關于完善地方金融管理體制的思考

關于完善地方金融管理體制的思考

一、問題的主要觀點近年來，中國地方金融發(fā)展迅速，對促進地方經濟發(fā)展發(fā)揮了越來越重要的作用。特別是2003年，農村信用社改革被明確納入地方金融機構，其管理由省政府負責。順應這一改革潮流,省級政府及其以下各級地方政府基本都設立了地方金融管理辦公室,加強對地方金融機構的管理,在加強溝通交流、提供公共服務、優(yōu)化金融生態(tài)等方面取得積極成效,但也存在著重管理輕服務、金融監(jiān)管缺位與不到位、職責定位不明確、管理邊界不清晰、履職的法律依據不足、與中央金融監(jiān)管部門職能交錯等問題,一定程度上影響著地方金融的管理效率和效果。隨著地方金融管理實踐的發(fā)展,如何進一步完善地方金融管理體制,提高管理效率,也開始進入國內學者的研究視野,目前對地方金融管理問題的主要研究觀點和爭論包括以下幾個方面:一是地方金融管理邊界。從機構角度看,湯柳認為,地方金融是指特定行政區(qū)域內的金融機構及其金融市場,包括全國性金融機構的分支機構和在當地注冊的法人金融機構(湯柳2011)。龍海陽認為,地方金融的管理對象應為在當地注冊的法人金融機構(魏卓民2011)。從功能角度看,朱文生認為,具有較強風險溢出和風險強傳染性的金融機構應交由中央政府管理,否則,應由地方政府管理(朱文生2012)。二是地方金融管理的主體和職能。周建春認為,應建立分級負責的金融管理體制,全國性金融機構由中央政府的金融管理部門負責,地方性金融機構由地方政府負責,并賦予其對地方性金融機構的監(jiān)管權,地方政府應定位于省級政府(周建春2011)。對于省級政府是否將管理權下放到地(市)級、縣(市)級政府也存在較大爭議(周逢民2012)。三是地方金融的風險防范機制。宋瑞敏等認為,考慮到金融風險的傳染性,建議由人民銀行當地分支機構作為牽頭單位,建立包括省級金融辦公室、省級銀監(jiān)局、省級證券分局、省級保險分局等部門的金融綜合風險防范機制(宋瑞敏等2009)?？傮w看,上述研究論點側重于地方金融管理體制的某一側面,缺乏對此問題的系統(tǒng)研究和宏觀考慮。結合目前地方金融管理的實踐發(fā)展,在認真研究國內前期有關地方金融管理問題研究成果、充分借鑒的基礎上,筆者提出了完善地方金融管理體制的總體架構,認為經過多年的改革發(fā)展和地方金融管理實踐,省級政府已經具備較強的宏觀經濟管理和履行地方金融管理的能力,應該成為地方金融管理的主體,完善地方金融管理體制的方向應是構建以省級政府為主體的地方金融管理體制,重要內容是明確地方金融管理的邊界、職能配置,建立組織架構和權責制衡機制等。二、確定當地金融管理的邊界(一)省級政府推動農村市場融資現行有關政策規(guī)定,省級政府主要履行對轄內農村信用社、小額貸款公司和融資性擔保公司的管理職責,承擔金融風險處置責任。目前,農村信用社改革在全國范圍全面展開,省級政府已經成為農村信用社的管理主體,開始履行對其的管理職能,并全面承擔其金融風險處置責任。另外,中國銀監(jiān)會對農村信用社依法履行金融監(jiān)管職能,承擔金融監(jiān)管責任;中國人民銀行負責監(jiān)測農村信用社金融風險,在省級政府承諾還款的前提下,可對處置其金融風險提供臨時資金支持(穆爭社2011)。目前,小額貸款公司和融資性擔保公司正在快速發(fā)展,省級政府已經明確由省級金融辦公室全面負責監(jiān)督管理這些機構,并承擔其金融風險處置責任,標志著省級政府也已成為其管理主體。(二)地方金融機構界定1、地方金融管理邊界的爭論。地方金融管理邊界主要是指所涉及地方金融機構的范圍。目前,國內學者對地方金融機構的內涵和構成具有不同認識,主要包括以下幾方面的觀點(張雪蘭2011)。一是從經營的地域角度界定,認為地方金融機構是指在縣域內開展金融服務的金融機構,包括國有性質和民有性質的法人金融機構及其分支機構。