基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌格局下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌格局下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究

社會(huì)保障的共同層次決定了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)資金的擴(kuò)張能力。社會(huì)保險(xiǎn)的共同層次越高，參與社會(huì)保險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。相反，計(jì)劃水平越低，動(dòng)員社會(huì)保險(xiǎn)保障資金的能力越弱。人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司副巡視員王濤表示:“從社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則出發(fā),社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高,基金實(shí)力越雄厚,社會(huì)保險(xiǎn)的作用就會(huì)越穩(wěn)定和持久”。1因此,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)應(yīng)該盡可能地提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次,盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支和社會(huì)保險(xiǎn)基金全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)節(jié),以實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間的資金余缺調(diào)節(jié),擴(kuò)大國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付能力。一、省級(jí)統(tǒng)籌與全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的關(guān)系目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次依然較低。截至2008年底,全國(guó)共有北京、天津、新疆等17個(gè)省(直轄市、自治區(qū))實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌;海南和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)才出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法。廣西、河北、廣東在2009年初,才相繼出臺(tái)了省級(jí)統(tǒng)籌辦法。2009年7月,河北、山西兩省宣告實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。這意味著,全國(guó)已經(jīng)建立或開始建立省級(jí)統(tǒng)籌制度的省份達(dá)到22個(gè)。2到2009年底,全國(guó)所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌的制度。目前已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是在全省(直轄市、自治區(qū))范圍內(nèi)做到基本制度、繳費(fèi)基數(shù)和比例、計(jì)發(fā)辦法的統(tǒng)一;二是北京、上海、天津和陜西等地區(qū)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支模式,各市縣征繳的基金直接歸集到省(直轄市、自治區(qū))級(jí)統(tǒng)一管理,并由省(直轄市、自治區(qū))級(jí)統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)化發(fā)放;三是新疆、寧夏等一些省份實(shí)行預(yù)算管理、兩級(jí)調(diào)劑模式;四是天津、吉林、黑龍江、上海、陜西等地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行了垂直管理?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,在本省內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一,對(duì)本省內(nèi)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺進(jìn)行調(diào)劑,解決省內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余與不足并存的局面,是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一大進(jìn)步。然而,省級(jí)統(tǒng)籌意味著把全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)域劃分成31塊。由于各統(tǒng)籌區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的替代水平、基金的結(jié)余狀況和收繳到位程度等不同,又加之各統(tǒng)籌區(qū)域的利己主義行為,會(huì)出現(xiàn)不少問題。另外,從目前實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份特點(diǎn)看,基本上也不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然沒有統(tǒng)一在省里管理,大部分省區(qū)只是實(shí)現(xiàn)了不完全省級(jí)統(tǒng)籌狀態(tài),其實(shí)還是停留在地市縣級(jí)統(tǒng)籌層次上。這種較低層次的統(tǒng)籌直接導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)輕重不一,不僅損害著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平環(huán)境,而且直接影響著勞動(dòng)力自由流動(dòng),阻礙著全國(guó)勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。同時(shí),因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而導(dǎo)致部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助增加同時(shí)并存的狀況,嚴(yán)重?fù)p害基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、持續(xù)發(fā)展。二、中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌的弊端分析我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌導(dǎo)致的問題很多,下面筆者集中揭示兩方面的問題:(一)區(qū)域的不同而產(chǎn)生的差異在地方統(tǒng)籌情況下,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定和待遇會(huì)因?yàn)楦鹘y(tǒng)籌區(qū)域的不同而呈現(xiàn)出較大差異。