中國職業(yè)教育立法百年回顧

中國職業(yè)教育立法百年回顧

近年來，盡管學(xué)術(shù)界對高等教育法制建設(shè)過程進(jìn)行了全面回顧和總結(jié)，但很少有系統(tǒng)的研究職業(yè)教育法制建設(shè)過程。一般來說，選擇時間短，專業(yè)教育立法變遷歷史缺乏全面的研究和建設(shè)性反思。因此,探究中國職業(yè)教育立法變遷百年史的意義主要不是追憶過去,而是在于當(dāng)下,特別是在現(xiàn)行《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱《職業(yè)教育法》)即將迎來修訂的前夕,其理論和現(xiàn)實(shí)意義尤為特殊和重大。一、民國時期中國職業(yè)教育與培訓(xùn)立法的開端和發(fā)展(一)私法制度的形成民國初建,整個社會彌漫著“實(shí)業(yè)救國”、“教育強(qiáng)國”的思潮,教育被政府視為“立國之命脈,強(qiáng)國之樞機(jī)”,資產(chǎn)階級革命派為消除教育制度的封建殘留,與舊時代劃清界線,重新厘定教育改革宗旨,開始著手對清末遺留下來的教育制度進(jìn)行變革創(chuàng)新。1912-1913年民國政府頒布一系列教育法令、章程,史稱“壬子·癸丑”學(xué)制,開啟了對職業(yè)教育法制近現(xiàn)代化的探索。1912年民國政府相繼頒布了《教育宗旨令》、《學(xué)校系統(tǒng)令》、《專門學(xué)校令》和《公私立專門學(xué)校章程》,以及法政、工業(yè)、藥學(xué)、商船、外國語、商業(yè)、農(nóng)業(yè)等8項(xiàng)專門學(xué)校規(guī)程;1913年又頒布《實(shí)業(yè)學(xué)校令》和《實(shí)業(yè)學(xué)校章程》,構(gòu)成了這一時期中國職業(yè)教育立法體系。該學(xué)制將實(shí)業(yè)學(xué)校分甲乙兩種,并從高等教育階段收縮,改變了以往實(shí)業(yè)教育分初、中、高等三個層次的規(guī)定,將清末高等實(shí)業(yè)學(xué)堂改為專門學(xué)校。還創(chuàng)設(shè)了女子職業(yè)學(xué)校制度,辦學(xué)主體多樣化,省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)、工、商會都可以開設(shè)實(shí)業(yè)學(xué)校;經(jīng)費(fèi)來源也多樣化,性質(zhì)上可分為官立、公立或私立。由于“壬子·癸丑”學(xué)制在實(shí)踐中逐漸產(chǎn)生了諸多問題,進(jìn)而引發(fā)多方批評。從1915年開始討論醞釀的《學(xué)校系統(tǒng)改革案》,于1922年由北洋政府大總統(tǒng)徐世昌公布施行,史稱“壬戌學(xué)制”或“1922年新學(xué)制”,它克服了此前學(xué)制單純套用外國模式的缺點(diǎn),注重結(jié)合當(dāng)時具體國情,“對舊制的檢討和對外國模式的借鑒都是比較理性化的”?！叭尚鐚W(xué)制”明確了制定學(xué)制的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),賦予職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的靈活性和自主性,職業(yè)教育在形式上采取綜合制,將其主體部分歸入中等教育范疇,把職業(yè)教育融入普通教育之中,建立兩者溝通的橋梁;在稱謂上以職業(yè)教育取代了實(shí)業(yè)教育,職業(yè)學(xué)校取代了實(shí)業(yè)學(xué)堂,確立了職業(yè)教育在學(xué)制中的地位,標(biāo)志著職業(yè)教育制度的形成。但此次教育立法改革沒有出臺單獨(dú)、專門的職業(yè)教育法律文件。(二)特色地方主義的職業(yè)教育制度1927年南京國民政府成立后,1928年第一次全國教育會議通過了《整頓中華民國學(xué)校系統(tǒng)案》,即“壬辰學(xué)制”,在學(xué)制上基本沿用了1922年的“壬戌學(xué)制”,根據(jù)當(dāng)時形勢的需要,作了一些修訂和變通,顯現(xiàn)出職教與普教分離的意圖和傾向,但該學(xué)制并未正式施行。1929年南京國民政府公布了《?？茖W(xué)校組織法》和《?？茖W(xué)校規(guī)程》,對《專門學(xué)校令》進(jìn)行修訂和完善,并重新界定了專科學(xué)校的性質(zhì)和功能,還將專門學(xué)校名稱改為“?？茖W(xué)?！?在培養(yǎng)目標(biāo)上從“教授高等學(xué)術(shù),養(yǎng)成專門人才”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖淌趹?yīng)用科學(xué),養(yǎng)成技術(shù)人才”,突出了專門學(xué)校人才培養(yǎng)的職業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn),按專業(yè)將?？