二是從機構構成角度分析,認為地方金融機構包括城市商業(yè)銀行、城市信用社、農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社等銀行業(yè)機構、證券保險業(yè)機構,以及準金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等。三是從管理主體角度分析,認為地方金融機構是指由省級政府管理的金融機構。目前,按照現行政府規(guī)定,地方金融機構包括農村信用社(含農村商業(yè)銀行、農村合作銀行,下同)、小額貸款公司、融資性擔保公司等。四是從是否涉及公眾利益角度分析,認為地方金融機構是指運營基本不涉及公共利益(判定標準是吸收公眾存款)的金融機構,應包括小額貸款公司、典當行、融資性擔保公司、融資租賃公司、私募基金等,由省級政府管理;對于涉及公眾利益的金融機構,應由“一行三會”(指中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保險會,下同)管理。2、完善地方金融管理邊界。本文認為,上述觀點僅側重于從某一個方面來界定地方金融機構,與目前省級政府承擔的管理職責和金融風險處置責任相沖突。例如,按照農村信用社改革政策規(guī)定,省級政府已成為農村信用社的管理主體,但按照上述分類方法,由于農村信用社吸收公眾存款涉及公共利益,由中國銀監(jiān)會實施金融監(jiān)管,不應該納入地方金融管理范圍。同時,雖然地方政府是城市商業(yè)銀行、城市信用社的控股股東,履行著控股股東責任,承擔著金融風險處置責任,但由于其屬于“一行三會”監(jiān)管,不應列入地方金融機構范圍。因此,應從省級政府履行的管理職能和承擔的金融風險處置責任,以及與地方經濟發(fā)展的緊密結合角度,界定地方金融管理邊界。筆者認為,地方金融機構應是指在省轄行政區(qū)域內依法注冊成立,主要服務于當地經濟發(fā)展的金融機構(包括銀行業(yè)機構、證券業(yè)機構、保險業(yè)機構,下同)。具體包括:一是在省轄行政區(qū)域內依法注冊成立,且分支機構全部分布于此行政區(qū)的金融機構。二是省級政府及其以下各級政府控股、在本省所轄行政區(qū)域內依法注冊成立、分布于省轄外行政區(qū)域分支機構開展的金融業(yè)務不超過其業(yè)務總量10%的金融機構。將此類機構納入地方金融機構范圍主要是因為省級政府及其以下各級政府控股,在處置金融風險中,承擔控股股東責任,并且絕大部分金融業(yè)務在省轄內開展。三是經營的業(yè)務具有金融性質,并由省級政府依法履行金融監(jiān)管職能,承擔金融風險處置責任的準金融機構。如近年來,國家鼓勵發(fā)展的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等具有金融業(yè)務性質的機構。本文不贊成以地(市)級、縣(市)級行政區(qū)域界定地方金融機構的注冊地。因為從我國行政管理體制改革實踐看,地(市)級政府具有過渡性質,將會逐漸被省(市)級政府與縣(市)級政府體制所代替;縣(市)級政府雖然具有穩(wěn)定性,但不具備省級政府的宏觀管理經驗和能力,而且缺乏處置金融風險的行政能力和經濟能力,也不符合省級政府管理地方金融機構的權責約束要求。3、完善地方金融管理邊界的主要考慮。一是充分利用地方金融機構的金融資源促進當地經濟發(fā)展。從當前地方金融實踐看,將地方金融管理的對象界定為地方金融機構,實際上包含的是目前為地方提供金融服務的全部主體,譬如,農村信用社目前基本上已經是縣域內最大的銀行業(yè)金融機構,成為農村金融服務的主體和主力軍。省級政府履行對地方金融機構的管理職能后,有利于省級政府結合當地經濟發(fā)展規(guī)劃,合理布局地方金融機構,充分利用其金融資源促進當地經濟發(fā)展,有效規(guī)避了由中央政府管理地方金融機構所產生的政策“一刀切”弊端,更好地解決了地區(qū)經濟發(fā)展不平衡對金融發(fā)展的差異化要求。二是有效防范對地方金融機構的行政干預。在目前GDP競賽的推動下,各級地方政府均有動力調動地方金融機構的金融資源促進當地經濟發(fā)展,其中不乏大量運用行政手段干預地方金融機構經營活動的行為,易于導致金融風險的發(fā)生。