用人單位規(guī)章制度法律問題研究

用人單位規(guī)章制度法律問題研究摘要用人單位規(guī)章制度作為一種調(diào)整用人單位內(nèi)部關(guān)系的重要規(guī)范，其往往是由用人單位制定的，對于勞資雙方的權(quán)利義務(wù)具有重要的影響。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會勞動關(guān)系變得多種且復(fù)雜，在司法實踐中出現(xiàn)了大量因用人單位規(guī)章制度違法違規(guī)致使勞動者合法權(quán)益受到侵害，而引發(fā)的勞動爭議案件。其在制定方面的不規(guī)范導(dǎo)致的勞動爭議從側(cè)面折射出我國立法體系存在嚴(yán)重缺陷。本文旨在，在關(guān)于用人單位規(guī)章制度的理論研究基礎(chǔ)上，立足于我國用人單位規(guī)章制度的立法現(xiàn)狀，結(jié)合司法現(xiàn)狀中勞動爭議案件的焦點(diǎn)問題，對我國用人單位規(guī)章制度的立法完善提出個人的一些建議。關(guān)鍵詞：勞動規(guī)章制度；用人單位；勞動者；勞動法目錄一、緒論 一、緒論（一）研究背景及意義用人單位的勞動規(guī)章制度是調(diào)整勞動關(guān)系的一種重要手段。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會勞動關(guān)系變得多種且復(fù)雜。在這樣的背景之下，用人單位更需要用有效的手段協(xié)調(diào)好勞動關(guān)系，創(chuàng)造更多的價值。但在司法實踐中出現(xiàn)了大量因用人單位規(guī)章制度違法違規(guī)致使勞動者合法權(quán)益受到侵害，而引發(fā)的勞動爭議案件。其最主要的原因則是我國用人單位規(guī)章制度的立法體系存在嚴(yán)重缺陷。完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范對維護(hù)勞動者和用人單位的權(quán)益都具有積極影響，因此用人單位規(guī)章制度的法律問題研究具有很重要的意義。（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.國內(nèi)研究現(xiàn)狀當(dāng)前我國國內(nèi)地區(qū)對用人單位內(nèi)部勞動規(guī)章制度的研究普遍較弱，在我國民商法法律部門中，《公司法》明確了董事會和經(jīng)理制定基本規(guī)章制度和企業(yè)具體規(guī)定的規(guī)則；在行政法部門中，《勞動監(jiān)察條例》等法規(guī)規(guī)定了公司規(guī)章制度的備案和行政審查程序；勞動法部門中，主要體現(xiàn)為《勞動法》和《勞動合同法》，這兩部法律規(guī)定了涉及勞動關(guān)系的企業(yè)規(guī)章制度的制定內(nèi)容要求、程序要求、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)手段等；在刑法部門中，《中華人民共和國刑法》在一些犯罪構(gòu)成中將違反企業(yè)規(guī)章制度作為犯罪構(gòu)成的客觀要件。相關(guān)司法解釋主要包括《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋一》和《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋二》。雖然相關(guān)法律法規(guī)類別眾多，但是我國用人單位勞動規(guī)章制度的立法內(nèi)容還不夠具體，如沒有明確勞動規(guī)章制度的內(nèi)容、概念以及性質(zhì)，只是概括性地規(guī)定了用人單位應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)建立和完善內(nèi)部勞動規(guī)章制度。勞動規(guī)章制度與集體合同、勞動合同的界限十分模糊，制定程序不統(tǒng)一，公示程序不具有可操作性，備案制度的要求尚不明確且無有效實施程序。關(guān)于勞動規(guī)章的系統(tǒng)研究的著作也十分稀少，研究成果分散在勞動法教科書及其他勞動法律專著之中，較為系統(tǒng)的專著有廖名宗博士的《勞動規(guī)章制度研究》。