。在英國,土地租賃期限十分靈活,歷史上曾經(jīng)盛行999年的期限,19世紀和20世紀初廣泛使用99年的期限,20世紀60年代以后迎合機構(gòu)投資者的需要將商業(yè)、辦公用地的期限確定為125年,90年代以后又延至150年,對其它非機構(gòu)投資者或用地者的期限則是各不相同。土地租賃期限還可根據(jù)租賃雙方的需要,在租約遠未到期時加以調(diào)整,如紐卡斯爾市政府為提高其擁有的一商場的股權(quán)出售價格就將已使用20多年的原99年租期延至125年。租期屆滿,土地承租人有權(quán)申請再延期50年。在以色列,土地管理局出租土地租期為49年,到期可以延長49年。在新加坡,娛樂場所用地為15～30年,文化教學(xué)用地為30年,工業(yè)用地一般為30～60年,住宅用地通常為99年,期滿可續(xù)租。出租土地也可不約定租期。在澳大利亞昆士蘭州,公有土地出租不限期者占16%(主要是政府機關(guān)和政府興辦的事業(yè)用地),出租尚未規(guī)劃或正在重新規(guī)劃的土地也可不約定期限。出租土地可以一次收取租金,也可以分次收取。在英國,土地所有人可以出讓土地,一次性收取出租期內(nèi)的地租,也可以采用固定地租年租制,以年為單位計算和收取地租且在租賃期內(nèi)不調(diào)整地租,但隨著第二次世界大戰(zhàn)以后通貨膨脹的出現(xiàn)和加劇,土地所有權(quán)人獲取的出讓金、地租的實際價值越來越小,因而轉(zhuǎn)向青睞變動的年租制,按年計算和收取地租、定期調(diào)整地租,有的也采用出讓年租混合制、提前收取部分地租,余下部分按年計算和收取,定期調(diào)整地租。在以色列,實行年租金制度和資本估價制度,要求租用土地者向土地管理局交納土地價值80%的“初期租金”,以后每年再交納土地價值1%的年租金,也可要求提前支付整個租用期49年的年租金,資本估價率按5%計算。出租土地的租金數(shù)額可以是固定的,按出租土地的面積、等級核定,也可以是變動的,可以酌情調(diào)整租金額度或分享比例。在澳大利亞昆士蘭州,政府所有土地的租金標準以土地估價為依據(jù),并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況調(diào)整比例。如在1993年的租金一般是地價的1%～6%,工業(yè)、商業(yè)、住宅用地的租金為4%～6%。在美國圣地亞哥市,政府按照使用土地的經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)營收入確定應(yīng)繳租金,如停車場按毛收入的50%、渡船泊位按毛收入的25%、旅館客房按毛收入的6%、旅館小酒吧按毛收入的3%收繳,并且每四年調(diào)整租金比例;在華盛頓州,公有土地主管部門則采用另外兩種方法確定應(yīng)收土地租金,一種是分成式租金,即規(guī)定最低租金,另從用地的毛收入或利潤中提成,另一種是固定的起始租金加定期調(diào)整,即在固定起始租金的基礎(chǔ)上,再按某種公式或標準指數(shù)加以調(diào)整,通常是每五年調(diào)一次。完善我國城市土地收入制度的假設(shè)1.土地租賃的現(xiàn)狀及問題根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定,建設(shè)單位使用國有土地,應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得。在實踐中,各地政府也正是通過土地出讓,即土地批租(grantofland)獲取土地收益的,雖然在一些地區(qū)和領(lǐng)域也采用了年租制,短期出租等靈活方式獲取土地租金收益,但所占的比重和使用的范圍都非常小。從某種意義上說,我國現(xiàn)階段是通過土地批租這一單一形式獲取城市土地地價收益的。土地批租雖能使土地所有者在短期內(nèi)獲得一大筆土地出讓金,用于城市發(fā)展建設(shè),但現(xiàn)階段我國的土地租賃體系存在一些弊端。