這樣,參保人員在跨地區(qū)流動(dòng)就會(huì)遭遇養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接困難的問題,從而導(dǎo)致大量流入勞動(dòng)力被排斥在養(yǎng)老保障體系之外,最終阻礙勞動(dòng)力合理流動(dòng)。1.參保人員的繳費(fèi)資格問題1997年,勞動(dòng)部制訂的《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理暫行辦法》,規(guī)定職工在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動(dòng)時(shí),只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案,不轉(zhuǎn)移基金;職工跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)時(shí),不僅轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案,個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額也需要一并轉(zhuǎn)移,職工累計(jì)繳費(fèi)年限將轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系前后年限合并計(jì)算。1999年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部在勞動(dòng)保障部辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移政策的通知》中再次明確職工在同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)流動(dòng)時(shí),只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案,不轉(zhuǎn)移基金,職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí),除了轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶檔案外,還必須轉(zhuǎn)移職工個(gè)人賬戶基金。2001年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》中規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員,不論因?yàn)楹畏N原因變動(dòng)工作單位,都應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并按時(shí)足額繳費(fèi)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)為其妥善管理、接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,做好各項(xiàng)服務(wù)工作。2002年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部在《關(guān)于對(duì)戶籍不在參保地的人員辦理退休手續(xù)有關(guān)問題的復(fù)函》中明確參保人員因工作流動(dòng)在不同地區(qū)參保的,不論戶籍在何地,其在最后參保地的個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)年限,與在其他地區(qū)工作的實(shí)際繳費(fèi)年限及符合國(guó)家規(guī)定的視同繳費(fèi)年限,應(yīng)合并計(jì)算,作為享受基本養(yǎng)老金的條件;參保人員當(dāng)達(dá)到法定退休年齡時(shí),其退休手續(xù)由其最后參保地的勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)辦理,并由最后參保地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。在非戶籍地參保的原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)的職工,異地實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的,原參保地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)為其及時(shí)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移手續(xù),接受地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要及時(shí)為其接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。在現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策中,由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低限制了人員在地區(qū)之間的流動(dòng)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策中規(guī)定,繳費(fèi)年限包含視同繳費(fèi)年限累計(jì)滿l5年的人員才有資格享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定,在勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)中通常會(huì)出現(xiàn)以下三種情況:第一,勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)均超過15年的,可以領(lǐng)取兩份及兩份以上基礎(chǔ)養(yǎng)老金;第二,勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險(xiǎn),至少在一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)超過15年,而在另一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)不足15年,只能領(lǐng)取一份基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在繳費(fèi)年限少于15年的地區(qū),其基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益被剝奪;第三,勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險(xiǎn),但每個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)都不足15年的,則不能在任何一地領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。除第一種情況之外,其余兩種情況對(duì)投保人都顯失公平,相當(dāng)于勞動(dòng)者應(yīng)享受的部分或全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益被剝奪,嚴(yán)重阻礙了人員的跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)。