耕地“進出平衡”的實施難點和建議

耕地“進出平衡”的實施難點和建議劉洋

蔣海寧

徐玲南京市規(guī)劃和自然資源局江蘇省南京市210000南京市土地整理和集體土地征收管理中心江蘇省南京市210000摘要：我國實行最嚴(yán)格的耕地保護制度。在耕地數(shù)量不斷減少和耕地“非糧化”現(xiàn)象日益突出的背景下，國家提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的“進出平衡”。但耕地“進出平衡”制度尚處于探索階段，亟待進行研究和完善。本文在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前耕地“進出平衡”政策實施的重難點進行分析，并提出相關(guān)的對策建議，以期為完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法，推動“進出平衡”制度的路徑設(shè)計提供借鑒和參考。關(guān)鍵詞：耕地“進出平衡”；難點；對策建議引言三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，我國共有耕地19.18億畝，耕地數(shù)量在10年間減少了1.13億畝。違規(guī)占用耕地、改變耕地用途等問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊著耕地保護紅線。在“占補平衡”政策嚴(yán)格管控建設(shè)占用耕地的情況下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。1998年修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，而對農(nóng)用地內(nèi)部的耕地、園地、林地、草地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在。為落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，國家進一步在從嚴(yán)落實耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地“占補平衡”的基礎(chǔ)上，提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的“進出平衡”，為各地落實耕地“進出平衡”政策指明了新的路徑方向。以保障糧食安全為目的的耕地安全，是國家資源安全保障體系建設(shè)的關(guān)鍵，關(guān)系到經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。為確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等非人為因素導(dǎo)致的現(xiàn)有耕地減少的情況外，需對一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。但當(dāng)前耕地“進出平衡”的“先進后出”機制、項目庫建設(shè)、指標(biāo)交易、動態(tài)監(jiān)管等相關(guān)的配套政策和法律制度還不完善，“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)進”具體要求以及耕地“進出平衡”實施范圍和管控要求等仍需進一步明確。因此，分析“進出平衡”方案編制及實施過程中存在的問題并提出相應(yīng)的對策建議，對完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法，推動“進出平衡”制度的路徑設(shè)計，進一步豐富耕地用途管制理論體系具有重要的理論意義和實踐意義。1耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關(guān)系耕地“進出平衡”是指對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的區(qū)域，按照年度耕地“進一出一”、“先進后出”的方式，通過統(tǒng)籌開展林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，以實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少?！斑M出平衡”制度與“占補平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，都是為嚴(yán)格保護耕地而設(shè)立的。1998年修訂的《土地管理法》確立了以“占補平衡”為核心的土地用途管制制度，其重點是針對當(dāng)時建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致我國耕地面積急劇減少、“口糧田”受到嚴(yán)重威脅的現(xiàn)狀，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴(yán)格管控。這項制度實行20多年來，成效明顯，不僅有效減少了盲目占用耕地或亂占濫用耕地搞建設(shè)的現(xiàn)象，而且在總量上保證了耕地的“補大于占”，為推動實現(xiàn)我國耕地的總量平衡發(fā)揮了積極重要的作用。2021年，基于我國耕地保護面臨的新形勢、新問題和新要求，耕地“進出平衡”制度重點對耕地尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行嚴(yán)格管控。耕地“進出平衡”與耕地“占補平衡”除了在管控的對象上有所差異外，二者在耕地流向以及補充來源方面有著本質(zhì)區(qū)別?！斑M出平衡”中耕地流向主要為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，指標(biāo)來源于非耕農(nóng)用地；而耕地“占補平衡”主要是指耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，指標(biāo)來源為非耕地（“二調(diào)”為耕地除外）。