相關(guān)研究的論文數(shù)量并不像其他勞動法問題那樣十分充分，關(guān)于勞動規(guī)章制度的學(xué)術(shù)文章關(guān)注點(diǎn)著重于勞動規(guī)章制度的性質(zhì)上，而關(guān)注于勞動規(guī)章制度的法律風(fēng)險及規(guī)范建議的論文卻較少。如王慧的《勞動規(guī)章制度的法律分析》一文主要分析了勞動規(guī)章制度的性質(zhì)以及我國勞動規(guī)章制度存在的不足，薛躍順的《勞動規(guī)章制度的有效要件研究》主要從勞動規(guī)章制度的主體要件、內(nèi)容要件、程序要件上進(jìn)行分析，黃麗娜、楊曉寧的《論企業(yè)勞動規(guī)章制度法律風(fēng)險之立法規(guī)制》主要從我國立法規(guī)制上提出完善建議。筆者結(jié)合前人的研究結(jié)合典型案例深入分析了勞動規(guī)章制度存在的法律風(fēng)險以及防范建議，具有現(xiàn)實指引價值。大陸學(xué)者的討論幾乎都以來自日本的四個學(xué)說派別，即契約說、法規(guī)說、根據(jù)二分說、集體合意說為基礎(chǔ)和框架，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展了諸多學(xué)說，但各種學(xué)說眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的理論學(xué)說，無法有效地指導(dǎo)在實踐中發(fā)生的問題，特別是在判決中，各地判例對同一方面的問題呈現(xiàn)很大不同甚至是相反的結(jié)果。2.國外研究現(xiàn)狀在法國，《法國勞動法典》是一部系統(tǒng)規(guī)定勞動關(guān)系的法規(guī)，法國是世界上最先制定勞動法典的國家，現(xiàn)行勞動法典于1973年2月2日頒布實施。法律篇和條例篇兩個篇章明確規(guī)定勞動規(guī)章制度相關(guān)內(nèi)容，明確要求用人單位制定企業(yè)的規(guī)章制度適用在全體員工和企業(yè)中。這項義務(wù)的主體包括各類企業(yè)，公司，集團(tuán)，工會組織，社會保險組織和公共部門。法國勞動法規(guī)范對內(nèi)部規(guī)章制度的制定實施有更全面的規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度就有完善且明確的法律要求可以遵循，有規(guī)則可遵守，減少不必要的爭議及麻煩，嚴(yán)格遵守規(guī)則是對法國雇主的要求。另一方面，這些法規(guī)還確認(rèn)雇主制定內(nèi)部公司規(guī)則制度是一項權(quán)利，雇主在行使權(quán)利時也受到一些限制?？偟膩碚f，法國對公司勞動規(guī)章制度有更全面的監(jiān)管。我國在法律完善方面還存在一定欠缺，尤其是勞動法領(lǐng)域，在今后的研究中需要不斷探索適合我國國情的路徑，完善勞動規(guī)章制度相關(guān)立法，為用人單位提供法律規(guī)則指引。在德國，公司規(guī)章制度的制定要通過雇傭雙方之間達(dá)成的合意，但是，如果協(xié)議失敗，可以采取一系列補(bǔ)救措施，例如和解，調(diào)解，仲裁等。在德國，雇主必須遵循某些程序來處罰雇員。如果雇員被剝奪發(fā)表言論的權(quán)利，并且沒有因調(diào)查和取證而受到懲罰，則此類處罰無效。“德國勞動法”規(guī)定，雇主行使處罰權(quán)的行為是按照相似于法院程序的法治國家規(guī)范進(jìn)行的，必須嚴(yán)格按程序進(jìn)行，雇主的單方面制裁無效。在中國，沒有法律法規(guī)規(guī)定公司行使處罰權(quán)的程序，我們有必要通過內(nèi)部制度確保程序的合法合理性，從員工角度出發(fā)，有效地保護(hù)員工的合法權(quán)利和利益，嚴(yán)格限制用人單位單方面的處罰權(quán)，防止用人單位濫用職權(quán)，侵害勞動者的合法權(quán)利和利益，激化雙方矛盾，帶來不必要的爭議。在日本，一旦制定了企業(yè)規(guī)章制度，就應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行宣傳，使所有員工和單位都能了解內(nèi)容。日本關(guān)于雇主勞工規(guī)則和條例的宣傳程序的規(guī)定更加詳細(xì)。在《日本勞動標(biāo)準(zhǔn)法》中，雇主的規(guī)章制度必須張貼在各部門的工作坊，食堂和宿舍的重要位置⑤。為了確保相關(guān)人員清楚地了解，認(rèn)真實施，并相互監(jiān)督。該規(guī)定同時也詳細(xì)的規(guī)范了公示的程序。