茖W(xué)校分為甲、乙、丙、丁四種類型,隨著1935年《修正專科學(xué)校規(guī)程》的施行,逐步形成了獨(dú)立的高等?？坡殬I(yè)技術(shù)教育制度。20世紀(jì)30年代開始,民國政府十分注重以法制來規(guī)范和保障職業(yè)教育的發(fā)展,職業(yè)教育立法迎來了新的高潮。1931年,國民政府出臺了《確定教育目標(biāo)與改革教育制度案》等文件,明確廢止了綜合中學(xué)制,職業(yè)教育又回復(fù)到“壬寅”學(xué)制以來自成旁系的狀態(tài);限制普通中學(xué)的設(shè)立,鼓勵多辦職業(yè)學(xué)校、補(bǔ)習(xí)學(xué)校,不收費(fèi)學(xué)費(fèi),注重專門技能訓(xùn)練。1932年正式頒布的《職業(yè)學(xué)校法》,是中國近現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展史上的一座里程碑,是真正意義上職業(yè)教育法律。次年又出臺《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》等法規(guī),確保職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入,職業(yè)教育、職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育、職業(yè)指導(dǎo)三種形式單獨(dú)立法,確立了職業(yè)教育三者并列的格局,這也是最適合中國國情的職業(yè)教育模式。至此,形成了以《職業(yè)學(xué)校法》為核心,以其他一系列的政令法規(guī)為補(bǔ)充的自成一體、較為完備的職業(yè)教育法律體系。1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā),為了適應(yīng)戰(zhàn)時的需要和戰(zhàn)后的重建,國民政府先后制定和修訂了大量的政令法規(guī),對職業(yè)教育立法進(jìn)行適時的調(diào)整和完善,民國職業(yè)教育立法日臻成熟。(三)職業(yè)教育立法第一,職業(yè)教育立法宗旨從強(qiáng)調(diào)“救國”到關(guān)注“民生”。中國職業(yè)教育從誕生那天起跟“救亡圖存”緊緊相連,清末洋務(wù)運(yùn)動興辦的實(shí)業(yè)學(xué)堂就是追求“實(shí)業(yè)救國”。民國時期仍然內(nèi)外交困,職業(yè)教育往往被賦予更多的政治功能和使命,以追求國家和民族利益至上。然而,教育救國的思想盡管比較盛行,但也在不斷演進(jìn)之中。在教育宗旨和職業(yè)教育立法目的上從最初“軍國民教育”、“愛國、尚武”轉(zhuǎn)向“謀個性發(fā)展”、“培養(yǎng)青年生活知識與生產(chǎn)技能”,以符合社會發(fā)展需要,初步回歸了職業(yè)教育的本質(zhì)。第二,職業(yè)教育立法主體多元,行政立法突出。民國時期時局動蕩,專門的國家立法機(jī)關(guān)先后有臨時國會(參議院)、國會、政治會議、參政院和立法院等,不同程度地行使了國家教育立法權(quán)。根據(jù)史料,中國近代職業(yè)教育法制史上,真正屬于“法律層次”的職業(yè)教育立法僅有一部,即1932年《中華民國職業(yè)教育法》,由立法院通過后報國民政府頒布施行。另外,全國教育會聯(lián)合會也曾起到過準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)的作用。然而,行政立法卻十分活躍,數(shù)量龐大的職業(yè)教育政令法規(guī)都是由教育部制定頒布,教育部實(shí)際上成為職業(yè)教育立法最重要的機(jī)構(gòu)。第三,職業(yè)教育立法程序民主化,社會參與程度高。辛亥革命后民主共和思想深入人心。從首任教育總長蔡元培開始,就開創(chuàng)了開門立法、民主立法的新局面,不僅將法規(guī)草案公布于眾,廣泛征求意見,還通過召開全國臨時教育會議來商討議決,這是在中國教育法制史上第一次采用現(xiàn)代合議制的民主方式創(chuàng)制的法律———“壬子·癸丑”學(xué)制。而醞釀七年之久的“壬戌學(xué)制”和1932年的《中華民國職業(yè)教育法》的制頒,民主立法精神更是體現(xiàn)得淋漓盡致,社會教育團(tuán)體積極參與和推動,民主合議制成為教育立法的穩(wěn)定形式,形成了政府主導(dǎo)下的至上而下與自下而上相結(jié)合的立法路徑。第四,職業(yè)教育立法隨時局波動,但數(shù)量頗豐。民國短短37年,制定職業(yè)教育法律法規(guī)數(shù)量多,涉及范圍廣,并隨著時代發(fā)展呈現(xiàn)出一定的波動性,有活躍期亦有沉寂期,并在20世紀(jì)30年代后迎來了職業(yè)教育立法持續(xù)的高潮。