若規(guī)定只需總繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年便可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金且由退休地發(fā)放,則對(duì)勞動(dòng)者退休地不公平,因?yàn)椴糠帜攴輨趧?dòng)者并沒有繳納基礎(chǔ)養(yǎng)老金給退休地,如果這樣,則統(tǒng)籌地區(qū)將會(huì)為了降低養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)而限制勞動(dòng)者流入。實(shí)際上存在大量不以政策接續(xù)的現(xiàn)象,一定數(shù)量勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利得不到保障。下面將對(duì)這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析。2.目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移政策的理論分析已取得成功(1)第一,地方政府與個(gè)人的利益競(jìng)爭(zhēng)為了便于分析,本文對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、接續(xù)過程中涉及到的三個(gè)主要主體的行為做出如下基本假設(shè):①中央政府是一個(gè)公正無私的組織,在社會(huì)政策的制定中具有完全理性,可以充分考慮全局利益,以全國(guó)整體利益最大化為追求目標(biāo);②地方政府也是一種完全理性的組織,但僅限于本地區(qū)決策,并不注意決策造成的外部性,以追求本地區(qū)利益最大化為目標(biāo);③勞動(dòng)者也具有完全理性,以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。將以上三個(gè)基本假設(shè)引入到中國(guó)的情況中,可以得到這么幾個(gè)推論:①中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)類產(chǎn)品是一種地方性公共產(chǎn)品,具有地方特性;3②地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中以爭(zhēng)取本地區(qū)社會(huì)成員利益最大化,防止地區(qū)社會(huì)成員利益的損失為目標(biāo);4③地方政府具有接受并執(zhí)行對(duì)本地區(qū)有利的政策,抵制和阻撓損害本地區(qū)利益的政策的傾向。5(2)出現(xiàn)“虛實(shí)結(jié)合”的后果期基于上述假設(shè),本文將從社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶出發(fā)對(duì)現(xiàn)行社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)政策運(yùn)行困境的產(chǎn)生原因進(jìn)行分析,以期找出問題的根源。社會(huì)統(tǒng)籌部分原因。社會(huì)統(tǒng)籌部分運(yùn)行基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的設(shè)計(jì),是一種代際轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,依靠當(dāng)代在職勞動(dòng)者繳費(fèi)形成基金供養(yǎng)當(dāng)代的老年人。我國(guó)現(xiàn)行政策規(guī)定:社會(huì)統(tǒng)籌部分保險(xiǎn)基金以統(tǒng)籌地區(qū)為單位自求平衡;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中“只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金,不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金”。這些規(guī)定使得在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中出現(xiàn)了利益既得地區(qū)和利益損失地區(qū),從而造成地方政府行為的偏差。首先,前文假設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品是一種地方性公共產(chǎn)品,那么作為其中的重要組成部分養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)然也可以理解為一種地方性公共產(chǎn)品,地方政府也必然存在拒絕造成本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的動(dòng)機(jī)。其次,各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支自求平衡的財(cái)政體制和“只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金,不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金(含視同繳費(fèi)年限的權(quán)益部分)”的政策規(guī)定,造成這樣一種困境,如果接受地按照現(xiàn)行政策規(guī)定的方式接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn),那么接受地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必然要承擔(dān)本應(yīng)由遷出地基金承擔(dān)的若干年養(yǎng)老金給付的義務(wù),這樣必然造成接受地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金損失。這樣地方政府將面臨兩種選擇,一是接受地區(qū)地方政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)基金缺口,保證養(yǎng)老金給付水平,那么必然會(huì)造成接受地區(qū)地方政府財(cái)政支出上升,為了平衡財(cái)政預(yù)算,地方政府只能選擇增加稅收或發(fā)行債券,從而造成本地區(qū)勞動(dòng)者稅收負(fù)擔(dān)上升,實(shí)質(zhì)上是本地區(qū)勞動(dòng)者承擔(dān)這種制度接續(xù)的成本。另一種是地方政府不使用財(cái)政手段補(bǔ)貼基金損失,那么也有可能產(chǎn)生兩種新的可能情況,一種是制度通過提高繳費(fèi)費(fèi)率來保證養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇按原定標(biāo)準(zhǔn)給付,很顯然這種做法造成本地區(qū)勞動(dòng)者繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的增加,實(shí)質(zhì)上也是由本地區(qū)勞動(dòng)者承擔(dān)制度成本。另一種是制度不提高繳費(fèi)率,地方政府財(cái)政也不進(jìn)行補(bǔ)貼,這種情況下為了保證財(cái)務(wù)平衡,本地區(qū)參保者養(yǎng)老金給付水平必然下降,實(shí)質(zhì)上仍是由本地區(qū)勞動(dòng)者承擔(dān)制度成本。如果按照現(xiàn)行政策規(guī)定進(jìn)行接續(xù),接受地區(qū)勞動(dòng)者權(quán)益都將受到損害,從而影響到地方政府的財(cái)政和政治表現(xiàn),造成地方政府產(chǎn)生了抵制相應(yīng)政策的動(dòng)機(jī)。個(gè)人賬戶部分原因。從理論上看,個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人私有,在社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)過程中個(gè)人賬戶只需按照規(guī)定隨個(gè)人遷移即可,不應(yīng)存在影響?zhàn)B老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的部分。