在明確地方金融管理邊界的同時,要求省級政府全面承擔地方金融機構的金融風險處置責任,有利于構建權責制衡的激勵約束機制,能夠有效遏制地方政府對地方金融機構經營活動的不當干預。因為無論是省級政府還是地(市)級、縣(市)級政府對地方金融機構不當干預所引發(fā)的金融風險,最終的處置責任都將由省級政府承擔。為了減輕自身所承擔的金融風險處置責任,省級政府不僅會正確履行對地方金融機構的管理職責,而且將發(fā)揮行政資源優(yōu)勢,采取有效措施防范地(市)級、縣(市)級政府對地方金融機構不當干預,從而減少行政干預,促進實現當地經濟與地方金融機構的共贏發(fā)展(藍虹等2012)。三是有利于提高地方金融管理效率。地方金融機構在當地開展經營活動,空間上貼近于省級政府,業(yè)務上與省級政府發(fā)生往來,而且省級政府還對其擁有人緣等優(yōu)勢,因而與中央政府相比,省級政府對地方金融機構經營活動的非對稱信息程度低,這將有利于降低省級政府管理地方金融機構的成本,提高管理效率。三、履行地方金融管理職責存在的問題(一)監(jiān)管:因地制宜、競爭與合作省級政府作為地方金融管理的主體,就要全面履行對地方金融機構的管理職能,具體包括依法管理、金融監(jiān)管和行業(yè)管理三種職能。1、依法管理職能。該職能是指市場經濟條件下,省級政府對經濟主體經營活動所實施的合法性管理,目標是促進經濟主體依法開展經營活動。對地方金融機構而言,主要包括:一是督促地方金融機構嚴格遵守國家金融法律法規(guī)和方針政策,按照政企分開原則,依法指導地方金融機構開展金融服務。二是認真研究當地經濟金融發(fā)展現狀和特點,緊密結合當地產業(yè)布局和經濟社會發(fā)展規(guī)劃,積極制定促進實現當地經濟發(fā)展和地方金融發(fā)展雙贏的規(guī)劃和法律法規(guī),充分發(fā)揮地方金融機構推動當地經濟發(fā)展的重要作用。2、金融監(jiān)管職能。地方金融機構與全國性金融機構既有共性也呈現差異。從共性角度看,兩者均是高負債經營機構,發(fā)生的金融風險具有較強的外部性,因而在金融監(jiān)管的基本原則、方式、方法、措施等方面,對地方金融機構應采取與全國性金融機構相同的監(jiān)管規(guī)則。但由于地方金融機構經營規(guī)模小、經營地域分散,主要集中于縣域和農村,人員素質差、信息化、技術化程度低、經營的基本是傳統(tǒng)業(yè)務、創(chuàng)新性差等,因而需要結合地方金融機構的經營特點制定監(jiān)管標準,實行差別化監(jiān)管,以降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。3、行業(yè)管理職能。目前,地方金融機構經營規(guī)模小、資金實力弱、人員素質低,對于推進信息化建設、創(chuàng)新金融產品等需求,缺乏實力和能力,也因業(yè)務量小,難以覆蓋投資成本,不符合規(guī)模經濟要求,而且經營管理水平低,經營的自律性差,從而催生了對行業(yè)管理的需求,需要專業(yè)化機構滿足其公共服務需求。主要內容:一是提供公共服務,降低服務成本。包括健全支付結算體系,暢通支付結算網絡;推動金融產品創(chuàng)新,增強地方金融服務功能;加強人員業(yè)務培訓,提高經營業(yè)務能力。二是指導建章立制,提高經營管理水平。包括指導完善業(yè)務操作流程,金融風險防控、成本費用控制、利潤分配、勞動用工等規(guī)章制度,提供業(yè)務指導和信息咨詢服務,促進提高經營管理水平。三是指導完善法人治理結構,推動建立商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展機制。包括指導依法選舉股東代表大會、董(理)事會、監(jiān)事會、高級管理層成員,并建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡、激勵與約束相結合的治理機制;指導完善信息披露制度,發(fā)揮外部利益相關者的監(jiān)督作用。