在民國初期即1912-1927年期間,除頒布兩個學(xué)制外,北京國民政府及教育部頒布的職業(yè)教育法律法規(guī)約23件。在南京國民政府時期,1927-1937年間共出臺職業(yè)教育立法25件,1937-1949年間共頒制33件。宏觀指導(dǎo)和微觀規(guī)范相結(jié)合,全面完備、細(xì)致入微,這充分體現(xiàn)民國政府對職業(yè)教育立法的重視和自覺。第五,職業(yè)教育立法借鑒西方,注重吸收創(chuàng)新。職業(yè)教育對中國而言是舶來品,在西學(xué)東漸、實(shí)業(yè)救國的背景下,不可避免地受到西方先進(jìn)的職業(yè)教育思想和制度的影響和滲透。民國初年的“壬子·癸丑”學(xué)制延續(xù)清末繼續(xù)效仿日本,到“壬戌學(xué)制”后主要借鑒美國經(jīng)驗(yàn),“輯美追歐,舊幫新造”成為潮流。民國中后期職業(yè)教育立法轉(zhuǎn)向效仿歐美,但決非“完全照抄”,從職教與普教的反復(fù)關(guān)系中可見一斑,注重結(jié)合中國國情進(jìn)行借鑒、吸收、摸索和創(chuàng)新,經(jīng)歷了中國化、本土化的洗禮和調(diào)適,形成了獨(dú)特的職業(yè)教育法制模式。二、新中國職業(yè)教育和培訓(xùn)立法的創(chuàng)新與重建(一)制度建設(shè)中中國職業(yè)教育的法制建設(shè)新中國成立后,國家需要大量建設(shè)人才,黨和政府高度重視職業(yè)教育。在職業(yè)教育領(lǐng)域,新政權(quán)對舊中國的職業(yè)學(xué)校和專科學(xué)校進(jìn)行接管和改造。1950年教育部公布了新中國第一個高職教育法規(guī)———《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》,同年教育部頒布了《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》;1951年政務(wù)院公布了新中國的第一個學(xué)制———《關(guān)于改革學(xué)制的決定》,明確規(guī)定了各級各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和專科學(xué)院在學(xué)制中的地位。在“以俄為師”運(yùn)動的驅(qū)使下,中國職業(yè)教育體系按照蘇聯(lián)模式進(jìn)行了重構(gòu)。1953年以后,中國的職業(yè)技術(shù)學(xué)校主要分為中專和技校兩種,并且與高等教育分離,把職業(yè)教育主要定位于中等專業(yè)教育,專科學(xué)校被不斷裁減和分化。建國初期,國家比較重視職業(yè)教育法制建設(shè),據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,1949—1966年間政務(wù)院和各部門頒布的職業(yè)教育法規(guī)規(guī)章政策等規(guī)范性文件約50部左右,初步形成了以中等技術(shù)教育立法為主體、以?？茖W(xué)校教育和工農(nóng)業(yè)余(半工半農(nóng))教育立法為補(bǔ)充的職業(yè)教育法律體系。但是隨著1966年文化大革命爆發(fā),“法律虛無主義”的泛起,國家法制工作幾近停滯,建國后制定的法律法規(guī)喪失了權(quán)威性和約束力,職業(yè)教育被指是“資產(chǎn)階級制度和修正主義教育路線的產(chǎn)物”而遭到批判和取締,十年文革浩劫使得中國職業(yè)教育及其法制遭受嚴(yán)重破壞和致命沖擊,陷入停頓狀態(tài)。直到20世紀(jì)70年代初開始中等職業(yè)教育才得以逐步恢復(fù),但職業(yè)教育法制幾乎被摧殘殆盡,已蕩然無存。(二)“職業(yè)教育”的提出、發(fā)展“文革”結(jié)束,中國教育事業(yè)迎來改革發(fā)展的春天。隨著撥亂反正工作的深入,教育法制建設(shè)逐步走上正軌。黨的十一屆三中全會之后,國家法制建設(shè)逐步恢復(fù)。鄧小平認(rèn)為,教育工作應(yīng)該依法進(jìn)行,并強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用法律來保障教育工作的法制化。在鄧小平教育教育法制思想的引領(lǐng)和指導(dǎo)下,國務(wù)院及各部門制定出臺了一批政策法律。1979年原國家勞動總局頒布了《技工學(xué)校工作條例(試行)》,進(jìn)一步恢復(fù)和規(guī)范技工學(xué)校辦學(xué)。