此外，由于耕地“進出平衡”和“占補平衡”的指標(biāo)實行獨立管理。根據(jù)江蘇省《關(guān)于加強耕地保護嚴(yán)格耕地用途管制的通知》要求，即可恢復(fù)、工程恢復(fù)類農(nóng)用地補充耕地僅可用于耕地“進出平衡”，不能用于“占補平衡”。從“占補平衡”到“進出平衡”，從建設(shè)占用耕地的管控到農(nóng)用地之間互相轉(zhuǎn)化的管控，逐步構(gòu)筑起了嚴(yán)格保護耕地、保障國家糧食安全的“制度長城”。表1耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”政策比較政策對象耕地“占補平衡”耕地“進出平衡”出臺背景耕地數(shù)量減少耕地“非糧化”現(xiàn)象增加主要概念非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亓值?、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地與耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”耕地流向建設(shè)用地林地、園地、草地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)來源農(nóng)用地、未利用地二調(diào)非耕地林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地（重點為即可恢復(fù)、工程恢復(fù)地類）使用范圍

結(jié)余的“占補平衡”指標(biāo)可用于耕地“進出平衡”只能用于耕地“進出平衡”不得用于耕地“占補平衡”2耕地“進出平衡”重難點分析2.1耕地“進出平衡”方案編制亟待細化《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》中指出，縣級人民政府要組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，作為實施年度耕地“進出平衡”的依據(jù)。實施細則中涉及“進出平衡”方案編制的細則還不夠明確，部分規(guī)定需要進一步探討。比如，實施細則中指出，自2022年起，農(nóng)民個人在自己承包地上自行調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改變耕地地類的，應(yīng)符合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策規(guī)定，由村集體經(jīng)濟組織及時核實并梳理匯總情況，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）申報，經(jīng)縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）同意后，相應(yīng)的“耕地轉(zhuǎn)進”任務(wù)由縣級人民政府在所轄行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌做好“兜底”安排。但是，不論農(nóng)民自行改變耕地種植結(jié)構(gòu)的行為是否經(jīng)過相關(guān)部門同意，最終都需要政府做出“兜底”安排。如何把握好“兜底”的度的問題，仍需要進一步討論和細化。此外，詳細的耕地“進出平衡”實施指南尚未出臺，各地方政府在進行方案編制以及政策落實時缺乏詳細具體的指導(dǎo)，對地方實施“進出平衡”政策形成限制，導(dǎo)致工作進度緩慢。2.2耕地轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出實施范圍有待進一步細化《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》僅原則性的提出了耕地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)進的要求，但在進行耕地轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出的實際操作過程中對于其實施范圍仍存在很多問題需要進一步的完善和討論。首先，“耕地轉(zhuǎn)出”原則上不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和未利用地，因此對于耕地轉(zhuǎn)出的類型和條件需要進行一定程度的限制。其次，要統(tǒng)籌做好耕地“進出平衡”與三區(qū)三線的劃定工作，特別注意永久基本農(nóng)田不能納入“進出平衡”的范圍；同時還應(yīng)進一步明確“耕地轉(zhuǎn)進”和“耕地轉(zhuǎn)出”項目與國土空間規(guī)劃、三線劃定、生態(tài)空間管控區(qū)、生態(tài)保護與修復(fù)規(guī)劃、河湖管理范圍線、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其它相關(guān)規(guī)劃等的銜接情況，避免造成資源的重復(fù)利用、浪費。此外，在自然資源總量一定的情況下，要實施耕地、林地、濕地等資源要素的“進出平衡”，如何保障資源要素利用平衡？實際操作過程中如何識別和選址耕地轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)進地塊？因此，應(yīng)當(dāng)進一步明確“耕地進出”平衡實施范圍和管控要求，研究相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索和完善新時期耕地“進出平衡”的新路徑、新方法。2.3耕地“進出平衡”項目資金來源尚不明確《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》中提到，除農(nóng)民個人在自己承包地上自行將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的以外，“耕地轉(zhuǎn)出”的相關(guān)實施主體應(yīng)根據(jù)使用耕地情況，由縣級人民政府明確承擔(dān)“耕地轉(zhuǎn)進”任務(wù)或復(fù)墾實施費用，資金不足部分由縣級財政統(tǒng)籌保障、“兜底”落實。