清代雍正年間火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度研究

清代雍正年間火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度研究

清朝雍正皇帝實行官債護法，建立了官員治理，豐富了財政，摧毀了政治局面。對所謂“康乾盛世”的出現(xiàn)起了重要作用。一、改革體制,保障機制在介紹實施理由之前有必要先解釋火耗歸公與養(yǎng)廉銀兩術語,“火耗”是地方官以納稅人交納的碎銀鑄成整塊綻銀有損耗為由,在正稅外加征的名目,始于元代。清康熙時火耗加征嚴重。御史趙申喬講:“惟橫征私派之弊,其禍尤烈,如收解錢糧,私加羨余火耗”。(1)羨余是唐中期地方官為討好皇帝(或上司),以稅收盈余的名義進貢而在稅外勒索的名目(2),流傳至清代。所謂火耗歸公就是將火耗收支由暗箱操作變?yōu)楣_,由官員自行處理變?yōu)橐允閱挝?納入中央預算管理?；鸷臍w公后,羨余等其他的私征亂派也納入火耗歸公的范圍,所以又稱耗羨歸公。所謂“養(yǎng)廉銀”,是指火耗歸公后增加地方與中央官員的薪俸支出,實行高薪養(yǎng)廉。其所以稱養(yǎng)廉銀,是希望官員增加薪俸后,保持清正廉潔,不再私征貪占。雍正皇帝為什么要實行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度呢?第一,官貪造成國庫虧空,必須通過整頓,充實庫帑。雍正即位時戶部的存銀數(shù)由康熙四十八年(1709年)的5000萬兩降到800萬兩。官員貪污濫用已造成各省錢糧虧空。據(jù)《雍正年間諭旨》載:當時管理和使用財政資金的官員濫用貪占已成風氣。朝廷內的六部(吏、禮、刑、戶、工、兵),外自藩司以及州縣,無不相習成風。各省挪缺侵蝕、動輒上萬。督撫亦串同作弊,往往通過威脅利誘的手段要求各省管理財政的藩司提供經(jīng)費?！胺獛戾X糧虧空近來多至數(shù)十萬,蓋因巡撫之貲用,皆取于藩司?；蛞匀岷徒挥?互相侵挪,或先鉤藩司短長,繼以威制勒索,分肥入己?！?3)富饒的江蘇省賦稅最重,藩司虧空也為各省之最。這表明國庫空虛不是賦稅收入少,而是吏治腐敗造成的。要國庫充盈,必須從治理官貪入手,規(guī)范官員的收支行為,由暗箱操作轉為公開,由地方各自為政轉為中央統(tǒng)一的管理。也就是說耗羨歸公成了必然的選擇。第二,火耗屢禁不止在于上下串通分肥,必須通過改革理順上下級的關系?；鸷恼魇諏医恢?原因在于上下串通分肥。下級得到上級的默許、庇護,加征才無風險。上級接受了賄賂,自然不會查辦違法加征。雍正認識到改變串通作弊,消除權錢交易,才能促進上下級關系正?；?。他在召集群臣討論火耗歸公時講:“州縣征收火耗,分送上司,以致有所借口,肆其貪婪。上司瞻絢容隱,此從來積弊也。與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣乎”。(1)這就是說,承認火耗收入合法,由中央支配,規(guī)范用途,拔給下級。這樣,下級沒有必要也沒有財力向上行賄,上級也理直氣壯地監(jiān)管下級。即通過改進治財體制,促進官員廉政和依法行政。第三,雍正即位之初,既要通過改革開創(chuàng)新局面,又要取得官員的擁護,就推行養(yǎng)廉銀制度。實行火耗歸公,一些地方和中央官員會損失既得利益。以耗羨歸公收入的一部分用作官員俸祿補貼,不僅會得到清廉官員的擁護,過去分肥的官員也不會反對。可以說雍正是以養(yǎng)廉銀為代價,換取火耗歸公的順利實施,使官場的貪腐之風得到整飭。由上可知,雍正推行火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度是客觀需要,也是他深思熟慮的結果。所以他即位后就迅速推行。在康熙去世的當月(1722年12月),就對當年9月康熙在年羹堯、噶什圖奏請火耗歸公“斷不可行”的批諭作了修正。他說:“歲稅之外所有羨余,該撫奏聞起解,應賞給者再行賞給,爾等會同戶部工部議奏”。(2)這里就有提解耗羨另給賞銀的意思。世宗的意圖一些封疆大臣心領神會。