日本的單位紀(jì)律處分程序更加詳細(xì)，比如《日本勞動基準(zhǔn)法》中規(guī)定：如果工人按照規(guī)章制度對工資實行制裁，減薪金額不得超過平均日工資的一半。減薪后的總金額不得少于月薪總額的十分之九。在處罰的事由方面主要包括：虛假學(xué)歷和工作經(jīng)驗；負(fù)缺勤影響工作時間表和工作秩序;在勞動合同規(guī)定的義務(wù)范圍內(nèi)，如果勞動者違反上級的規(guī)章制度和企業(yè)的規(guī)章制度，工作人員必須在處罰前按程序被用人單位給予充分警告。在我國，用人單位濫用單方懲戒權(quán)的現(xiàn)象十分普遍，相關(guān)立法對程序的規(guī)定還不完善，可以參考借鑒日本對程序規(guī)則的要求，完善懲戒權(quán)的實施程序和方式，維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。二、勞動規(guī)章制度基本理論解析（一）勞動規(guī)章制度的含義和特征有關(guān)勞動規(guī)章制度的含義，早在1959年國際勞工組織ILO特殊委員會的有過定義，即勞動規(guī)章制度是“企業(yè)界對Worksrules、Companyrules、Workshoprules、rulesofemployment、standingorder的稱號，使企業(yè)的全體從業(yè)員或大部分從業(yè)員使用，專對或主要對就業(yè)中行動有關(guān)的各種規(guī)則?！痹摱x具有較大的概括性。有的學(xué)者認(rèn)為勞動規(guī)章制度是由用人單位單方制定，用以進(jìn)行日常生產(chǎn)管理的手段。這一表述突出了勞動規(guī)章制度的管理性功能，但強(qiáng)調(diào)了制定和實施的單方性，缺少現(xiàn)代勞動法提倡主張的職工參與民主管理的程序。實際上，大部分國家（地區(qū)）并沒有明確定義勞動規(guī)章制度，而是采取列舉的方式明確其包含的事項。無論概括定義勞動規(guī)章制度，還是列舉勞動規(guī)章制度的內(nèi)容，勞動規(guī)章制度都應(yīng)該具有以下幾個方面的特征：（1）內(nèi)部性。用人單位的勞動規(guī)章制度只適用于本單位內(nèi)部人員，非本單位內(nèi)部人員一律不得適用。如實務(wù)中出現(xiàn)了“禁止配偶來訪”、“擅自進(jìn)入工作車間者予以罰款”等規(guī)定均超出了勞動規(guī)章制度的效力范圍。（2）勞動性。勞動規(guī)章制度顧名思義是與勞動相關(guān)的制度規(guī)則，除此之外的其他規(guī)則不應(yīng)當(dāng)列入勞動規(guī)章制度之中。雖然一個用人單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要制定方方面面的規(guī)章制度，但并非所有的規(guī)章制度均應(yīng)當(dāng)屬于勞動規(guī)章制度。如用人單位需要制定相關(guān)的財務(wù)審計規(guī)則，該規(guī)則與勞動無關(guān)，不屬于勞動規(guī)章制度，但是如果財務(wù)人員違反相關(guān)規(guī)定徇私舞弊受到懲戒，則屬于用人單位合理的日常經(jīng)營管理的范疇。除此之外，某些用人單位的“禁止女職工入職三年內(nèi)懷孕”等規(guī)定更是不屬于勞動規(guī)章制度范圍之內(nèi)的規(guī)定，是不合法的。（二）用人單位勞動規(guī)章制度性質(zhì)的爭議勞動規(guī)章制度在理論上和實務(wù)上都存在許多爭議和問題，根源在于對其性質(zhì)為何莫衷一是，而勞動規(guī)章制度的性質(zhì)從根源上指導(dǎo)著一系列與之相關(guān)問題，對其性質(zhì)進(jìn)行探討是十分必要的。用人單位勞動規(guī)章制度的性質(zhì)到底為何，理論界爭議已久，始終沒有達(dá)成一致。在我國臺灣地區(qū)有“四派十三家”之說。在我國大陸地區(qū)，契約說、法律規(guī)范說、根據(jù)二分說何集體合意說是較為主流的幾種觀點(diǎn)，各有其優(yōu)點(diǎn)的同時也存在著一些不足之處。1.契約說契約說也稱為合同說，該學(xué)說認(rèn)為勞動規(guī)章制度經(jīng)過勞資雙方合意成為勞動合同的一部分。按照對合意的不同理解和要求，又被分為三種：“純粹合同說”對合意的要求較高，幾乎相當(dāng)于勞動合同的要求；“事實習(xí)慣說”對合意的要求較低，認(rèn)為勞動過程中形成的習(xí)慣屬于勞資雙方合意的一種形式；“格式合同說”是目前較多學(xué)者主張的學(xué)說，該學(xué)說認(rèn)為勞動規(guī)章制度是由用人單位將規(guī)章制度定型化、格式化，而勞動者只能決定其是否接受。