耕地“進出平衡”成本包含青苗補償費、土地流轉(zhuǎn)費用、土地復(fù)墾費用、作物收益、地塊后期管護費用等，成本較高。但是目前資金來源還不明確，如何解決“耕地轉(zhuǎn)出”的項目例如如何平衡設(shè)施農(nóng)用地保障金、農(nóng)村道路建設(shè)資金還需進一步探討。因此，耕地“進出平衡”項目的實施不能全部依靠政府財政，應(yīng)當(dāng)積極尋找其他合法的資金渠道。2.4耕地“進出平衡”指標(biāo)交易規(guī)則確定難目前耕地“進出平衡”指標(biāo)交易尚處于摸索階段，存在如下問題，需要在后續(xù)研究過程中進一步完善：（1）指標(biāo)來源。目前，耕地“進出平衡”的指標(biāo)交易來源及類型還需要進一步明確。（2）指標(biāo)價格。由于復(fù)墾費用、青苗補償費、流轉(zhuǎn)費用等的不同，新增耕地實施成本也不同，因此存在指標(biāo)交易價格確定難的問題。（3）收益分配。目前耕地“進出平衡”指標(biāo)利益分配機制尚不完善，利益主體不明確。（4）交易模式。耕地“進出平衡”指標(biāo)的交易模式和交易范圍是否參照耕地“占補平衡”的模式進行還是重新探索新的指標(biāo)交易機制，這些都是急需解決和完善的問題。2.5“耕地轉(zhuǎn)出”項目缺乏詳細的審批機制《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》中提到，“耕地轉(zhuǎn)出”地塊由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各實施主體向縣級人民政府申報，明確具體建設(shè)內(nèi)容和地塊范圍，經(jīng)縣級人民政府組織初審后，每年2月底前將年度實施“耕地轉(zhuǎn)出”地塊報省自然資源廳復(fù)核，合格后納入縣級年度耕地“進出平衡”方案。并且“耕地轉(zhuǎn)出”為農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為其他農(nóng)用地的，參照具體項目審批程序辦理，審批通過后方能進行實施建設(shè)。但是對于“耕地轉(zhuǎn)出”地塊如何認(rèn)定并沒有給出具體的說明，并且缺乏詳細的“耕地轉(zhuǎn)出”的審批機制。作為在“占補平衡”基礎(chǔ)上提出的耕地“進出平衡”，其初衷是嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，防止耕地“非糧化”。而在利益驅(qū)動之下，農(nóng)民自行將耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，“耕地轉(zhuǎn)出”的類型尚不明確，用地審批流程及相關(guān)制度可以在借鑒耕地“占補平衡”的基礎(chǔ)上進一步完善。2.6耕地“進出平衡”地塊的后期管護和考核需進一步強化耕地“進出平衡”項目中，完成耕地的轉(zhuǎn)進和轉(zhuǎn)出之后并不意味著項目的完成，后期的管護和考核也是極為重要的。特別是對于轉(zhuǎn)進的地塊，應(yīng)當(dāng)與耕地“占補平衡”一樣進行嚴(yán)格的監(jiān)管，但是目前只是宏觀性地提出要對地塊進行監(jiān)督核查，缺乏詳細的監(jiān)督管理辦法和具體的考核方式；在“耕地轉(zhuǎn)出”方面，對于轉(zhuǎn)出范圍內(nèi)的鐵路、公路等用地紅線外建設(shè)綠化帶、綠色通道，占用一般耕地的權(quán)屬問題及后期是否按照建設(shè)用地管理，也需要進行進一步的探討。3耕地“進出平衡”的實施建議3.1及時組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》要求，縣級人民政府應(yīng)及時組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，充分考慮區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖用地、農(nóng)村道路、溝渠等項目的合理需要，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的安排，并及時組織實施?！督K省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》提出，在年度耕地“進出平衡”需求和范圍確定后，由縣級人民政府組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確“耕地轉(zhuǎn)出”的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的安排。因此，應(yīng)及時組織耕地“進出平衡”方案的編制，為政策實施提供指導(dǎo)方向。3.2進一步明確耕地轉(zhuǎn)進與轉(zhuǎn)出的類型與規(guī)則在《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》和《江蘇省關(guān)于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》的政策框架下，明確“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)進”的類型和規(guī)則。結(jié)合耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”文件規(guī)定，梳理耕地“非糧化”類型，進一步界定“耕地轉(zhuǎn)出”類型體系，細化轉(zhuǎn)出的范圍與要求。第一，對于“耕地轉(zhuǎn)進”，其主要來源是農(nóng)用地內(nèi)部地類，重點是即可恢復(fù)、工程恢復(fù)農(nóng)用地，還包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、建設(shè)用地和未利用地。