1980年國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》,提出要將部分普通高中改辦為職業(yè)(技術(shù))學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué),突破了國家壟斷職業(yè)教育辦學(xué)主體局面,同時國家開始創(chuàng)設(shè)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院和短期職業(yè)大學(xué)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(下文簡稱《決定》)是具有重大歷史意義的綱領(lǐng)性文件,成為中國職業(yè)教育新紀(jì)元開始的標(biāo)志?！稕Q定》指出要“大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育,發(fā)揮中等專業(yè)學(xué)校的骨干作用”,“同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校”、“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理的職業(yè)教育體系”。1986年在全國第一次職業(yè)教育工作會上明確提出:“高等職業(yè)學(xué)校、一部分廣播電視大學(xué)、高等專科學(xué)校,應(yīng)該劃入高等職業(yè)教育?！睆拇?“高等職業(yè)教育”正式開始在官方文件中使用。同年底國務(wù)院發(fā)布了《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》,明確將高等?？茖W(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校歸入普通高等學(xué)校的范疇。1991年國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》以及1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》為深化職業(yè)教育改革和發(fā)展明確了新的方向。1994年《中華人民共和國勞動法》和1995《中華人民共和國教育法》的頒布,為制定《職業(yè)教育法》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1996年新中國第一部《職業(yè)教育法》誕生,至此,新中國職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)入法制化的新階段。(三)地方政府出臺了職業(yè)教育的法規(guī)、政策《職業(yè)教育法》頒布以來,中央和地方對職業(yè)教育法制建設(shè)表現(xiàn)出積極的姿態(tài)。1996年國家教委、計委、財政部聯(lián)合制定了《中等職業(yè)學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》的部門規(guī)章。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確認(rèn)了高等職業(yè)教育是高等教育的組成部分。1999年教育部、國家計委發(fā)布了《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》,為高職擴(kuò)招提供了政策依據(jù),出現(xiàn)多種形式辦高職的繁榮局面。教育部分別于2000、2001年出臺了《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》、《中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等文件。由于高職的擴(kuò)招、中職的萎縮,國務(wù)院分別于2002、2005年發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》和《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》。為促進(jìn)高等職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展,教育部于2004、2006年相繼發(fā)布了《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向,深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》和《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》。為進(jìn)一步給職業(yè)教育提供制度保障,2006年勞動和社會保障部以及財政部、教育部分別頒布了《中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)辦學(xué)管理辦法》和《中等職業(yè)教育國家助學(xué)金管理暫行辦法》等部門規(guī)章,2007年國務(wù)院出臺了資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的政策體系。