契約說由于體現(xiàn)了尊重勞動者的意志，使勞資雙方在意思自治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)勞資關(guān)系和諧，也可以很好的解決勞動規(guī)章制度與勞動合同之間的矛盾沖突問題。但究其根本屬于“個體本位”，且實踐中用人單位也不可能與每一個勞動者協(xié)商討論，單方變更的情況頻頻出現(xiàn)。2.法律規(guī)范說法律規(guī)范說認(rèn)為，勞動規(guī)章制度因其具有法規(guī)范性質(zhì)而具有法律約束力，這種約束力與用人單位管理下的勞動者的意志沒有關(guān)系。在法律規(guī)范說之下，用人單位對勞動規(guī)章制度的制定具有絕對的權(quán)利，勞動者可以選擇是否接受用人單位的勞動規(guī)章制度及其管理，若不同意則可“用腳投票”。法律規(guī)范說之下，又可以分為“經(jīng)營權(quán)說”、“習(xí)慣法說”、“授權(quán)法說”，其中授權(quán)法說是較為有力的一種學(xué)說。該學(xué)說認(rèn)為勞動規(guī)章制度被賦予法律的規(guī)范效力是基于其保護(hù)勞動者、使用人單位與勞動者共同遵守工作規(guī)則、促進(jìn)勞資關(guān)系和諧之目的。法律規(guī)范說與勞動規(guī)章制度客觀的制定和實施情況較為符合，是勞動者具有服從義務(wù)的合理解釋，也是裁審活動中勞動規(guī)章制度作為判案依據(jù)的理論根源。但是與法律規(guī)范的制定主體、程序等方面來看，勞動規(guī)章制度不符合法律規(guī)范的特征，若強(qiáng)制提高其法律地位，則可能損害勞動者的合法權(quán)益，這也是法律規(guī)范說一直飽受批評的原因之一。3.根據(jù)二分說根據(jù)二分說是較新的一種學(xué)說，該學(xué)說認(rèn)為勞動規(guī)章制度的內(nèi)容不應(yīng)該統(tǒng)一而論，應(yīng)該分為勞動條件和行為規(guī)范兩個部分，前者如工資、工作時間等效益勞動條件，這一部分屬于勞動合同本應(yīng)具有的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)按照契約說進(jìn)行處理，即需要勞動者的同意方能生效；后者如勞動者不得在工作場所吸煙等行為規(guī)范屬于用人單位的經(jīng)營管理之必要，對于這一部分，應(yīng)當(dāng)充分告知勞動者使其知曉，無需同意即可生效。根據(jù)二分說針對雜糅在一起的勞動規(guī)章制度進(jìn)行了合理的分類，也在根本上避免了理論界和司法實務(wù)人員對勞動合同與其簽訂后變更的勞動規(guī)章制度之間的效力問題的爭論。但是實踐中如何區(qū)分二者具有一定的不明確性，且二者在一定程度上存在重合。4.集體合意說集體合意說認(rèn)為勞動者和用人單位之間須共同商議勞動規(guī)章制度的相關(guān)事項，集體商討通過程序是其具有效力的必要條件。具有效力的勞動規(guī)章制度體現(xiàn)了用人單位的一定經(jīng)營管理權(quán)，只是這種管理權(quán)受到一定的限制。集體合意說是一種理想化的模式，認(rèn)識到了集體的力量，有利于充分表達(dá)集體的利益訴求，維護(hù)勞動者的利益，防止用人單位單方?jīng)Q定而架空勞動者。集體合意說是勞資雙方在協(xié)商的基礎(chǔ)上做的妥協(xié)，符合用人單位的經(jīng)營管理需要，同時又使勞動者權(quán)益得到保障，更容易被雙方接受。但是針對我國目前集體力量薄弱，發(fā)揮集體力量依靠的工會組織松散、許多工會形同虛設(shè)甚至淪為企業(yè)的“發(fā)言人”的情況來看，集體合意說很難在目前的勞動規(guī)章制度制定和修改過程中發(fā)揮實質(zhì)性作用?！皠趧右?guī)章制度雖具有向集體合同調(diào)整方式發(fā)展的潛力，但現(xiàn)階段卻無法承擔(dān)該重任。”三、用人單位規(guī)章制度法律現(xiàn)狀及存在的問題（一）用人單位規(guī)章制度法律現(xiàn)狀1.