城鄉(xiāng)社會(huì)保障籌資方面

城鄉(xiāng)社會(huì)保障籌資方面中國(guó)社會(huì)保障資金通過(guò)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人二方籌資的方式籌集,作為一項(xiàng)公共服務(wù),其中,國(guó)家應(yīng)該擔(dān)負(fù)主要的籌資責(zé)任。一直以來(lái),國(guó)家的社會(huì)保障對(duì)城市投入較多對(duì)農(nóng)村投入較少,以致農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源的重?fù)?dān)落在集體和農(nóng)民自身身上。正所謂巧婦難為無(wú)米之坎,中國(guó)社會(huì)保障方面最大的問(wèn)題還是社會(huì)保障的資金來(lái)源問(wèn)題。在一些社會(huì)保障制度比較完善的國(guó)家,中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出都占到30%以上,而中國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的的支出部分只有10%左右,即便是這10%的投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)職工,從國(guó)家的投入看,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入只有對(duì)城市社會(huì)保障投入的1/8,農(nóng)村人均對(duì)社會(huì)保障的享受比例僅為城市的1/30。足以見(jiàn)得,農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源的重?fù)?dān)落在集體和農(nóng)民自身身上。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制致使本就薄弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收到嚴(yán)重削弱,已無(wú)力承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會(huì)保障資金;加之農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平較低,農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集問(wèn)題成為農(nóng)村社會(huì)保障制度向縱深發(fā)展的難題?？梢哉J(rèn)為實(shí)施城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)依據(jù),仍在于我國(guó)長(zhǎng)期二元差距化的社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及其低水平的保障結(jié)果與目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障需求不足之間的矛盾和變革要求,以及目前體系下城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇的嚴(yán)重不均等狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái),在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下,我國(guó)社保制度建設(shè)重心一直在城市,社保覆蓋的重點(diǎn)一直是城市居民,農(nóng)村社會(huì)保障總體水平很低。這種城鄉(xiāng)社保制度不均衡的狀況不僅進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差別,而且也造成了公民基本權(quán)利事實(shí)上的不平等。目前,對(duì)城鎮(zhèn)居民,我國(guó)己經(jīng)建立了一套保障水平和完善程度都遠(yuǎn)高于農(nóng)村的社會(huì)保障體系。而在廣大農(nóng)村,目前主要還是依靠傳統(tǒng)的家庭和土地保障,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)仍然滯后,某種程度上可以說(shuō),農(nóng)村的這種低保障水平、低覆蓋度的社會(huì)保障狀況是我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的結(jié)果,并且這種結(jié)果反過(guò)來(lái)又長(zhǎng)期固化著我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)。雖然近幾年來(lái),在農(nóng)村居民社會(huì)保障建設(shè)方面,我國(guó)己經(jīng)建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度(2003),新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度(2009)也己?jiǎn)?dòng),農(nóng)村居民最低生活保障機(jī)制(2007)也開(kāi)始了運(yùn)行,新醫(yī)改方案(2009)也開(kāi)始惠及到農(nóng)村居民的日?；旧鐣?huì)醫(yī)療。但是可以發(fā)現(xiàn),這種國(guó)家層面上的制度建設(shè)仍然還是在二元體系下進(jìn)行的,我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)仍然是在城鄉(xiāng)不同體系中分別構(gòu)建的。從城鄉(xiāng)社會(huì)保障現(xiàn)狀以及差距來(lái)看,城鎮(zhèn)己經(jīng)建立了一整套高覆蓋率,高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫及其公共服務(wù)體系,但是農(nóng)村居民相比于城市居民無(wú)論是從社會(huì)保障覆蓋度還是保障水平來(lái)看,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民,并且在某些社會(huì)保障險(xiǎn)種上農(nóng)村居民甚至出現(xiàn)空缺狀態(tài)(如農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民工傷保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民失業(yè)保險(xiǎn)制度),在同樣的一個(gè)國(guó)家甚至地區(qū)內(nèi),城鄉(xiāng)二元差距依然十分明顯,城鄉(xiāng)居民仍然覆蓋在不同的社會(huì)保障體系之下今年是農(nóng)歷馬年，“馬上做什么事情”這種語(yǔ)式很流行。