(1)不利于盤活城鎮(zhèn)存量土地。城鎮(zhèn)現(xiàn)有的國有土地,多數(shù)是原來無償劃撥的,就全國來講,約占城鎮(zhèn)土地總量的85%左右。國有大中型企業(yè),是劃撥土地占用量最多的單位,要讓這些企業(yè)一次交納若干年的出讓金,是不可能、不現(xiàn)實,也是無法實現(xiàn)的。(2)不利于構(gòu)建合理的地價體系。由于土地出讓制要求購買者將幾十年的地租貼現(xiàn),一次性以土地出讓金的形式支付。這不僅增加了用地單位的資金壓力,而且由于我國土地資源的特別稀缺性,在競爭機制的作用下,使得土地價格大幅上漲,遠遠超過了實際經(jīng)濟增長速度。(3)不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。幾十年的土地批租不僅抬高了地價、房價,而且放棄了幾十年的土地經(jīng)營權(quán),放棄了幾十年因城市擴容和公共設(shè)施改進等社會進步帶來的級差地租的增加額。換句話說,也就是當屆政府花了下屆政府的錢,使得下屆政府在城市開發(fā)建設(shè)中可利用的資源和資產(chǎn)受到極大限制,不利于國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。一個國家的經(jīng)濟發(fā)展是多方面、多層次的,經(jīng)濟發(fā)展對土地資產(chǎn)這一生產(chǎn)要素的需求也必然是多方面、多層次的。因此,在我國現(xiàn)階段構(gòu)建完善的土地租賃體系就顯得十分必要了。(1)定期定租一次收繳式,即土地批租制。它主要適用于向賓館、酒店、商場等商業(yè)用地和高檔住宅、別墅等建筑用地供給土地。(2)定期不定租年繳式,又稱長約年租制。它主要適用于對擁有原劃撥土地的國有企業(yè)改制過程中進行土地使用制度改革,以盤活城鎮(zhèn)存量土地,以及降低普通住宅建筑用地價格,以降低商品房建筑成本,拉動普通住宅消費。(3)不定期定租年繳式,又稱普通年租制。當土地使用者無法確定需要使用土地的期限時或土地正在規(guī)劃使用或未找到合適用途,只能臨時處理時,可采用不定期定租年繳式收取租金。因為未約定租期,國有土地經(jīng)營部門可以隨時收回土地使用權(quán),用地者也可以隨時退租。(4)不定期不定租收繳式,屬純粹的零租性質(zhì)。國有土地經(jīng)營部門根據(jù)市場行情和用地者情況按年、季、月甚至是天收取租金,可隨時更換用地者,用地者也可隨時放棄土地,另尋土地,但不能轉(zhuǎn)租土地。2.對于非主體企業(yè)的土地,可以采取特許土地租售制土地劃撥是原來計劃經(jīng)濟時期的主要供地方式,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立,土地有償使用制度的推行,其本應(yīng)該退出歷史的舞臺,但國家出于一些特殊領(lǐng)域用地的考慮,仍在一定范圍保留了該供地方式。隨著改革的不斷深入,土地市場的不斷完善,我們有必要對其進行更深層次的改革。設(shè)立特許土地租賃制度取代土地劃撥制度。特許土地租賃制是指一些國家法律法規(guī)有特殊規(guī)定,并符合科學(xué)規(guī)劃,經(jīng)過嚴格審批及聽證的用地,可以在租賃期限,租金標準和租金支付方式上給予優(yōu)惠照顧的土地租賃制度。(1)對于國家機關(guān)和軍事用地,可采取長租期,收取象征性租金(如1元/畝)的方式出租土地。(2)對于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地,可采取長租期、低租金的方式出租土地,具體租金標準根據(jù)各公益事業(yè)的經(jīng)營情況核算確定。(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地,可采取長租期、不定租的方式租用土地,其租金標準可以根據(jù)各產(chǎn)業(yè)在不同發(fā)展階段的經(jīng)營狀況給予靈活調(diào)整,而且以上幾種用地到期后可以續(xù)租。