曾任戶部主事的諾岷,于雍正元年(1723年)四月授山西巡撫,五月到任后,“疏請將通省一歲所得火耗銀提存司庫,以二十萬兩留補無著虧空,余分給各官養(yǎng)廉”。諾岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和贊賞,“諭獎其通權達變,于國計民生均有裨益”。(3)二、石文監(jiān)奏,明確規(guī)定了較為公正的耗率與公用在諾岷提出火耗歸公得到肯定后,一些直省先后向中央提解耗羨。雍正二年(1724年)正月,河南巡撫石文焯奏:“所有耗羨,每兩約一錢二分,通省耗羨銀四十萬兩有奇。除各官酌量以養(yǎng)廉及各項雜用公費悉于此支給外,每年約余耗銀十六萬兩,解貯司庫,彌補虧空及辦公之用”。(4)世宗對石文焯的疏奏予以贊揚?！爸炫闭f:“此奏才見著實,非從前泛泛詞可比,封疆大吏,原應如此通盤合算。如何批項、如何補苴、若干作為養(yǎng)廉、若干作為公用,說得通,行得去。人心既服,事亦不誤,朕自然批個‘是’字?！?5)繼山西、河南之后,湖廣、廣東等省先后也實行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制新法。實行火耗歸公后,各省提取火耗的比例有所變化。從下表可知多數(shù)省份下降了。由暗取變?yōu)槊魅?由私用變?yōu)楣?這是耗率下降的根本原因。也就是說,規(guī)范用途,增加透明度,有利于治理官員的亂征亂派。當然,耗率下降同雍正嚴加限制,只許減不許增有關。他說:“倘地方官員應取之外,稍有加重者,朕必訪聞,重治其罪”。(7)火耗歸公后,一般分為三種用途:即一部分彌補地方虧空,一部分作地方公用,一部分給官員作養(yǎng)廉銀。為了改變國庫虧空的情況,雍正采取了以下措施:1.過去的赤字責任不被審查，但必須在規(guī)定的期限內予以糾正規(guī)定除陜西外,限三年內,無論貪污挪用的問題是否已經(jīng)參出,務必如數(shù)補足。如限期不完,從重治罪。2.建立聯(lián)合審計法院負責國家支出的會計賬簿，不符合規(guī)定的情況不能退還雍正元年至三年,各部院辦奏銷錢糧事共350件,被撥回改正的共96件。改變了過去官員濫支的經(jīng)費通過行賄而報銷的狀況。3.養(yǎng)廉銀標準概況過去用于官員受益的各種征派收入或禁止奢侈浪費形成的收入,統(tǒng)歸國家財政。通過上述措施,加上火耗歸公收入中相當數(shù)量的銀兩用來彌補虧空,國庫迅速充盈。雍正三年(1725年)已達6000萬兩,財政危機的狀況得到根本的轉變。實行養(yǎng)廉銀制度后,清代的官員是名符其實的厚祿。養(yǎng)廉銀的發(fā)放,考慮了地方遠近、事務繁簡、用度多寡的差別。當然也包括了皇帝等決策者對某些官員的寵信。因此標準不斷變動。茲將更定后成為“定額”的總督、巡撫、布政使、按察使、道員的養(yǎng)廉銀標準綜為一表(1),以《清朝文獻通考》卷42《國用考略》作補充,以便查看。道員以上的養(yǎng)廉銀額雖然屢經(jīng)調整,由于各地事務繁簡、地方遠近、用度多寡不同,其標準不能完全劃一。這種不劃一,應該說亦有合理的成分。但是有一點卻是相同的,那就是養(yǎng)廉銀遠遠高出正俸標準,總督高出83.87—129.03倍,巡撫高出64.52—96.77倍,布政使高出32.26—58.07倍,按察使高出23.08—64.95倍,道員高出14.29—57.14倍。越是高品級的官員,養(yǎng)廉銀越是優(yōu)厚。在這種情況下,正俸已顯得微不足道。這里需要說明的是,由于對不同史料的運用,養(yǎng)廉銀及與原俸祿比較的數(shù)字有一定的差異,《清史論叢》第五輯第149頁所載河南、直隸、山東等省官員的養(yǎng)廉銀及其所占原俸的倍數(shù),就與上述有差異。這里只列三省的數(shù)字。盡管前后所列數(shù)字有所不同,但卻能說明養(yǎng)廉銀高出正俸數(shù)十倍至百余倍。由于外官養(yǎng)廉銀發(fā)放的標準高,所以清代的官員都希望到地方任職。在地方官發(fā)放養(yǎng)廉銀的同時,京官的俸祿收入也有所增加。