《憲法》的規(guī)定憲法原則規(guī)定“遵守勞動紀(jì)律”是公民的一項基本義務(wù)和行為準(zhǔn)則，國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)和勞動關(guān)系的一項重要制度設(shè)計就是勞動規(guī)章制度，它也是用人單位內(nèi)部調(diào)整勞動關(guān)系的重要依據(jù)和手段，具有十分重要的法律地位。2.《勞動法》的規(guī)定勞動法確定了制定勞動規(guī)章制度既是用人單位的權(quán)利，也是法定義務(wù)，同時也規(guī)定了勞動者和用人單位的相關(guān)責(zé)任，但是這些規(guī)定都很概括，具體操作性不大，在實踐中，造成很多爭議。3.《勞動合同法》的規(guī)定勞動合同法做了進(jìn)一步細(xì)化完善，規(guī)定了制定主體、民主程序和公示等，并且勞動行政部門有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理。加強(qiáng)勞動規(guī)章制度的程序和細(xì)則，在保護(hù)勞動者權(quán)益方面取得進(jìn)展，但是也存在不足之處，如民主參與過程不明確，對于勞動者和用人單位在制定影響勞動者切身利益的制度時，兩方意見矛盾如何確定就沒有給出明確答案，在今后的立法中，還需結(jié)合實踐進(jìn)行完善和統(tǒng)一。4.《公司法》的規(guī)定公司法中也規(guī)定了公司擬定實施內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)聽取工會或職工代表大會的建議?？梢?，工會或職工代表大會具有建議權(quán)，公司可以選擇性采納，但如果無法達(dá)成一致，最終對公司規(guī)章制度的制定和決定權(quán)屬于用人單位。5.相關(guān)司法解釋的規(guī)定《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋一》和《解釋二》規(guī)定了用人單位依據(jù)法律制定的合法有效的勞動規(guī)章制度，可以作為人民法院審理勞動爭議的依據(jù)，勞動規(guī)章制度與集體合同或勞動合同內(nèi)容不一致時，勞動者有權(quán)優(yōu)先選擇適用。司法解釋只是針對具體適用的規(guī)定，沒有系統(tǒng)性，無法滿足日益發(fā)展的社會需求的需要。目前關(guān)于勞動規(guī)章制度的法律規(guī)定存在很多法律真空地帶，很多條款不明確且法律法規(guī)之間沒有系統(tǒng)性，這也是導(dǎo)致勞動規(guī)章制度存在法律風(fēng)險的外部原因，法官在判決實踐中多發(fā)揮自由裁量權(quán)，今后，應(yīng)根據(jù)實際情況不斷完善立法，使法官裁判案件具有明確的法律依據(jù)，充分保障用人單位和勞動者的合法權(quán)利。（二）用人單位規(guī)章制度法律問題1.規(guī)章制度的制定主體不明確目前，我國并沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定制度主體，制定主體模糊致使用人單位的隨意性比較大。很多用人單位制定規(guī)章制度的主體是人事部門與相關(guān)職能部門，再經(jīng)由主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)或經(jīng)過會議研究討論通過，可見，規(guī)章制度的制定主體事實上是用人單位內(nèi)屬的職能部門。用人單位內(nèi)屬的職能部門承擔(dān)制定主體之職能難免會產(chǎn)生弊端，相關(guān)職能部門只是用人單位的組成部分，無法代表用人單位整體意志，無法從整個用人單位的利益角度全面地考慮問題。此外，部門負(fù)責(zé)人往往唯上是從，直接按照主管領(lǐng)導(dǎo)的意圖制定規(guī)章制度，使得部門意志實際上成了領(lǐng)導(dǎo)發(fā)號施令的幌子，完全沒有民主可言。2.認(rèn)定違反規(guī)章制度嚴(yán)重程度的界定含糊我國《勞動法》第25條和《勞動合同法》第39條的第2款均規(guī)定：“勞動者嚴(yán)重違反勞動紀(jì)律或用人單位規(guī)章制度的，用人單位可以解除勞動合同”，卻沒有任何條文對“嚴(yán)重”二字作出明確的界定和解釋，因此也就沒有任何相關(guān)的法律規(guī)范作為判定參考，這就不可避免地造成了司法實踐中的操作困難。為了避免處理勞動爭議時法官自由裁量權(quán)范圍過大致使裁決標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，應(yīng)該通過完善立法、健全法規(guī)，對“嚴(yán)重”的程度作出明確的規(guī)定和解釋。