四是加強與有關部門的溝通協調,創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。包括積極加強與當地有關部門的溝通協調,發(fā)揮地方金融機構利益代言人作用,為其改革發(fā)展爭取各項扶持政策;向省級政府反映其利益訴求,如幫助清收不良貸款、打擊逃廢債等;采取有效措施推動優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境。上述分析說明,在依法管理職能、金融監(jiān)管職能方面,省級政府與中央政府的目標、任務相同,因而相關規(guī)則應保持一致和統(tǒng)一,差異在于省級政府可結合地方金融機構的實際情況,制定差異化的標準。但行業(yè)管理職能是省級政府的履職特色,是與中央政府所履行對全國性金融機構管理職能最為鮮明的區(qū)別。這主要是因為全國性金融機構規(guī)模大、實力強,自身有實力、能力做好支付結算體系、信息化工程等項目,而且也符合規(guī)模經濟要求,對第三方機構提供此類相關服務的需求較弱。(二)隱性市場監(jiān)管按照有關政策規(guī)定,目前,省級政府主要履行對農村信用社的依法管理職能和行業(yè)管理職能,對小額貸款公司、融資性擔保公司的依法管理職能和金融監(jiān)管職能,同時全面承擔上述機構的金融風險處置責任。從履職實踐看,主要存在以下問題。1、對農村信用社履職的行政化色彩十分濃厚。目前,省級政府已將農村信用社的管理授權省級聯社,并由其履行行業(yè)管理職能,同時,通過加強對省級聯社的考核督促其認真履行相關職能,由此導致了以下問題(穆爭社2009):一是對農村信用社實施行政管理。具體表現為:第一,省級聯社行政任命農村信用社董(理)事長、行長(主任)、監(jiān)事長等主要高級管理人員。程序是,上述高級管理人員經省級聯社研究確定后,提名推薦給農村信用社股東代表大會、董(理)事會、監(jiān)事會(以下簡稱“三會”),由“三會”等額選舉,以此完成選聘的法律程序,所以主要高級管理人員本質上都是由省級聯社行政任命的。第二,省級聯社借助行政方式管理農村信用社的日常經營活動。具體表現為,通過對農村信用社貸款、費用支出等業(yè)務實行咨詢制度,實際上掌握著其經營管理業(yè)務的行政審批權;通過新員工的集中考試錄用,實際上掌握著人事工作的行政管理權;通過現場檢查審計等工作,對發(fā)現的違規(guī)人員進行經濟、行政處罰,實際上控制著內部管理工作。二是對農村信用社實施隱性金融監(jiān)管。前文分析表明,省級政府全面承擔農村信用社的金融風險處置責任,從而要求其能夠及時全面了解農村信用社金融風險的變化情況,以便及時采取相關處置措施,但目前中國銀監(jiān)會履行對農村信用社的金融監(jiān)管職能,由其動態(tài)監(jiān)測金融風險變化情況,從而形成了省級政府履行金融風險處置職責與履職手段之間的錯配。由于省級政府通過考核督促省級聯社認真履行管理職責,為了更好地完成省級政府委托的任務,省級聯社需要通過各種手段加強對農村信用社金融風險的動態(tài)監(jiān)測分析,從而因上述履職責任與手段的錯配演變?yōu)閷r村信用社的金融監(jiān)管,考慮到中國銀監(jiān)會對農村信用社實施的金融監(jiān)管是以金融監(jiān)管法為依據的,而省級聯社對農村信用社的金融監(jiān)管缺乏法律支撐,所以可將省級聯社對農村信用社實施的金融監(jiān)管稱之為隱性金融監(jiān)管。另外,隱性金融監(jiān)管的產生還基于以下兩個方面原因:首先,按照現行管理體制,省級聯社是履行農村信用社行業(yè)管理職能的地方法人金融機構,接受中國銀監(jiān)會省級部門(局)的金融監(jiān)管,兩者是監(jiān)管和被監(jiān)管關系,地位不平等,因而兩者之間難以就農村信用社金融風險信息溝通形成通暢的渠道,迫于省級政府的考核,實施隱性金融監(jiān)管。