采用特許土地租賃制至少體現(xiàn)了以下幾方面的優(yōu)點:第一、使人們樹立了土地有償有期限的使用觀念;第二、既扶持了公共事業(yè)和特殊行業(yè)的發(fā)展,又為土地管理隨經(jīng)濟發(fā)展進行不斷調(diào)整保留了空間;第三、有利于促使用地單位節(jié)約使用土地,提高土地利用效率。對于原來已經(jīng)劃撥出去的土地使用權(quán),也可以對其進行分步驟改革。第一步,將原劃撥土地改為特許租賃土地;第二步,針對不同的用地情況進行進一步的調(diào)整。具體的用地調(diào)整包括:(1)國家機關(guān)和軍事用地維持原狀。(2)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地,可根據(jù)其盈利能力進一步細分,并作出相應(yīng)調(diào)整。(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地,可根據(jù)其發(fā)展階段,盈利能力,作出相應(yīng)調(diào)整。(4)原國有大中型企業(yè)用地,可以根據(jù)不同情況予以調(diào)整?？梢圆捎瞄L約年租制或土地作價入股的方式推動國有企業(yè)改制。(5)此外,對各企事業(yè)單位占用的原劃撥土地,還可根據(jù)其具體使用情況進行細分,將原來一整塊地塊分為若干小地塊,對不同地塊采取不同的租賃改革。在上述政策調(diào)整中,我們要不斷推動有償使用制度改革,增加城市土地收益,但在收益分配過程中,要給原劃撥單位留足一定的利益,作為激勵,促使其加速原劃撥土地的公開入市流轉(zhuǎn),抑制土地黑市,提高土地利用效率。3.通過方式分配土地收益從國外的經(jīng)驗來看,政府具有兩種身份。一是土地所有者與社會管理者,參與土地收益的分配。土地使用者和經(jīng)營者以地租的形式將一部分土地收益上繳給土地所有者——政府,這種分配是建立在政府與社會純收入創(chuàng)造者之間利益等價交換基礎(chǔ)上的契約關(guān)系。二是政府還要對社會進行管理,提供公共產(chǎn)品,彌補市場失效,也要根據(jù)稅收價格,征收稅收。因此政府憑借著兩種不同身份獲取財政收入的地租與土地稅要求分別征收,實行租稅分流。4.土地收益分配制度影響土地市場現(xiàn)在,我國不少城市出現(xiàn)了土地收益分配制度不利于土地市場發(fā)育的現(xiàn)象。從某種角度而言,這與政府具有土地所有者和社會管理者雙重身份的矛盾有關(guān)。作為土地所有者,追求利益最大化,希望在土地交易中收足地租;但作為社會管理者,則應(yīng)超脫于市場,界定和保護產(chǎn)權(quán),并平衡各方利益,以促使土地市場發(fā)育,提高土地配置效率。當這兩種身份合二為一時,矛盾便產(chǎn)生了。從土地所有者利益的角度安排土地收益分配制度,以社會管理者政府的身份推行土地收益分配制度,一項從土地所有者利益出發(fā)的土地收益分配制度便被強制推行了。而其他利益主體(土地交易者)由于不能和政府相提并論,因而不具備與土地所有者討價還價的談判能力,只能被動接受可能不利于他們的土地收益分配制度。尤其是,當政府部門作為一個利益集團,能在土地交易管理中獲利時,政府部門“地主化”、“公司化”的傾向?qū)⒃郊用黠@,土地收益分配制度安排中又增加了“部門利益最大化”這一約束。如果說將“蛋糕”給土地交易者留足一塊以鼓勵其做大“蛋糕”,從長遠看對國家(土地所有者)有利,對政府部門卻未必有利。短期行為往往會使個別決策者做出盡可能多收土地收益的決定。因此,由于土地收益分配制度的供給者國家具有土地所有者和社會管理者雙重身份,使得土地收益分配制度的安排有可能出現(xiàn)不利于土地市場發(fā)育的現(xiàn)象。這一問題其實已引起一些學(xué)者的關(guān)注,他們認為政府的社會管理者身份更具本質(zhì)性,因而呼吁國家應(yīng)有限度地分享土地收益,以刺激土地使用者提高土地配置效率的積極性。然