有觀點(diǎn)認(rèn)為，用人單位眾多且性質(zhì)不同，同一違紀(jì)行為對不同用人單位造成的后果程度可能有很大差別，因而難以對嚴(yán)重違紀(jì)行為作出統(tǒng)一的規(guī)定。然而，難以作出統(tǒng)一規(guī)定并意味著不能規(guī)定，既然制定規(guī)章制度是用人單位的法定義務(wù)，那么，用人單位也就有義務(wù)根據(jù)其自身性質(zhì)及生產(chǎn)經(jīng)營狀況，明確什么是嚴(yán)重違反規(guī)章制度的行為，只有這樣才能解決司法實踐操作困難的問題，更好地切實保障勞動者的合法權(quán)益。3.用人單位違法制定規(guī)章制度法律責(zé)任的執(zhí)行力度不夠《勞動法》第89條雖然規(guī)定了用人單位需承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任，但是與勞動法律法規(guī)中勞動者的權(quán)利相比，用人單位違法須承擔(dān)的法律責(zé)任就單薄得多了。對該條規(guī)定，有以下問題值得探討：但是，如何“發(fā)現(xiàn)”卻是一個令人頭痛的問題。第一，用人單位因規(guī)章制度違法而承擔(dān)的行政責(zé)任能否強(qiáng)有力地保護(hù)勞動者合法權(quán)益?規(guī)章制度違反法律法規(guī)，不論其是否實施、是否對勞動者造成損害，一經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，用人單位均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，這體現(xiàn)了國家公權(quán)力對用人單位規(guī)章制度的干涉和制裁，在一定程度上有利于保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。但是如何審查規(guī)章制度是否違法?《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》這一規(guī)定雖然確立了審查備案機(jī)制，卻沒有對規(guī)章制度的變更是否備案作出明確的規(guī)定，很多用人單位利用這一法律漏洞，備案后隨意變更規(guī)章制度。此外，即使具備了詳盡的備案制度，如果沒有有效的執(zhí)行力度，實施效果仍然不容樂觀，很多用人單位往往會聘請法律顧問為其制定利益最大化、責(zé)任最小化的規(guī)章制度，使其有足夠的空間逃避行政責(zé)任，況且，行政責(zé)任對用人單位的威懾力度也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，法律規(guī)定的行政責(zé)任不能給予勞動者權(quán)益強(qiáng)有力的保護(hù)。第二，如何保證受到侵害的合法權(quán)益得到最有效的法律救濟(jì)?用人單位違法制定規(guī)章制度不具有法律效力，當(dāng)然不能作為明確勞動者權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，在其實施過程中自然也就侵害了勞動者合法權(quán)益。用人單位所承擔(dān)的民事賠償責(zé)任涉及到何者是責(zé)任主體、如何具體落實責(zé)任以及違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的競合等問題，這些問題都沒有明確的法律規(guī)定，那么勞動者憑借什么來尋求救濟(jì)呢?還有，規(guī)章制度違法損害的是勞動者群體的利益，是否能提起集團(tuán)訴訟，對未建立工會或職工代表大會的用人單位，如何救濟(jì)，這方面也沒有明確的法律規(guī)定。民事賠償責(zé)任是最直接、最有效的救濟(jì)途徑，救濟(jì)渠道的不暢通使勞資關(guān)系更加的緊張，嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)秩序和社會和諧的穩(wěn)定，立法應(yīng)對其作出明確具體的法律規(guī)定。四、用人單位規(guī)章制度法律的完善對策（一）進(jìn)一步明確規(guī)章制度的制定主體如前面所述，筆者認(rèn)為，制定主體合法是規(guī)章制度的生效要件之一，“法律應(yīng)規(guī)定有權(quán)制定規(guī)章制度的，應(yīng)當(dāng)是單位行政中處于高級層次、對用人單位的各個組成部分和全體勞動者有權(quán)實行全面統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)”。