除了部分京官增發(fā)養(yǎng)廉銀外,在京官中先后推行“恩俸”和“雙俸”制?！岸髻骸敝剖加谟赫?1725年),“諭賞六部堂官恩俸,各如其正俸之數(shù)”(1)。這里所謂“恩俸”,實為后來“雙俸”制的肇始,所不同的,“恩俸”僅限于“各部堂官”,“雙俸”則包括了在京大小文官。除文官實行養(yǎng)廉銀制度外,武官也實行了,薪俸都有提高。三、改革的結果和必然雍正將治官與治財結合,實行火耗歸公與養(yǎng)廉制度取得了一定的成效。主要表現(xiàn)在:第一,整飭了吏治?；鸷臍w公與養(yǎng)廉銀制度實施后,廉潔奉公的官員俸祿收入大幅度提高了。過去私征貪占官員的行為受到了一定的限制。這種激勵與約束作用,對吏治與社會風氣的改善產(chǎn)生了良好的效應。雍正在實施中,一方面獎勵廉能者,如山西巡撫諾岷首創(chuàng)火耗銀歸公,就給他每年高達三萬一千七百兩,為原俸的204.5倍。諾岷的繼任者山西巡撫伊都立,先裁減通省火耗,后以用度不敷為由,擅自加重火耗。雍正很惱火。批道:“夫以封疆大臣不能宣揚德意,使小民知朕恤下之恩,而反為悖理營私之事,昏庸若此,豈事君理民之道?伊都立著交刑部嚴加議處”。(2)火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度實施后,官員之間送禮的陋規(guī)失去了存在的借口和條件。貪贓漁侵的行為受到遏制。一些地方官乘清理虧空和火耗歸公,將原來的“小金庫”上繳歸公,以逃避挪移侵吞的罪責或表示擁護新政,在客觀上有利于吏治整肅。雍正皇帝講:“近觀各省吏治,雖未必能徹底澄清,然而貪贓犯法及侵盜錢糧者,亦覺甚少”。(3)吏治改觀了,貪占未絕跡。這一評價比較合乎實際。第二,增加了財政收入?；鸷臍w公后,一部分用于彌補虧空,一部分作地方公用。這都表現(xiàn)為國家財政收入的增加。在彌補虧空的同時,追查虧空的原因,既有利于防治官吏的侵占挪移,又增加了國庫收入。還建立了離任虧空由官賠的制度。雍正五年,新上任的河東總督田文鏡奏:請嗣后知府、直隸州、知州離任時,將所轄州縣倉庫錢糧,照豫省交代例限三個月,令接任官查明結報。如有虧空,知府、知州均為賠給,方許新任。接任官徇情出結,即令分賠”(4),雍正同意這一奏清,并馬上在全國實施。第三,人民的隱性負擔有一定減輕。實行火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度后,私征、暗征減少了,火耗征收率降低了,人民的隱性負擔相對減輕。雍正對加重者治罪,加上火耗歸公收入與地方的利益不直接掛鉤,這就有利于人民負擔的穩(wěn)定與減輕。在國庫收入增加的情況下,災年減稅也有了條件。第四,強化了財政制度管理?；鸷臍w公和實行養(yǎng)廉銀制度,使稅收附加走上了規(guī)范化的軌道。將制度外的財政資金納入了地方和中央的財政收支計劃。這不僅強化了國家財政管理,促進了吏治清明和財政收入的增長,還加強了財政制度建設、法制建設,完善了財政的運行機制,財政資金運行的公開性、效益性得到了提高。然而,火耗歸公與實行養(yǎng)廉銀制度畢竟是從統(tǒng)治者的需要出發(fā)的。這一改革既有一定的進步性,也有一定的欺騙性。一是人民的合法負擔加重了?；鸷臍w公之前,官員私征貪占屬于非法,順治時規(guī)定:“官史征收錢糧私加火耗者,以贓論”?？滴醭跄甓嗽S民控告之律令?；鸷臍w公之后,加征火耗成為合法的了。從表面上看,這只之不過是從暗征變?yōu)槊髡?從非法變?yōu)楹戏?。從實質上看是官府的征斂得到擴大,并從制度法律上得到保證。二是火耗歸公和實行養(yǎng)廉銀制度后,官員私征貪占仍然存在。雍正五年(1727年),雍正自己都講:他擔心,火耗一經(jīng)督撫題定數(shù)目,則火耗遂成定額,雖清廉之官亦不能裁減,而遇貪劣之員,又將多取于此數(shù)之外,以飽私囊,必致重累民生(1)。各直省為籌養(yǎng)廉銀,想方設法進一步加征是不可避免的?；鸷臍w公和養(yǎng)廉銀實施初期,吏治有所改善。但時間一長,官員消費水平提高了,感覺不到薪俸高,養(yǎng)廉銀就起不到養(yǎng)廉的作用,官員依然貪占。