從社保的角度來(lái)看，其實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)出臺(tái)了三個(gè)文件，也就是三個(gè)政策。一是剛才講到的國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)。第二個(gè)和這個(gè)緊密配套的就是關(guān)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接暫行辦法，主要解決的是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相互之間怎么銜接，這也是適應(yīng)流動(dòng)性的一個(gè)舉措。第三個(gè)是去年出臺(tái)的、今年開(kāi)始實(shí)施的，就是關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，這從今年1月1日開(kāi)始實(shí)施，為了推進(jìn)多層次的社會(huì)保障體系，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。這三個(gè)文件作為三中全會(huì)決定中的事項(xiàng)推出來(lái)，我覺(jué)得有點(diǎn)“馬上就辦”的意思，確實(shí)會(huì)給老百姓帶來(lái)更多福音。今年我們計(jì)劃在養(yǎng)老保險(xiǎn)中還要辦的一件事情，也可以算“馬上就辦”，我們要啟動(dòng)一個(gè)計(jì)劃，叫做全民參保登記計(jì)劃，要以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主，因?yàn)榇蠹叶贾?，社?huì)保險(xiǎn)有五個(gè)方面，除了養(yǎng)老、醫(yī)療之外，還有工傷、失業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，后面三個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目都是覆蓋職工群體的，養(yǎng)老和醫(yī)療是覆蓋全民的，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋全民的，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有適齡群體的。要針對(duì)現(xiàn)在還有一部分群眾沒(méi)有被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋，醫(yī)療保險(xiǎn)也有一些重疊和遺漏的群體，所以我們要以這兩個(gè)保險(xiǎn)為主，要推出全民參保的計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中共十八大提出的到2020年，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。讓全體中國(guó)人民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，把一群人遺漏在外是不好的，所以今年起要啟動(dòng)這么一個(gè)計(jì)劃。既是要把養(yǎng)老、醫(yī)療覆蓋全體群眾，又是適應(yīng)流動(dòng)性，減少那些由于在流動(dòng)過(guò)程中重疊、遺漏，江蘇有很多外地農(nóng)民到你們省打工，他們?cè)谠畢⒓恿诵罗r(nóng)保，要不要在打工地參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)，如果參加了，原來(lái)的新農(nóng)保、新農(nóng)合怎么處理，有沒(méi)有重復(fù)補(bǔ)貼、重復(fù)領(lǐng)取的問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，有沒(méi)有流動(dòng)過(guò)程中遺漏的問(wèn)題，如果再回去怎么銜接的問(wèn)題，這些都要在計(jì)劃中解決，這也是馬上要辦的事。擴(kuò)大起來(lái)說(shuō)，醫(yī)療保險(xiǎn)還要辦一件事情，就是把已經(jīng)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)的大病保險(xiǎn)在今年全面推開(kāi)，這也是一個(gè)重大的事情。\o"十八大"十八大也好，三中全會(huì)也好，確定的多項(xiàng)改革任務(wù)是一個(gè)歷史時(shí)段里面的總體任務(wù)，有些是馬上就辦，還有些是要陸續(xù)來(lái)辦，今年辦一些，明年辦一些，后年辦一些?？傊?，到2020年前的七年里，我們要辦一系列的事情，2020年之后我們還要辦事情，我們現(xiàn)在辦的事情要為2020年以后打下更好的基礎(chǔ)。總之，是讓全國(guó)的老百姓有越來(lái)越好的保障，有越來(lái)越好的生活。所以有些事情已經(jīng)確定了，要加快研究，比如說(shuō)三中全會(huì)確定的推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的問(wèn)題，比如說(shuō)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的問(wèn)題，比如探索漸進(jìn)式延遲退休年齡的問(wèn)題，如何適時(shí)適度降低企業(yè)費(fèi)率，還有建立基本社會(huì)保險(xiǎn)待遇科學(xué)確定和正常調(diào)整機(jī)制等等問(wèn)題，都需要加緊研究。我國(guó)社會(huì)保障制度改革的歷史進(jìn)程社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)等內(nèi)容，其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心部分。