但在中國(guó),個(gè)人賬戶的絕大部分是空帳,按照現(xiàn)行政策的個(gè)人賬戶事實(shí)上可以理解為一種組合式賬戶,即由一定比例的做實(shí)賬戶加上一定比例的空賬戶構(gòu)成,即個(gè)人賬戶處于一種“虛實(shí)結(jié)合”的狀態(tài)。而現(xiàn)實(shí)中個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移遵循“在職職工個(gè)人賬戶記賬額全部轉(zhuǎn)移,資金只轉(zhuǎn)移個(gè)人繳費(fèi)部分,轉(zhuǎn)入地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)按個(gè)人賬戶記賬額全額記賬”的政策,即按個(gè)人賬戶實(shí)際積累額轉(zhuǎn)移資金的同時(shí),按照個(gè)人賬戶名義積累額轉(zhuǎn)移繳費(fèi)記錄額,使得接受地區(qū)基金承擔(dān)個(gè)人賬戶記賬額空賬部分的給付責(zé)任,從而導(dǎo)致本地區(qū)勞動(dòng)者養(yǎng)老權(quán)益受損,地方政府出于對(duì)本地區(qū)勞動(dòng)者利益保護(hù)和減小財(cái)政支付壓力上考慮,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)中的熱情必將減少,甚至抵制。由此表明,由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低,現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分、個(gè)人賬戶空賬部分,在按照現(xiàn)行政策進(jìn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中,存在權(quán)力與義務(wù)的分離,造成接受地政府承擔(dān)了不應(yīng)由其承擔(dān)的養(yǎng)老金給付義務(wù),使接受地區(qū)勞動(dòng)者權(quán)益受損,進(jìn)而影響到接受地政府財(cái)政和政治表現(xiàn),使得地方政府產(chǎn)生抵制相應(yīng)政策的動(dòng)機(jī),影響勞動(dòng)力的跨地區(qū)合理流動(dòng)。(二)基金的缺陷為了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放,政府正逐年加大對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度。但在我國(guó)每年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡且有部分結(jié)余的狀況下,中央政府和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼卻不斷上升,這就是著名的基金“凹凸面”問題。6目前,在我國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況良好的狀態(tài)下,國(guó)家財(cái)政加大對(duì)社會(huì)保障特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入是理所當(dāng)然的,然而這種投入是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的形勢(shì)下做出的,不僅無法解決基金使用效率低的問題,還同時(shí)加重了財(cái)政負(fù)擔(dān),無法有效促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。1.基金盈余情況。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金通過全國(guó)和地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余狀況,來分析我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用效率?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入包括單位個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼收入、投資運(yùn)營(yíng)收益、其他收入(基金的滯納金、社會(huì)或個(gè)人捐贈(zèng)及財(cái)政部門核準(zhǔn)的其他收入)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出包括支付給參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離休退休退職人員的養(yǎng)老金、喪葬撫恤補(bǔ)助,以及由于保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、上下級(jí)之間調(diào)劑資金等原因而發(fā)生的支出?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余是指截止報(bào)告期末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余額,是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的差額。從我國(guó)歷年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況看(見表1和表2),可以得出基本結(jié)論:①我國(guó)各年份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況良好,除1998年外,每年都有基金結(jié)余而且從1999年后是逐年增加,增加幅度比較大,2009年底我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已接近1.25萬億元。②我國(guó)各省級(jí)區(qū)域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況也良好,除個(gè)別省級(jí)區(qū)域外,幾乎所有區(qū)域每年都有大量基金結(jié)余。例如,2009年,全國(guó)只有西藏自治區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較少,當(dāng)期結(jié)余2.1億元,累計(jì)結(jié)余3.2億元;其他30個(gè)省級(jí)區(qū)域的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部有較多的結(jié)余,其中廣東省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余最多,已達(dá)到1951.4億元。那么,在目前我國(guó)許多地區(qū)的個(gè)人賬戶是“空賬”的情況下,為什么大量結(jié)余基金不能用于彌補(bǔ)那些基本養(yǎng)老金短缺的區(qū)域?為什么還有許多地方政府面臨基本養(yǎng)老金收不抵支、基本養(yǎng)老金發(fā)放困難呢?如:2006年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入5215億元,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出4897億元,收支差為318億元,但在基金收支平衡且有300多億元結(jié)余的狀況下,各區(qū)域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)缺口高達(dá)971億元。