其次,中國銀監(jiān)會對農村信用社履行金融監(jiān)管職能,但并不承擔金融風險處置責任,處于有權無責,權責制衡失效的狀態(tài),缺乏提高金融監(jiān)管質量的積極性,不能全面動態(tài)準確掌握農村信用社金融風險變化情況,即使省級聯社與中國銀監(jiān)會省級局建立了良好的溝通交流渠道,也不能及時獲得農村信用社真實全面的金融風險信息,這也催生了隱性金融監(jiān)管。三是隱性金融監(jiān)管職能與行政管理職能相互交織,強化了省級聯社履職中的行政化色彩,導致農村信用社管理體制向改革前復歸。省級聯社在實施隱性金融監(jiān)管中,能夠發(fā)現農村信用社經營活動中的違規(guī)行為等,從而為其實施行政管理指明方向和提供依據,將會進一步強化省級聯社對農村信用社的行政管理色彩。上述分析說明,當前實踐中,省級聯社實際上履行著對農村信用社的行政管理、金融監(jiān)管和行業(yè)管理三種職能,是其真正的管理主體。而改革前,中央政府是農村信用社的管理主體,統(tǒng)一履行對農村信用社的上述三種職能,由中國人民銀行代表負責具體實施。這表明,農村信用社管理體制改革已經向改革前復歸,由同一主體同時履行對農村信用社的上述三種職能,差異僅在于實施主體由中國人民銀行變更為省級聯社。2、對小額貸款公司、融資性擔保公司未能良好履行依法管理職能和監(jiān)管職能,且缺乏行業(yè)管理職能。目前,省級政府基本授權省級金融辦公室行使對上述機構的全面管理權,履行對其的依法管理職能、金融監(jiān)管職能。履職中存在以下問題:一是未能良好履行依法管理職能,制定合理的發(fā)展規(guī)劃。目前,小額貸款公司、融資性擔保公司數量快速增長,但地區(qū)分布十分不平衡。從政策初衷看,大力發(fā)展上述機構是為了提高促進縣域經濟和農村經濟發(fā)展的金融服務能力,重點解決農民貸款難和中小企業(yè)融資難,特別是小微企業(yè)融資難問題,但實踐中卻表現為部分省份只是熱衷于增加機構數量,并在轄內經濟較發(fā)達的地區(qū)布局機構、經營網點,造成機構、網點布局與地區(qū)需求嚴重不平衡,而且上述機構大多在縣城或城區(qū)開展經營活動,不深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農村地區(qū)開展業(yè)務,也較少發(fā)放農戶貸款。這說明,省級金融辦公室未能良好履行對其的依法管理職能,促進合理發(fā)展,而且上述問題有進一步惡化趨勢。二是未能全面履行金融監(jiān)管職能,注重機構的市場準入,輕視日常監(jiān)管。目前,絕大多數省級金融辦公室注重小額貸款公司、融資性擔保公司的市場準入,個別省份甚至開展金融監(jiān)管競爭,人為放寬市場準入標準,推動轄內上述機構數量大幅增長,但日常監(jiān)管力量、工作嚴重滯后,基本處于“只管生、不管養(yǎng)”的狀態(tài),導致金融風險隱患較大,已經成為影響當地金融穩(wěn)定的重要因素。最近,個別省份已出現小額貸款公司因經營管理不善、不良貸款比例較高而退出市場的案例。三是尚未履行行業(yè)管理職能。目前,上述機構剛剛開始成長,經營規(guī)模小、實力弱、自律性差,按照前文分析,應由其管理主體省級政府建立相關機構履行對其的行業(yè)管理職能,提供促進其良好發(fā)展的公共服務。但從目前實踐看,省級政府基本尚未建立上述機構的行業(yè)管理機構。3、省級政府承擔的地方金融機構金融風險處置責任虛置。從目前實踐看,由于省級政府承擔的地方金融機構金融風險處置責任虛置,造成權責制衡機制失效,已成為影響促進省級政府正確履職,推動實現地方經濟與地方金融機構共贏發(fā)展的重要因素。具體表現為:一是農村信用社金融風險處置責任虛置。有關政策明確規(guī)定,省級政府是農村信用社金融風險處置責任的全面承擔者,而且若省級政府依靠自有資金難以有效處置農村信用社金融風險,在向中央財政承諾從其轉移支付中扣款的情況下,中國人民銀行可對其處置金融風險提供臨時資金支持。上述處置金融風險資金來源機制的設立,在實踐中將會造成省級政府承擔的金融風險處置責任虛置。因為,當農村信用社發(fā)生金融風險,需要處置資金時,省級政府首先不是自己想辦法籌集資金而是選擇直接向中國人民銀行借款,而借款后往往又以各種理由拖欠或要求減免,從而最終將金融風險的處置責任轉嫁給中央政府,導致金融風險處置責任虛置。