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深刻轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障向社會(huì)保障、由職工保障向城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。從黨的十二大到黨的十四大，作為經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制改革的配套措施，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革探索時(shí)期。這一時(shí)期，為配合國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制和實(shí)行勞動(dòng)合同制，落實(shí)企業(yè)在勞動(dòng)、人事、分配方面的自主權(quán)，社會(huì)保障改革試點(diǎn)主要是立足于通過(guò)退休、待業(yè)等費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)解決企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重問(wèn)題。1984年開(kāi)始在全民和集體所有制企業(yè)實(shí)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行部分積累，并明確規(guī)定先由市、縣級(jí)統(tǒng)籌，再逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。1986年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，首次在我國(guó)建立了企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度，為企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制度改革、搞活用工機(jī)制提供了制度保障。從黨的十四大到黨的十六大，以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為總體目標(biāo)，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入各項(xiàng)制度全面改革和創(chuàng)新時(shí)期。黨的十四大開(kāi)啟了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革征程，黨的十四屆三中全會(huì)把社會(huì)保障制度當(dāng)前，國(guó)家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過(guò)程中，國(guó)家通常把農(nóng)民的土地先征為國(guó)有，再由國(guó)家或政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國(guó)家征地時(shí)往往將征地價(jià)格壓得很低，當(dāng)國(guó)家把所征用土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具體用地單位時(shí)，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格卻通常很高，作為土地所有者的鄉(xiāng)村集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償為之甚少。有關(guān)資料顯示，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過(guò)程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政府及其機(jī)構(gòu)得60～70％。此外，在農(nóng)村土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過(guò)程中，也有相當(dāng)一部分地方政府與土地開(kāi)發(fā)商合謀，以較低的價(jià)格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤(rùn)。農(nóng)民得到的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非的土地，發(fā)揮相應(yīng)的保障作用。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民土地被征用不僅意味著農(nóng)民喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也喪失了能提供社會(huì)保障的基本財(cái)產(chǎn)。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人數(shù)在不斷增加，但土地對(duì)農(nóng)民生活的基本保障功能并沒(méi)有完全消失，甚至在某種情況下還進(jìn)一步強(qiáng)化?，F(xiàn)階段，在廣大農(nóng)村居民缺乏比較完善的基本社會(huì)保障條件下，農(nóng)民所擁有的土地?zé)o疑是他們抵御各種生活和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最后保障。雖然土地被征后，失地農(nóng)民得到了一定的征地補(bǔ)償費(fèi)或安置，但從實(shí)際的情況來(lái)看，許多地區(qū)都偏好用“貨幣安置”來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也較低，只能維持短期的生活所需。因此，許多被征地農(nóng)民的生活甚是艱難，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民成為無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)”人員。二、廣大農(nóng)民工難以獲得最基本的社會(huì)保障據(jù)勞動(dòng)保障部的調(diào)查顯示，目前中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力約有5.1億人，其中外出農(nóng)民工約9900萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約1.36億人，尚有富余勞動(dòng)力1.5億人。