同時應(yīng)充分考慮耕地后備資源和耕地質(zhì)量，從量質(zhì)并重、可穩(wěn)定利用的原則選擇實施項目，注重耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升，優(yōu)化耕地空間布局，確保足額優(yōu)質(zhì)補入。此外，還需明確耕地不得轉(zhuǎn)進的范圍：（1）已批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)、生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的耕地不能作為“耕地轉(zhuǎn)進”的來源；（2）已納入耕地“占補平衡”項目庫的農(nóng)用地復(fù)墾項目不可再作為“耕地轉(zhuǎn)進”來源納入耕地“進出平衡”庫。其次，對于“耕地轉(zhuǎn)出”，已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍的耕地不能作為“耕地轉(zhuǎn)出”范圍，切實防止隨意調(diào)整耕地布局，規(guī)避落實建設(shè)占用耕地占補平衡。3.3加強耕地“進出平衡”項目資金保障耕地“進出平衡”的項目資金原則上應(yīng)來源于耕地“進出平衡”的需求申報主體，實施資金保障是制度能夠順利運行的關(guān)鍵。因此耕地“進出平衡”項目的資金不應(yīng)全部依靠政府，投資方是資金的重要來源。為了提前儲備耕地“進出平衡”指標(biāo)，基層政府可以加強資金統(tǒng)籌力度，從新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財政資金中統(tǒng)籌安排專項資金，組織實施耕地恢復(fù)，并按照擬恢復(fù)耕地的現(xiàn)狀地類、青苗、附著物情況制定補償標(biāo)準(zhǔn)，加大對恢復(fù)耕地的管護激勵力度，以實現(xiàn)耕地“先進后出”，確保有關(guān)項目及時落地。3.4建設(shè)耕地“進出平衡”項目庫，進行信息備案監(jiān)管建立縣級耕地“進出平衡”項目庫，參照耕地“占補平衡”項目庫建設(shè)和管理，嚴(yán)格“耕地轉(zhuǎn)進”項目核實認(rèn)定和監(jiān)管，做到圖、數(shù)和實地相一致。“耕地轉(zhuǎn)進”項目由縣級人民政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及相關(guān)部門，對“耕地轉(zhuǎn)進”項目組織實施，確保耕地數(shù)量補足，質(zhì)量相當(dāng)，納入耕地“進出平衡”項目庫管理。在本年度內(nèi)，“耕地轉(zhuǎn)出”地塊和“耕地轉(zhuǎn)進”地塊實施有變化的，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)調(diào)整年度耕地“進出平衡”總體方案、通過省級復(fù)核后，在省級耕地“進出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)更新備案信息，原則上每年可調(diào)整一次。此外，“耕地轉(zhuǎn)進”的地塊不能與耕地“占補平衡”、增減掛鉤項目等項目地塊重疊。根據(jù)縣級人民政府申請，經(jīng)省自然資源廳同意，將已有的耕地“占補平衡”、增減掛鉤項目庫中項目地塊轉(zhuǎn)至“耕地轉(zhuǎn)進”范圍后，原有的耕地“占補平衡”、增減掛鉤項目庫應(yīng)扣除相應(yīng)指標(biāo)規(guī)模。3.5完善耕地“進出平衡”指標(biāo)交易機制由于耕地“進出平衡”中新增耕地的最大潛力來源是即可恢復(fù)為耕地、工程可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，而這些農(nóng)用地的分布區(qū)域可能與耕地轉(zhuǎn)出項目所在區(qū)域并不一一對應(yīng)，且耕地恢復(fù)工作會涉及到耕地地類的認(rèn)定和審批，可能需要較長時間。因此，建議各地政府主動發(fā)揮統(tǒng)籌作用，預(yù)測未來一段時間的耕地轉(zhuǎn)出需求量，提前儲備一批耕地“進出平衡”指標(biāo)，確保在實施耕地轉(zhuǎn)換的年度內(nèi)及時補充相應(yīng)的耕地，落實年度耕地“進出平衡”，以便在年度國土變更調(diào)查中依法對地類予以變更，同時也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調(diào)劑預(yù)留空間。在指標(biāo)來源方面，年度變更調(diào)查新增加的耕地中，對于無成本的轉(zhuǎn)進項目，不允許用于指標(biāo)交易，只有在落實本地區(qū)責(zé)任目標(biāo)后有節(jié)余的部分才允許用于交易。此外，有些耕地指標(biāo)需要用于區(qū)域范圍內(nèi)的“耕地進出”項目的平衡，也不能用于指標(biāo)交易。在指標(biāo)交易方面，可以參考耕地“占補平衡”政策，當(dāng)縣(市、區(qū))政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地“占補平衡”的，可在市域或省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充。省級層面要對調(diào)劑補充的耕地指標(biāo)進行合理的規(guī)范化管理，進一步完善指標(biāo)價格交易機制，結(jié)合地方實際情況，綜合考慮耕地管護費用等因素，制定指標(biāo)指導(dǎo)價格。對于耕地“進出平衡”指標(biāo)市場化后的收益分配問題，可以通過在鎮(zhèn)街以及集體之間進行合理的收益分配，按照“誰實施，誰受益”原則，在機制體制上確立鎮(zhèn)街在指標(biāo)交易市場中的主導(dǎo)地位，提升鎮(zhèn)街申報“耕地轉(zhuǎn)進”項目的積極性，同時可以考慮將一部分收益用于加大耕地補貼力度，更好的對耕地進行保護。3.6加強對耕地“進出平衡”地塊的全流程監(jiān)管耕地“進出平衡”項目實施完成后由縣級主管部門負責(zé)組織項目初驗