二是小額貸款公司、融資性擔保公司的金融風險處置責任虛置。有關政策雖然明確省級政府全面承擔上述機構的金融風險處置責任,但并未要求其建立金融風險處置基金或明確處置資金的來源等問題,由此導致的問題是:一旦上述機構發(fā)生金融風險,由于金融風險傳播速度快、危害性大,省級政府就可以借此形成對中央政府的倒逼機制,迫使中央政府借款幫助處置上述機構的金融風險,而事后又以各種理由要求予以減免或久拖不還,從而將處置金融風險的責任轉嫁中央政府,造成金融風險處置責任虛置。四、化地方金融管理體制改革的路徑選擇針對目前實踐中存在的地方金融機構管理職能配置不全面、履職組織架構缺位等問題,本文認為,進一步深化地方金融管理體制改革,應在完善管理職能配置的基礎上,健全與之對應的履職組織架構,在省級政府統(tǒng)一領導下,形成履職合力,提高履職效率?？紤]到地方金融機構的規(guī)模比較小,為有效降低管理成本,可構建統(tǒng)一機構分別履行對包括銀行業(yè)機構、證券業(yè)機構、保險業(yè)機構在內的地方金融機構的上述三種職能。(一)省級政府對地方金融機構依法管理職能的提出當前,省級政府已經全部建立了省級金融辦公室或職能相似的機構,主要負責制定轄內金融發(fā)展規(guī)劃,加強與有關方面和金融機構溝通交流等工作。省級金融辦公室所做的上述工作,已經包含了前文分析的依法管理職能的部分內容。同時,考慮到省級金融辦公室的綜合協調能力較強,以及目前良好的履職實踐,結合依法管理職能的要求,本文認為,省級政府可授權省級金融辦公室履行對地方金融機構的依法管理職能,按照前文所述的依法管理職能的要求,做好相關履職工作。需要強調的是,依法管理職能交由省級金融辦公室專職履行后,應將目前由省級聯社對農村信用社履行的依法管理職能移交省級金融辦公室,從而使省級金融辦公室履行全部地方金融機構的依法管理職能,以理順地方金融管理的組織架構,推動高效履職。(二)省級金融安全監(jiān)管機構的組建按照前文分析,省級政府成為地方金融管理主體后,應建立相應組織機構,并授權由其履行對地方金融機構的金融監(jiān)管職能?？紤]到現行金融管理體制下,中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會的省級派出機構分別履行地方金融機構中銀行業(yè)機構、證券業(yè)機構、保險業(yè)機構的金融監(jiān)管職能,可在其基礎上組建省級金融監(jiān)管局,具體方案可考慮:直接將上述省級派出機構中從事地方金融機構金融監(jiān)管工作的人員和業(yè)務劃歸新成立的省級金融監(jiān)管局,繼續(xù)從事金融監(jiān)管工作。如此安排,有利于保持監(jiān)管工作的連續(xù)性、監(jiān)管人員的穩(wěn)定性、監(jiān)管水平不降低,因為這樣做不僅合理安排了原有金融監(jiān)管人員,而且充分利用了原有金融監(jiān)管資源。另外,考慮到目前省級聯社也有部分人員從事對農村信用社的隱性金融監(jiān)管工作,也應將其劃歸新成立的省級金融監(jiān)管局。(三)將省級中介組織從省級金融機構的危險回收手段引入農村市場,建立對地方金融機構的行業(yè)管理體系省級聯社自成立以來就履行著對農村信用社的行業(yè)管理職能,對促進農村信用社改革發(fā)展發(fā)揮了積極推動作用,積累了大量經驗。鑒于此,剝離省級聯社目前承擔的農村信用社依法管理職能、隱性金融監(jiān)管職能后,可將省級聯社改制為省級金融協會,履行對地方金融機構的行業(yè)管理職能,不僅能夠有效利用省級聯社前期履行行業(yè)管理積累的經驗和建立的技術、信息系統(tǒng)等,而且解決了其他地方金融機構長期以來缺乏行業(yè)管理的問題。省級金融協會是獨立的經營主體,與地方金融機構之間是平等的市場主體關系,應采取市場化方式,向地方金融機構提供相關服務。