除去重復(fù)計(jì)算部分，估計(jì)全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約為2億人，約占中國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力總數(shù)的1/4，農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的1/5。大致估算，全國(guó)農(nóng)民工參加各類(lèi)社會(huì)保障的人數(shù)僅占全部農(nóng)民工人數(shù)的10％左右，約2538萬(wàn)人，其他1.8億人缺乏基本的、有效的社會(huì)保障。由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、勞動(dòng)用工制度等因素的影響，加上農(nóng)民工組織程度低，在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位，自身的合理訴求和意愿難以引起社會(huì)的應(yīng)有重視等原因，長(zhǎng)期以來(lái)，廣大農(nóng)民工在城市中的社會(huì)地位以及最基本的社會(huì)保障方面都沒(méi)有得到基本的身份認(rèn)同。在城鎮(zhèn)，雖然政府要求非國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，但由于缺乏有效的法律強(qiáng)制和完善的管理體系和用人單位出于“自身利益最大化”等原因，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員的社會(huì)保障工作進(jìn)展緩慢。廣大農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)安全、工資收入和教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)保障方面與城市居民存在著巨大的差別。在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上，多數(shù)個(gè)體、私營(yíng)、股份制企業(yè)把自身利益放在首位，為降低人工成本，獲取更多利潤(rùn)往往不愿為職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)。一些集體企業(yè)受企業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)和其它原因的影響也以各種借口少繳或不繳保險(xiǎn)費(fèi)。一些地方政府更是出于地方利益和政績(jī)的考慮，單純從本地的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看問(wèn)題，忽視對(duì)本地農(nóng)民工的基本權(quán)益的保護(hù)。加上大部分農(nóng)民工工作地點(diǎn)相對(duì)更換頻繁和工作的不穩(wěn)定以及工資待遇低、雇主缺乏自覺(jué)保護(hù)農(nóng)民工的意識(shí)等因素的影響，一些地方推行的農(nóng)民工社會(huì)保障工作，往往是按照上級(jí)政府的指標(biāo)簡(jiǎn)單地向企業(yè)攤派，農(nóng)民工想?yún)⒓由鐣?huì)保障而又無(wú)力承擔(dān)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，不能真正滿足農(nóng)民工的真正需要，結(jié)果造成廣大農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員被排斥在既有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，缺乏最基本的社會(huì)保障，形成了各類(lèi)企業(yè)低代價(jià)或危險(xiǎn)用工，國(guó)家兜底、買(mǎi)單的現(xiàn)象。三、農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員的基本社會(huì)保障建設(shè)還不健全在農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口的基本醫(yī)療保障方面，在1982年國(guó)家實(shí)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，以往以人民公社為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)宣告解體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)合作醫(yī)療的支撐作用逐漸喪失，農(nóng)村的合作醫(yī)療制度也失去了賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村基層合作醫(yī)療組織日益衰落。農(nóng)村的集體合作醫(yī)療也轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村醫(yī)生個(gè)人承包或讓位于私人醫(yī)療診所，農(nóng)村的計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目難以推進(jìn)。雖然最近幾年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始在農(nóng)村推進(jìn)建設(shè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革，中央和地方財(cái)政也逐年加大了資金支持的力度。截至2006年底，全國(guó)1451個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，占全國(guó)縣（市、區(qū)）總數(shù)的50.7%；4.1億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參加率80.5%。其它未納入試點(diǎn)的“邊、遠(yuǎn)、窮”等農(nóng)村地區(qū)的合作醫(yī)療制度還沒(méi)有建立起來(lái)。