①其他的任何內(nèi)部機(jī)構(gòu)僅有參與制定權(quán)，然而必須有明確的法律依據(jù)，才能保證規(guī)章制度在用人單位內(nèi)部范圍內(nèi)具有統(tǒng)一性和權(quán)威性。在發(fā)生勞動爭議時，只有用人單位高層行政部門依法制定的規(guī)章制度才能作為審理勞動爭議案件的依據(jù)。規(guī)章制度的制定主體資格，應(yīng)由用人單位章程或通過全體職工民主程序決定，也只有這樣，才能最大程度地保護(hù)勞動者合法權(quán)。（二）進(jìn)一步明確用人單位未盡法定義務(wù)的法律責(zé)任《勞動法》第89條雖然規(guī)定了用人單位需承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任，但是與勞動法律法規(guī)中勞動者的權(quán)利相比，用人單位違法須承擔(dān)的法律責(zé)任就單薄得多了。這里所說的未盡法定義務(wù)的法律責(zé)任包括兩種情況，一是用人單位未制定規(guī)章制度須承擔(dān)的法律責(zé)任，一是用人單位違法制定規(guī)章制度須承擔(dān)的法律責(zé)任。《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》明確規(guī)定，對制定的規(guī)章制度違反勞動法律法規(guī)、不按規(guī)定期限報送備案的，依法對用人單位給予的行政處罰僅僅是責(zé)令改正或者責(zé)令報送。如此輕微的處罰結(jié)果不足以讓用人單位認(rèn)識到依法制定規(guī)章制度的強(qiáng)制性，如何進(jìn)一步明確其法律責(zé)任，筆者認(rèn)為，可以通過兩種方式加以完善：第一：在今后的立法中明確規(guī)定用人單位未制定規(guī)章制度或違法制定規(guī)章制度時應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的行政處罰或是經(jīng)濟(jì)處罰，從而明確違法責(zé)任的具體承擔(dān)方式，提高用人單位的違法成本。第二：通過立法或司法解釋的途徑明確用人單位違法制定規(guī)章制度給勞動者造成損害的賠償責(zé)任，包括如何確認(rèn)損害的產(chǎn)生和制定賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。（三）加大用人單位違法制定規(guī)章制度法律責(zé)任的執(zhí)行力度法律法規(guī)的有效實施必須要有完善的監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。筆者在這里僅就外部監(jiān)督機(jī)制提出一些淺薄的建議。行政監(jiān)督主要體現(xiàn)在規(guī)章制度制定及修改過程中的審查備案制度上。用人單位規(guī)章制度的制定應(yīng)置于國家的監(jiān)督之下，行政機(jī)關(guān)的審查備案制度可以通過勞動監(jiān)察的方式在規(guī)章制度的制定階段就防止用人單位違反法律規(guī)定以致侵害勞動者的合法權(quán)益，避免不必要的勞資糾紛。盡管我國自1998年起就發(fā)布了《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》，但是我國立法仍然未對備案是否作為規(guī)章制度發(fā)生法律效力的必要條件這一問題作出明確規(guī)定，這將直接影響司法實踐能否對未經(jīng)備案的規(guī)章制度是否具有法律效力做出正確的判斷。另外，我國的行政監(jiān)督僅僅以合法性審查為限，與日本、法國等國家的審查備案機(jī)制相比，我國的審查備案制度缺少對工會或職工代表的意見的審閱，勞動者對自身的工作性質(zhì)、工作環(huán)境以及潛在的危害是最清楚不過的，也最有發(fā)言權(quán)，因此，對工會或職工代表意見的審閱就顯得格外重要。如果缺少這一環(huán)節(jié)，即使用人單位漠視工會或職工代表的意見而擅自制定規(guī)章制度，勞動監(jiān)察部門也無從知曉，也就增大了勞動者合法權(quán)益受到侵害的可能性。因此，筆者建議，借鑒國外審查備案機(jī)制，將這一環(huán)節(jié)行納入審查機(jī)制，針對工會或職工代表認(rèn)為不盡合理的內(nèi)容，對用人單位作出指導(dǎo)性的修改意見，在最大程度上減少勞動者合法權(quán)益因規(guī)章制度不合理而受到侵害的可能性。