(四)地方金融管理相關業(yè)務指導為了推動金融活動在全國有序開展,處理好地方金融機構與全國性金融機構業(yè)務經營的競爭與合作關系(因為全國性金融機構的許多分支機構也分布在縣域和廣大農村),保持金融監(jiān)管質量、規(guī)則的統(tǒng)一性,地方金融管理的具體職能部門應接受中央金融管理對應職能部門的業(yè)務指導。具體表現為:省級金融辦公室接受中國人民銀行的業(yè)務指導,省級金融監(jiān)管局按照監(jiān)管業(yè)務歸屬分別接受中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會的業(yè)務指導,省級金融協會接受中國銀行業(yè)協會、中國證券業(yè)協會、中國保險業(yè)協會的業(yè)務指導。當然,地方金融管理職能部門也可結合轄內經濟金融發(fā)展的實際需求,制定差異化的地方金融管理政策。五、構建權責制衡機制,共同承擔金融風險處置責任綜合前文分析,完善地方金融管理體制后,省級政府將真正成為地方金融的管理主體,擁有全面管理權。目前,理論界和實踐人士擔心,省級政府獲得地方金融全面管理權后,為了推動地方經濟發(fā)展需要,將會大量行政干預地方金融機構的經營活動,易于造成金融風險。對此,筆者認為應加快構建權責制衡機制,以促使省級政府正確履行管理職責,推動實現地方經濟與地方金融機構的共贏發(fā)展,營造良好的金融穩(wěn)定環(huán)境,主要措施包括以下方面:一是建立以省級政府為出資主體的地方金融機構金融風險處置基金,真正落實省級政府對地方金融機構承擔的金融風險處置責任(藍虹等,2012)。因為建立處置基金后,省級政府就失去了向中央政府借款處置金融風險的理由,切斷了向中央政府轉嫁金融風險處置責任的通道,使省級政府切實承擔起了金融風險處置責任,從而以處置責任約束省級政府認真履行地方金融管理職責。二是建立地方金融管理成效的考評機制。通過地方官員的晉升激勵,督促地方政府切實提高地方金融管理水平,維護地方金融穩(wěn)定。(一)金融風險處置基金的用益物制1、金融風險處置基金的資金來源。金融風險處置基金的規(guī)模應結合地方金融機構的風險程度確定,按使撥備覆蓋率達到100%測算。鑒于省級政府全面承擔金融風險處置責任,從法理上看省級政府應承擔建立金融風險處置基金的全部資金。但考慮到金融風險的發(fā)生也與地方金融機構的經營管理不規(guī)范高度相關,因而地方金融機構也應以部分出資承擔金融風險處置責任,從而形成省級政府為出資主體,地方金融機構補充的格局。據此,兩者的出資比例可以確定為7:3或6:4。省級政府的出資額度應綜合考慮財政支出的承受能力和地方金融機構風險程度確定。為了防止產生較大的財政支出壓力,具體出資額度可以按照一定比例從中央政府對省級政府的轉移支付或稅收返還的增量中扣劃,由于增量部分還沒有納入省級政府的財政支出計劃,便于其安排財政支出計劃時統(tǒng)籌考慮金融風險處置基金出資額,以保證處置基金具有穩(wěn)定、足額的資金來源。地方金融機構的出資額度應綜合考慮經營財務壓力和金融風險程度確定。為了激勵地方金融機構加強金融風險管控,可建立金融風險程度與其出資額度掛鉤的正向激勵機制,實行差異化的出資比例和額度。為了減輕地方金融機構的經營財務壓力,出資資金可以按照所有者權益科目中一般風險準備金的一定比例扣劃。主要原因是,一般風險準備金是地方金融機構利潤分配的結果,以其作為處置基金的資金來源不會對經營活動產生較大的成本壓力,而且也符合其規(guī)定的用途。2、金融風險處置基金的管理及保值增值。一是金融風險處置基金的管理。此項基金的主要職能是處置金融風險,因而典型特點是應急性資金,大多數時間將會處于閑置狀態(tài)。因此,可由中國人民銀行代為省級政府管理金融風險處置基金,以防范其在閑置時將此項基金挪作他用。因為中國人民銀行履行維護金融穩(wěn)定職能,有責任推動省級政府處置好地方金融機構金融風險,同時也缺乏挪用處置基金的動機,一旦需要處置金融風險,中國人民銀行就可及時將處置資金交付省級政府運用。二是金融風險處置基金的保值增值。中國人民銀行可按照省級政府的意見,將金融風險處置基金投資于高流動性有價證券,如國債、政策性金融債等,在實現處