由于缺乏比較完善的基本醫(yī)療保障體系，農(nóng)民自身承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用逐年上升，已經(jīng)明顯超過(guò)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，農(nóng)民“看不起病、因病致殘、因病返貧”的問(wèn)題在貧困地區(qū)十分突出。在農(nóng)村“五保”制度方面，1956年農(nóng)村合作化時(shí)期創(chuàng)建的農(nóng)村“五?！敝贫龋ㄓ蓢?guó)家和農(nóng)村集體組織實(shí)施的對(duì)農(nóng)村無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)依無(wú)靠的“三無(wú)”老年人以及殘疾人和孤兒，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬和孤兒保教）作為中國(guó)農(nóng)村最為成型的社會(huì)保障項(xiàng)目，曾發(fā)揮了巨大的歷史作用。近年來(lái)，為降低農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，國(guó)家規(guī)定農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”不能超過(guò)農(nóng)民當(dāng)年人均純收入的5%，加上農(nóng)民收入近年來(lái)增長(zhǎng)乏力，結(jié)果造成農(nóng)村的“五?！苯?jīng)費(fèi)沒(méi)有可靠的保障，難以真正落到實(shí)處。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也往往借口鄉(xiāng)財(cái)政困難挪用或拖欠“五?！苯?jīng)費(fèi)。在最低生活保障方面，截至2006年底，全國(guó)已有25個(gè)省、市、自治區(qū)，共2133個(gè)縣建立了農(nóng)村“低?！敝贫?，受益的“低?！睂?duì)象僅有1509萬(wàn)人（2006年農(nóng)村絕對(duì)貧困人口有2148萬(wàn)人，低收入群體有3550萬(wàn)人）。此外，到目前為止，國(guó)務(wù)院尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村“低?！惫ぷ鞯慕y(tǒng)一性政策文件，也沒(méi)有相關(guān)的法律、法規(guī)。唯一全國(guó)性文件是民政部在1996年為推進(jìn)農(nóng)村社保體系建設(shè)印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》（民辦發(fā)[1996]28號(hào)）。同時(shí)，各地的“低?！敝贫仍O(shè)計(jì)不盡一致，政策五花八門(mén)。由于缺乏統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)制定不規(guī)范，有些地方基本上是在原有特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力制定的，“以錢(qián)定人”的情況比較普遍，從而導(dǎo)致了農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。例如2006年11月全國(guó)城市最低生活保障月人均支出水平為79.5元，而同期農(nóng)村最低生活保障月人均支出水平為22.3元/月，還不到城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的30％。四、城鎮(zhèn)居民的基本社會(huì)保障建設(shè)還有待完善首先，城鎮(zhèn)的基本社會(huì)保障政策在具體實(shí)施中存在著扭曲。這突出表現(xiàn)在社會(huì)保障政策在實(shí)施過(guò)程中也存在著重視外在程序，忽視對(duì)具體保障對(duì)象的區(qū)別支持，具體保障對(duì)象實(shí)際上獲得的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政策規(guī)定的要求。以城鎮(zhèn)下崗、失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)為例，政府要求城鎮(zhèn)社區(qū)負(fù)責(zé)促進(jìn)下崗、失業(yè)人員再就業(yè)的工作，失業(yè)下崗人員在將檔案轉(zhuǎn)到社區(qū)之后可以享受免費(fèi)的再就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)在社區(qū)開(kāi)辦再就業(yè)培和求職培訓(xùn)班，對(duì)求職人員進(jìn)行職業(yè)指導(dǎo)，但是在具體操作上，一些地方還在走形式，某些地方政府出于“政績(jī)”考慮，為完成上級(jí)下達(dá)的培訓(xùn)任務(wù)（指標(biāo)），而對(duì)參加培訓(xùn)者提供“虛假”服務(wù)的現(xiàn)象。例如，有的培訓(xùn)班只向下崗和失業(yè)人員介紹一些基本政策，缺乏對(duì)他們的具體指導(dǎo)；有的則只是熱衷于完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)下達(dá)的培訓(xùn)指標(biāo)，玩“花架子”，“忽悠人”，不重視培訓(xùn)后的實(shí)際效果，以致社會(huì)保障政策在地方的實(shí)際執(zhí)行上出現(xiàn)了錯(cuò)位和扭曲。其次，城鎮(zhèn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職工還沒(méi)有得到相對(duì)完備的基本社會(huì)保障。雖然政府也要求非國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，但由于缺乏有效的法律強(qiáng)制和完善的管理體系，以及吸納用人單位參保的管理成本高（主要因?yàn)檫@些用人單位數(shù)量多、規(guī)模小，人員流動(dòng)性大）等原因，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員參保舉步維艱、進(jìn)展緩慢。這種狀況一方面導(dǎo)致了勞動(dòng)力無(wú)法在不同所有制單位之間真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致非國(guó)有