最典型的是和、王望等大貪官案,涉及的人數(shù)多、數(shù)額大。貪欲是無限的,在權力未受到限制時,行貪的行為就會發(fā)生。三是仍遷就既得利益者,利益配置不合理。耗羨歸公與養(yǎng)廉銀制度的實施,獲益最大的是雍正,既擴大了治官治財?shù)臋嗔?、鞏固了統(tǒng)治地位,又得到了治貪的美名。地方官薪俸增長數(shù)十倍,是改革的主要獲益者。京官得到雙倍的薪俸,也獲益不小,但比較起來,會感到不公平。外官之間薪俸的差別也有不合理的成分。官員之間的利益配置是在遷就既得利益的基礎上,通過改革加以協(xié)調,仍存在明顯的不均衡。盡管存在上述問題,火耗征收由暗變明,由各自為政轉為統(tǒng)一規(guī)范,官員收入公開,這一改革的方向和進步意義是值得肯定的。四、公開消費和誠信銀行制度對當前的照明透視火耗歸公和養(yǎng)廉銀制度的實施,可以總結出值得今天借鑒的經(jīng)驗教訓。1.官貪治官貪多,三吏治腐敗是權力未受到限制,法令不嚴加上財源機遇等條件滋生的。因此,治官貪僅靠整頓吏治還不夠,還必須切斷造成官貪的財源。也只有官員侵蝕財政的行為得到有效制止,國家財政才能充裕。因此,治財與治官應有機結合。2.些地方官府和職能部門耗嘆耗羨是地方官以某種特殊需要為名,在正稅外、預算外征收的。而中央政府的注意力主要放在預算內收支上,對耗羨的監(jiān)管相對薄弱。這就為地方官員的亂收濫支創(chuàng)造了可能。征收時打著為公的名義,支出時往往只有少數(shù)人受益。公開征收的數(shù)額小,實際征收的數(shù)額大。地方官府和職能部門竟相憑借權力征耗羨,形成一股強大的勢力后,就難以控制。它使財政約束蒼白無力;審計風暴雷大雨小;廉政規(guī)定形同虛設。人民在正稅外再負擔耗羨,深受重負之苦。民間“不苦于正額之有定,而苦于雜派之無窮”(2),任其發(fā)展必然加劇官民之間的收入差距和感情對立,造成社會的不穩(wěn)定,乃至載舟之水覆舟。歷史表明,耗羨的治理關系到國家的治亂興衰。雍正治理耗羨不過是歷代治理中的一例。實際上歷代一直存在著加征與反加征的斗爭。貪占的官員為維護既得利益,強調稅外加征的理由;維護國家長治久安的官員則主張整飭耗羨,規(guī)范官員的收支行為。3.加強財政監(jiān)督,依法管理在社會主義市場經(jīng)濟條件下,人民是國家的主人和公共財政服務的主體。治理制度外預算外的收入,是以民為本的歸公。即“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。因此,應做到以下幾點:一是要強化國家預算的權威性、完整性、科學性。所有的財政資金必須列入民主公開決策的預算管理。禁止任何公共部門以經(jīng)費不足為由,自收自支。明確公共服務與市場化服務的界限,防止公共權力和公益性資源被商業(yè)化利用,而利不歸公。特殊情況產(chǎn)生的稅外收入,也應納入預算管理。用預算管理的完整性、權威性、正義性整治利用“耗羨”為少數(shù)人謀利或貪污浪費。人民代表大會應重視對預算編制、執(zhí)行的審議和規(guī)范。確保全部財政資金為國民公共利益服務。預算的編制與執(zhí)行以資金配置公平、高效、便于操作、便于監(jiān)督為目標。盡量細化、具體、完整、科學。審議中對各公共部門的預算執(zhí)行情況實行問責制。重視社會輿論的評價、監(jiān)督。二是要依法行政,實行權力制約。任何人都應遵守稅法和預算法,依法納稅、依法征稅、(下轉第75頁)(上接第80頁)依法用稅。法定外的多收濫支應視為違法。對分肥的領導嚴加處分。發(fā)揮人民和審計機關監(jiān)察作用。在人民與政府之間,用財與管財者之間,實行權力制約。在一定經(jīng)濟水平下,國家財力有客觀限度,而用財?shù)墓賳T主觀上有擴張的需求,這就需要管財?shù)臋C關對用財?shù)墓賳T行制約之權,而不是只起匹配財力的作用。中國歷代政府都重視這一點(1)。應賦予人大預算委、財政部統(tǒng)管一切政府收支的權責,并給予應有的地位。財政部長仍由國務院副總理兼任,最低也應是國務委員?？傊?通過陽光財政,以法治