在《國家中長期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指引下,2014年國家發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014-2020年)》,全面部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系,為今后中國職業(yè)教育發(fā)展和《職業(yè)教育法》的修訂及其他職業(yè)教育立法指明了方向。另一方面,自《職業(yè)教育法》頒布以來,職業(yè)教育的地方立法已蔚然成風(fēng),各地積極推出發(fā)展職業(yè)教育利好政策,有力地推動了中國職業(yè)教育法制建設(shè)進(jìn)程。(四)中國職業(yè)教育立法的演變歷程第一,職業(yè)教育立法從側(cè)重政治功能到回歸社會功能的演變。建國初期,為了鞏固新生政權(quán)和迅速恢復(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì),國家大力蕩辦各種形式的職業(yè)技術(shù)教育,一切服從國家計劃和調(diào)配,“國家規(guī)劃、制度強(qiáng)制成了職業(yè)教育發(fā)展的主要動力,側(cè)重政治功能的發(fā)揮”。特別是在文革期間,“以階級斗爭為綱”,開始大量招收“工農(nóng)兵學(xué)員”、創(chuàng)辦“7·21大學(xué)”,政治教育和政治運(yùn)動逐漸取代了正常教育教學(xué)活動。直到改革開放后,職業(yè)教育才逐步定位于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和以人為本的人的全面發(fā)展,回歸到職業(yè)教育的社會功能。第二,職業(yè)教育立法從效仿蘇聯(lián)模式轉(zhuǎn)向立足本土、吸收西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。新中國成立后,全國上下、各個領(lǐng)域展開了一場轟轟烈烈的效仿蘇聯(lián)的運(yùn)動,把舊中國的職業(yè)教育改造為前蘇聯(lián)模式,主要發(fā)展中等技術(shù)教育,結(jié)構(gòu)單一,立法主要集中在中等職業(yè)教育上,作為高等職業(yè)教育的?？茖W(xué)校則命運(yùn)多舛。在中蘇交惡之后,開始探索符合中國國情的職業(yè)教育立法發(fā)展模式,開展了工農(nóng)業(yè)余教育立法,創(chuàng)立半工半讀的人才培養(yǎng)模式。改革開放后,中國逐漸融入世界,職業(yè)教育立法博采眾長,積極學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第三,采取集中立法與分散立法相結(jié)合的模式。由于職業(yè)教育的事項(xiàng)涉及社會方方面面,橫跨多個法律部門,由此職業(yè)教育在立法模式上表現(xiàn)出集中與分散的特征。1996年《職業(yè)教育法》的立法以《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國勞動法》為依據(jù)。所以,職業(yè)教育立法往往分散或散見于各種勞動立法和教育立法以及其他立法之中;而集中立法,除了《職業(yè)教育法》之外,還有專門針對職業(yè)教育的各種法規(guī)規(guī)章,從而形成完整的職業(yè)教育法律體系。然而,長期以來中國職業(yè)教育政策居多,立法不足,走上了一條以政策指導(dǎo)立法的發(fā)展道路。第四,職業(yè)教育立法主體多元、地方立法活躍。建國以來,在中央與地方關(guān)系上,逐漸形成了中央集權(quán)向地方分權(quán)的模式,確立了兩級、多元的立法體制。中央與地方共同分享立法權(quán)。由于職業(yè)教育牽涉面廣,因此除了全國人大、國務(wù)院外,國務(wù)院各部委有權(quán)制定針對職業(yè)教育的部門規(guī)章。有立法權(quán)地方人大和政府有權(quán)制定關(guān)于職業(yè)教育的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章。財稅分權(quán)后,地方政府之間競爭加劇,由于職業(yè)教育是與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最緊密的教育形式,因此,地方職業(yè)教育立法日益活躍。第五,職業(yè)教育立法的階段性界線明顯,波浪式漸進(jìn)發(fā)展。