7這其中原因很復(fù)雜,但有一個(gè)很重要的原因,就是目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低,基本養(yǎng)老金被劃塊管理和運(yùn)營(yíng),各個(gè)省級(jí)區(qū)域之間、各個(gè)市縣區(qū)域之間,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金不能互相調(diào)劑,基本養(yǎng)老金在部分縣市沉積,難以在縣市之間統(tǒng)籌共濟(jì),所以,在省級(jí)的基本養(yǎng)老基金統(tǒng)計(jì)賬面上有結(jié)余,并不能否定部分縣市基本養(yǎng)老基金短缺的客觀現(xiàn)實(shí)。其實(shí),我國(guó)目前多數(shù)區(qū)域的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,即使宣布已建立了省級(jí)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金的省份,省級(jí)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金的作用也還非常有限。如,2005年中部地區(qū)湖北省的全部一年調(diào)劑金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠填補(bǔ)省會(huì)城市武漢市一年的基本養(yǎng)老基金缺口。8其結(jié)果是不同省之間、一個(gè)省的不同市縣之間,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有的區(qū)域有積累有結(jié)余,有的區(qū)域有拖欠無結(jié)余,因此養(yǎng)老負(fù)擔(dān)苦樂不均,基本養(yǎng)老基金支出憂喜并存;部分省、部分縣市的結(jié)余基金也不可能被調(diào)出來,用來緩解其他區(qū)域的基本養(yǎng)老金支付壓力,即便是一個(gè)基本養(yǎng)老基金總量有結(jié)余的省(自治區(qū)、直轄市),也無法使省內(nèi)各市縣基金實(shí)現(xiàn)調(diào)劑,這導(dǎo)致我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的使用效率低下。2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)各區(qū)域、各市縣之間“各自為陣”,無法互相調(diào)節(jié)的局面,導(dǎo)致我國(guó)基本養(yǎng)老金的使用效率低下,導(dǎo)致區(qū)域之間、市縣之間的基本養(yǎng)老金支付能力差異巨大,同時(shí)還造成我國(guó)中央財(cái)政填補(bǔ)地方政府和省市級(jí)政府填補(bǔ)市縣級(jí)政府的基本養(yǎng)老金不足的窟窿增大,從而增加了中央政府和地方政府的財(cái)政壓力,強(qiáng)化了上級(jí)政府支持下級(jí)政府基本養(yǎng)老金的隨意性。在現(xiàn)實(shí)中,這些不良影響具體表現(xiàn)在:自1998年以來,中央財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼就在大幅度增長(zhǎng),1998年國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老金缺口全國(guó)共計(jì)50多億元(其中補(bǔ)發(fā)過去拖欠的基本養(yǎng)老金30億元),9l999年增加到192.9億元;在1998年至2001年國(guó)家財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中,90%以上來源于中央財(cái)政,地方財(cái)政不足10%;102002年中央政府財(cái)政補(bǔ)貼408.2億元,2003年中央政府與地方政府財(cái)政補(bǔ)貼共530億元,其中中央財(cái)政補(bǔ)貼474.3億元,所占比例是89.5%;2009年各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老金的補(bǔ)貼迅猛增至1646億元,是1999年的8.5倍,中央財(cái)政補(bǔ)貼1326.3億元,是1999年的7.6倍;10年期間各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼總額8421.9億元,中央補(bǔ)貼總額達(dá)6955.6億元,所占比例為82.6%,中央財(cái)政補(bǔ)貼迅速增加,地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼也相應(yīng)地呈現(xiàn)出增長(zhǎng)勢(shì)頭(見表3和圖1)。導(dǎo)致以上局面的深層次原因,是由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低,而各地區(qū)的地方利益保護(hù)阻礙著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施。著名勞動(dòng)就業(yè)問題專家、中國(guó)社科院研究員馮蘭瑞的分析認(rèn)為“這不是錢多錢少的問題,有的是對(duì)社會(huì)保障社會(huì)化理論缺少認(rèn)識(shí),有的是方法不對(duì),養(yǎng)老模式?jīng)]有社會(huì)化,歸根結(jié)底,最深層次的原因是利益障礙”。11我國(guó)各省級(jí)區(qū)域之間擁有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余差別很大,如2009年全國(guó)共有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余基金12527.4億元,全國(guó)人均基金5319元,共有14個(gè)省份高于全國(guó)平均水平,17個(gè)省份低于全國(guó)平均水平;人均基金結(jié)余超過8000元的有山西、新疆、寧夏,而人均基金結(jié)余低于4000元的有江西、福建、西藏、海南、湖北、陜西、河南等7個(gè)省市,其中最高的山西省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金人均結(jié)余(8909元)是最低的西藏自治區(qū)(2841元)的3.14倍,12這些說明我國(guó)各區(qū)域的人均養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余量差距很大,已經(jīng)很不正常,如單純依靠建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,不僅加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān),而且作用也很有限,這在客觀上迫切要求我們必須打破現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架,盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。3.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低在諸多市縣統(tǒng)籌和部分省級(jí)統(tǒng)籌的格局中,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)定位在哪一級(jí)統(tǒng)籌層次上,哪一級(jí)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資源就擁有了管理支配權(quán),產(chǎn)生了地方政府挪用基本養(yǎng)老金的可能性,尤其對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的發(fā)達(dá)地區(qū),挪用資金的動(dòng)機(jī)更大。