司法監(jiān)督主要體現(xiàn)在規(guī)章制度實施過程中，是最后一道外部監(jiān)督程序，也是保護(hù)勞動者其合法權(quán)益的最后一道屏障。勞資雙方因?qū)Ψ降倪`法行為而遭受利益損害的均可以通過司法途徑獲得補(bǔ)償，勞動者為維護(hù)合法權(quán)益而申請仲裁或提起訴訟的情況，在司法實踐中是很常見的。我國法律并沒有明確規(guī)定何種性質(zhì)的處罰行為可以申請仲裁或提起訴訟，但是顯然，針對用人單位侵害勞動者人身、財產(chǎn)和獲取勞動報酬等權(quán)利的行為，勞動者應(yīng)當(dāng)而且也必須被賦予享有司法救濟(jì)的權(quán)利。除此之外，像警告、記過、通報批評這樣的一些非經(jīng)濟(jì)處罰形式，盡管沒有直接損害勞動者的經(jīng)濟(jì)利益，卻也能夠間接地影響勞動者的經(jīng)濟(jì)利益，因此，筆者認(rèn)為勞動者也應(yīng)當(dāng)被賦予對這些處罰形式的訴權(quán)。然而，就目前我國一調(diào)一裁兩審的勞動爭議解決程序而言，程序過于繁瑣且尚不完善，致使勞動爭議解決效率不容樂觀且訴訟成本大大增加，權(quán)衡利弊之后，很少有人會為了進(jìn)行訴訟而耗費(fèi)大量的時間、精力和財力，由此可見，簡易訴訟程序的建立有助于勞動爭議的解決。在處理勞動爭議的過程中，不管是勞動調(diào)解委員會，還是勞動仲裁委員會，亦或是人民法院，必須對規(guī)章制度進(jìn)行合法性及合理性審查，即使是用人單位依據(jù)有效的規(guī)章制度作出的處罰，仍然要再次審查，規(guī)章制度內(nèi)容是否合法合理，是否符合法定的制定程序，以及對勞動者的處罰是否與其違反行為相當(dāng)，這樣才能夠真正做到維護(hù)勞資雙方的合法權(quán)益。結(jié)語用人單位規(guī)章制度作為一種調(diào)整用人單位內(nèi)部關(guān)系的重要規(guī)范，其往往是由用人單位制定的，對于勞資雙方的權(quán)利義務(wù)具有重要的影響。其在制定方面的不規(guī)范導(dǎo)致的勞動爭議從側(cè)面折射出我國立法體系存在嚴(yán)重缺陷。完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范不僅在協(xié)調(diào)社會勞動關(guān)系方面起到積極影響，也在推動我國勞動立法進(jìn)步、完善我國立法體系中發(fā)揮重要作用。筆者認(rèn)為，對于用人單位規(guī)章制度的法律問題研究是完善我國用人單位規(guī)章制度法律規(guī)范的前提。因此，用人單位規(guī)章制度的法律問題研究是非常必要的。在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，用人單位如何如何依法用工、依法合理的制定勞動規(guī)章制度以促進(jìn)日常經(jīng)營管理的便利化、生產(chǎn)過程的有序化、勞資關(guān)系的和諧化顯得十分重要。但屢屢出現(xiàn)的用人單位勞動規(guī)章制度不合法、不合理的事件也加深了我們對勞動規(guī)章制度存在的法律問題的嚴(yán)重性的認(rèn)識。我們應(yīng)當(dāng)首先從理論上厘清用人單位勞動規(guī)章制度“軟法”性的法律規(guī)范性質(zhì)，以此作為理論指導(dǎo)，并從以下幾個方面進(jìn)行完善：首先，在勞動規(guī)章制度的民主程序和公示程序上，應(yīng)當(dāng)從單純的對形式程序的注重轉(zhuǎn)向?qū)Τ绦蛞庥_(dá)到的保護(hù)勞動者等目的實質(zhì)上，提高民主參與程度和勞動者的知曉理解程度；其次，明確用人單位的決定權(quán)地位，契合勞動規(guī)章制度實施的實際情況；再次，在內(nèi)容上限縮勞動規(guī)章制度的范圍，剔除應(yīng)當(dāng)由集體合同和勞動合同進(jìn)行約定的事項，使其制定價值理性回歸；最后，對合法性和合理性進(jìn)行雙重管控，完善勞動規(guī)章制度。勞動規(guī)章制度涉及的問題方方面面，關(guān)系到勞動法治建設(shè)的發(fā)展和勞動者基本權(quán)益的保障，本文僅僅對內(nèi)容和程序的相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，并沒有涵括所有存在的法律