由于受到政治、經(jīng)濟(jì)因素的影響和干擾,新中國職業(yè)教育立法具有明顯的階段性,隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展起起落落,立法出現(xiàn)缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。三、中國職業(yè)教育和培訓(xùn)立法100年的成功(一)我國業(yè)教育法制建設(shè)的現(xiàn)狀中國職業(yè)教育法制的“變革不僅是一個法律技術(shù)問題,更是一個政治法律觀念革新問題”。中國職業(yè)教育是在悲壯的“救亡圖存”的民族危機(jī)中誕生,其政治色彩遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)色彩。但在半殖民地半封建社會的舊中國,政局動蕩、內(nèi)憂外患、戰(zhàn)火紛飛,對中國職業(yè)教育法制建設(shè)無疑是雪上加霜;而在新中國成立后的“文革”時期,整個社會處于崩潰的邊緣,職業(yè)教育及其法制遭受毀滅性的打擊。職業(yè)教育的興起源于工業(yè)革命和機(jī)器化大生產(chǎn)的變革,存在于工業(yè)化社會和市場經(jīng)濟(jì)之中,但在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍占統(tǒng)治地位、經(jīng)濟(jì)蕭條的舊中國以及計劃經(jīng)濟(jì)時期的新中國,缺乏職業(yè)教育發(fā)展的強(qiáng)勁動力和經(jīng)濟(jì)需求?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”、“重道輕藝”根深蒂固地流淌于國民的血液中,致使職業(yè)教育喪失了吸引力和實(shí)效,嚴(yán)重制約了中國職業(yè)教育的發(fā)展及其法制建設(shè)的進(jìn)程,不管是在民國時期還是在新中國都是難以治愈的頑疾。因此,搭建多元互通的“立交橋”,建立與普通教育并行獨(dú)立的學(xué)制,突破學(xué)歷的“天花板”,延伸高等職業(yè)教育至本科、研究生層次,以滿足國人的升學(xué)、學(xué)歷的傳統(tǒng)需求,才是發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的“制勝法寶”。(二)綜合制的確立中國職業(yè)教育法制絕不是在廢墟上一蹴而就、憑空出現(xiàn)的,而是在“器物”到“制度”的變革中,伴隨著西方職業(yè)教育法制的引介和移植逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的。“中國的實(shí)業(yè)教育實(shí)際上是外來文明沖擊的產(chǎn)物,而非中國社會內(nèi)生的教育結(jié)果?！睆那迥┑矫癯踔饕梃b日本、立足本國,到了民國中期開始轉(zhuǎn)向效仿美國,將獨(dú)立為旁系的職業(yè)教育融合于普通教育成為綜合制,但不久遭遇“水土不服”、“食洋不化”,又回復(fù)到與普通教育并行獨(dú)立的地位,并開創(chuàng)了職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育立法等。新中國成立后,“以俄為師”,照搬蘇聯(lián)模式,雖有成功的一面,但體制僵化,統(tǒng)得過死,導(dǎo)致在學(xué)制上缺乏多樣性和完整性;在專業(yè)設(shè)置上,劃分過細(xì)、過窄,缺乏靈活性和適應(yīng)性等。改革開放后,立足本土再次向西方學(xué)習(xí),特別是德、英、澳、美、日等職業(yè)教育立法,博采眾長,兼容并包。這意味著,職業(yè)教育法制建設(shè)并不是“要拒絕一切外來事物,而只是希望通過對引進(jìn)事物的甄別挑選進(jìn)行一番斟酌平衡,不再去偏愛任何一種外國文化”。對于西方職業(yè)教育法律制度,既不能光引入移植,也不能僅停留于簡單地模仿外表,必須遵循本國實(shí)際,立足本土,才能讓外來法律制度在本土生長、開花、結(jié)果。(三)職業(yè)教育立法的“精神觀”中國職業(yè)教育立法經(jīng)歷過數(shù)次的制度構(gòu)建,外力推動和內(nèi)部發(fā)力相結(jié)合。在一定程度上,試圖在吸收、改造、創(chuàng)新,形成了本土化、中國化的職業(yè)教育法律制度,已經(jīng)轉(zhuǎn)化為具有一定民族特色的法律。因?yàn)椤白罹哂忻褡逍院捅就粱刭|(zhì)的法律,也最具有全球性和國際化”。民國初年在批判地繼承了清末實(shí)業(yè)教育立法基礎(chǔ)上,清除封建毒瘤,開創(chuàng)中國近代職業(yè)教育立法,經(jīng)過多次“否定之否定”后,逐漸趨于完善成熟。然而,新中國成立后,由于受當(dāng)時國內(nèi)外形勢影響,采取“一邊倒”策略,單純地移植蘇聯(lián)模式,認(rèn)為只有社會主義蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)才是先進(jìn)的,既拒絕借鑒吸收其他國家有益經(jīng)驗(yàn),也全盤否定舊中國原有的立法經(jīng)驗(yàn)和歷史沉淀,不加分析地完全廢除舊法制,造成矯枉過正,人為割裂歷史脈絡(luò)的境地。