事實(shí)也證明,由于我國(guó)未能將這部分基金納入到預(yù)算管理范圍之內(nèi),結(jié)余基金被擠占、挪用的情況時(shí)有發(fā)生。據(jù)國(guó)家審計(jì)署做出的《關(guān)于2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》,審計(jì)署對(duì)29個(gè)省本級(jí)和省會(huì)城市、5個(gè)計(jì)劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行了審計(jì),審計(jì)發(fā)現(xiàn),1999年及以前發(fā)生的違法違規(guī)金額23.47億元;2000年以來發(fā)生的違法違規(guī)金額47.88億元。其中:用于“補(bǔ)充醫(yī)?；稹奔敖杞o企業(yè)等16.69億元;用于委托金融機(jī)構(gòu)貸款、對(duì)外投資等5.44億元;用于購(gòu)建辦公用房及彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等3200萬元;未按規(guī)定實(shí)行專戶管理的23.37億元。低統(tǒng)籌層次導(dǎo)致基金使用的混亂,容易造成基金損失,從而出現(xiàn)支付信用危機(jī),進(jìn)而引發(fā)社會(huì)等問題。由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低,日益暴露出該制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的不利影響。因此,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次提升已經(jīng)刻不容緩。然而為了減少改革阻力、降低改革成本,我們絕不能采取傳統(tǒng)改革模式,先地級(jí)統(tǒng)籌再到省級(jí)統(tǒng)籌、最后才上升到全國(guó)統(tǒng)籌這樣一步一步走的模式,必須實(shí)現(xiàn)超越性地發(fā)展。筆者認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度直接實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是治本之策。三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的配合雖然目前我國(guó)還處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,還要經(jīng)歷長(zhǎng)期的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程,還存在著嚴(yán)重的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),但是,這只是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行所要基于的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景,而不應(yīng)該成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的障礙,我們需要不斷完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè),以有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的順利實(shí)現(xiàn)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,對(duì)于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性、發(fā)揮收入再分配的功能、促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)、降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理成本,減小基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)法的順利實(shí)施等具有重要意義。(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的可轉(zhuǎn)移性不足,容易破壞全國(guó)市場(chǎng)與建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng),我國(guó)必須建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng),徹底恢復(fù)公民居住和遷徙的自由權(quán)利,促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。而我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然在絕大部分地區(qū)實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌,但仍處于割裂狀態(tài),不同統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)繳費(fèi)比例存在差異,職工退休的待遇也有所不同,管理體系不統(tǒng)一,管理機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法各有不同,導(dǎo)致勞動(dòng)者在轉(zhuǎn)移工作單位時(shí),難以接轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)關(guān)系,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的可轉(zhuǎn)移性不足。一般情況下,在一個(gè)統(tǒng)籌范圍內(nèi)的不同單位之間轉(zhuǎn)移可以實(shí)現(xiàn),而不同統(tǒng)籌范圍的不同單位之間就無法轉(zhuǎn)移,即使可以轉(zhuǎn)移,新舊用人單位或統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)也通常要進(jìn)行談判商量。因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為職工調(diào)離會(huì)給自己帶來經(jīng)濟(jì)損失,涉及到自己利益的轉(zhuǎn)移。在企業(yè)和部門只注重自身利益的情況下,談判是很難達(dá)成一致意見的。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的可轉(zhuǎn)移性不足,勢(shì)必破壞全國(guó)市場(chǎng)包括全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一,勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)勢(shì)必受阻。建立全國(guó)性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系,將會(huì)極大地促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng),有利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成,優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置,提高社會(huì)效率,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(二)向中央要提供資金支持長(zhǎng)期以來,中央