民國37年的職業(yè)教育立法“精華”和“糟粕”統(tǒng)統(tǒng)被掃進(jìn)歷史的垃圾桶,導(dǎo)致中國職業(yè)教育立法出現(xiàn)斷裂。如何讓民國職業(yè)教育立法經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮其應(yīng)有價值和意義進(jìn)入我們這個時代的視野,以維系歷史的延續(xù)性和繼承性,挖掘和弘揚(yáng)它的“精髓”和積極成分,這是值得認(rèn)真反思的問題。特別是當(dāng)下中國社會正處于一個大變革和大轉(zhuǎn)型的時期,職業(yè)教育立法研究應(yīng)該積極回應(yīng)和參與社會現(xiàn)實(shí)的價值訴求進(jìn)行立法創(chuàng)新和變革。(四)經(jīng)濟(jì)社會功能的回歸中國近代職業(yè)教育的產(chǎn)生與愛國救亡密切相連,具有強(qiáng)烈的政治傾向性,并由國家法律和政策不斷強(qiáng)化?！皬恼嗡枷虢嵌瓤?近代實(shí)業(yè)教育思潮就是救國思潮?！睙o論是清末還民國始終都認(rèn)定職業(yè)教育足以強(qiáng)國富民,足以挽救民族危亡、化解政治危機(jī)。職業(yè)教育的政治功能長期被狂熱地放大,職業(yè)教育難以承受之重,而本來應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)、社會功能被扭曲和忽視,以至于跟培育人才、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的本義漸行漸遠(yuǎn),最終口惠而實(shí)不至,令人大失所望。建國初期,職業(yè)教育被強(qiáng)加了“為無產(chǎn)階級專政服務(wù)”的政治功能,致使職業(yè)教育及其法制建設(shè)遭遇嚴(yán)重挫折或大起大落,直到改革開放后才從政治工具性價值回到多元化的價值訴求。職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)、社會功能在逐漸回歸,成為面向社會、面向市場、面向人人的教育,體現(xiàn)以人為本、促進(jìn)人全面發(fā)展的人本理念。特別是終身教育思想的興起,賦予職業(yè)教育更深刻的社會內(nèi)涵。另外,中國歷來是一個中央集權(quán)制國家,“政教合一”的傳統(tǒng)由來已久,政府在立法中具有不可替代的作用,在百年歷程中充分展現(xiàn)了政府“大包大攬”、“力挽狂瀾”的角色。中國職業(yè)教育立法主要是政府主導(dǎo)下的至上而下的模式,與行業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)等社會各界積極參與的自下而上方式形成良性的雙向互動。(五)職業(yè)教育立法體系尚不完善教育立法歷來是教育變革的重要推手,職業(yè)教育的變革離不開職業(yè)教育立法的支撐。作為職業(yè)教育前身的實(shí)業(yè)教育是中國近代最早興起的教育形式,在1904年清末癸卯學(xué)制的24個文件中,專門的實(shí)業(yè)教育法律文件占7個,數(shù)量最多,掀起實(shí)業(yè)教育的巨大變革。民國時期,政府積極推進(jìn)職業(yè)教育立法,特別重視配套立法,數(shù)量可觀,成熟完備,雖政策文件不少但不足以削弱或取代法律的地位。然而,從新中國成立至《職業(yè)教育法》頒布近半個世紀(jì)以來,主要依靠發(fā)布政策文件來規(guī)范職業(yè)教育的管理和發(fā)展,盡管在建國初期曾制頒了一些職業(yè)教育法規(guī)、規(guī)章,但總體上職業(yè)教育立法體系仍缺漏諸多,極不完善?！堵殬I(yè)教育法》頒布后,局面仍然得不到好轉(zhuǎn)和改觀。國務(wù)院、教育部等關(guān)于職業(yè)教育的大量政策不斷出臺,代替法律成為真正指導(dǎo)地方立法及政府部門工作規(guī)范性的重要依據(jù)。反觀當(dāng)前職業(yè)教育立法,國務(wù)院至今未出臺與《職業(yè)教育法》配套的行政法規(guī),教育部等各部位制定的部門規(guī)章數(shù)量也極為有限。在職業(yè)教育立法結(jié)構(gòu)上,一直以來都是中職立法多、高職立法少;學(xué)歷教育立法多、非學(xué)歷教育立法少。由于職業(yè)教育的高移化以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要,必須改進(jìn)和完善職業(yè)教育立法,促進(jìn)其立法體例的結(jié)構(gòu)平衡和協(xié)調(diào)。四、中國職業(yè)教育立法的著力點(diǎn)是解決當(dāng)代中國面臨的困難和問題縱