論我國(guó)商會(huì)的管制

論我國(guó)商會(huì)的管制

一、學(xué)界對(duì)于學(xué)會(huì)組織的性質(zhì)和地位法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí),主要有三根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國(guó)的社會(huì)登記管理實(shí)行業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)構(gòu)雙重審批、雙重負(fù)責(zé)的管理體制。行業(yè)組織的主管單位一般都是政府行政部門。除非是由政府行政部門自上而下推動(dòng)組建商會(huì)組織,否則這些部門為避免政治風(fēng)險(xiǎn)大都不愿成為企業(yè)自主組建的商會(huì)組織的主管單位,即使企業(yè)能找到一個(gè)像工商聯(lián)的獲得政府授權(quán)的業(yè)務(wù)主管單位,也還要過(guò)登記部門這一關(guān),而且登記部門的審查也是實(shí)質(zhì)性的,而非是形式上的。因此,政府通過(guò)運(yùn)用自身的業(yè)務(wù)主管單位資格以及對(duì)非政府部門主管單位資格的審批權(quán)和登記注冊(cè)權(quán),牢牢控制住了商會(huì)組織的生成。而即使商會(huì)組織能順利成立,日后的發(fā)展還會(huì)極大地受到主管單位和登記部門的影響?，F(xiàn)行的主管部門和登記部門的雙重管理體制,賦予了政府極大的管制權(quán)力,主管單位和登記部門無(wú)論是對(duì)商會(huì)組織的生成還是成立后的發(fā)展都可產(chǎn)生關(guān)鍵的影響,企業(yè)并不能自由成立商會(huì)以及獨(dú)立地開(kāi)展活動(dòng)。現(xiàn)實(shí)中許多企業(yè)就是因?yàn)檎也坏街鞴軉挝欢艞壗M建商會(huì),或者在組建后成為所謂的“二政府”。目前,這種管理體制與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展不相適應(yīng),已經(jīng)暴露出越來(lái)越大的弊端,嚴(yán)重制約了我國(guó)行業(yè)組織的生成發(fā)展。高丙中從合法性角度對(duì)商會(huì)等社團(tuán)組織進(jìn)行了研究,把合法性分解為社會(huì)合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性,以構(gòu)建一組操作概念。另有經(jīng)濟(jì)學(xué)者利用這一分析工具對(duì)商會(huì)組織進(jìn)行了專門的研究。商會(huì)組織得到企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的支持就具備了社會(huì)合法性,經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門的審查同意申請(qǐng)成立組織,就具備了行政合法性和政治合法性,經(jīng)登記部門同意注冊(cè)登記就具備了法律合法性。根據(jù)我國(guó)的社團(tuán)管理體制,企業(yè)要成立商會(huì)組織只有找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位,并經(jīng)其審查通過(guò),才能到民政部門登記成為法人。這就是說(shuō),成立商會(huì)組織首先要獲得行政合法性和政治合法性,然后才可能獲得法律合法性。但由于不易找到業(yè)務(wù)主管單位,即使找到了也是以主管單位干預(yù)組織的活動(dòng)和發(fā)展為代價(jià)的,因此,行政合法性和政治合法性是阻礙行業(yè)組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。換言之,現(xiàn)行條例雖然允許辦商會(huì)組織,但同時(shí)賦予政府相關(guān)部門對(duì)商會(huì)組織成立的“行政性控制”。對(duì)于政府主導(dǎo)推動(dòng)的行業(yè)協(xié)會(huì),雖然由于一般以政府行政部門作為業(yè)務(wù)主管單位而容易通過(guò)登記部門的審批成為法人,從而同時(shí)具備行政合法性、政治合法性和法律合法性,但是由于不是由企業(yè)自主組建的而缺乏社會(huì)合法性,從而失去了協(xié)會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ),進(jìn)一步,主管單位為了減輕和控制行政和政治風(fēng)險(xiǎn),會(huì)對(duì)該協(xié)會(huì)進(jìn)行或多或少的干預(yù),這種干預(yù)會(huì)明顯地影響協(xié)會(huì)的自治,從而動(dòng)搖協(xié)會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。而對(duì)于企業(yè)自主組建行業(yè)商會(huì),雖然具備了健康發(fā)展的社會(huì)合法性,但多數(shù)難以找到合適的主管單位,不具備行政合法性和政治合法性,由此而不能成立,即使通過(guò)掛靠在工商聯(lián)成為二級(jí)商會(huì)而存在,但由于不具法律合法性,而嚴(yán)重影響其進(jìn)一步的發(fā)展。因此,我國(guó)對(duì)商會(huì)組織的雙重管理體制已經(jīng)嚴(yán)重制約著我國(guó)商會(huì)組織的發(fā)展,而且由于它直接決定著商會(huì)組織的生成而成為制約我國(guó)商會(huì)生成發(fā)展的首要因素。商會(huì)的本質(zhì)是會(huì)員企業(yè)利益的代表。因此,若得到企業(yè)的認(rèn)可和支持,具備社會(huì)合法性,從而具有了最本質(zhì)的生命力和最強(qiáng)烈的發(fā)展動(dòng)力,那么商會(huì)就有了產(chǎn)生的內(nèi)在要求和發(fā)展的空間,此時(shí)就應(yīng)該給予其法律合法性。但是現(xiàn)在在社會(huì)合法性和法律合法性之間橫加了行政合法性和政治合法性的審查,大大增加了商會(huì)生成的難度,導(dǎo)致大量的由民營(yíng)企業(yè)自主推動(dòng)急需成立的商會(huì)由于找不到業(yè)務(wù)主管單位而被迫擱置。由此表明,政府部門轉(zhuǎn)變職能,向行業(yè)協(xié)會(huì)放權(quán),已成為當(dāng)前影響行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。因此,有必要改革商會(huì)的產(chǎn)生機(jī)制,去除成立商會(huì)前必須找到業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定,只留下登記管理機(jī)關(guān)審查把關(guān),使現(xiàn)行的雙重管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉芾眢w制。從而商會(huì)設(shè)立申請(qǐng)人不必先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位的許可,直接將必要的材料報(bào)送到登記管理機(jī)關(guān),然后由登記管理機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)行行政合法性、政治合法性和法律合法性的審核。并且,在一般情況下,偏重于法律合法性的審核,行政合法性和政治合法性應(yīng)主要是形式上的,從而表現(xiàn)為核準(zhǔn)登記制。值得指出的是,目前在全國(guó)范圍內(nèi)把雙重管理體制直接改革為一元的核準(zhǔn)登記制還存在困難,而且也不利于商會(huì)的發(fā)展。因?yàn)?在目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中,政府依然具有強(qiáng)大的行政權(quán)力,因而商會(huì)要謀求發(fā)展得到政府的支持是很重要的,哪怕這種支持只是口頭上的而無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,例如有政府領(lǐng)導(dǎo)視察工作、出席有關(guān)活動(dòng)等。而對(duì)于絕大多數(shù)處于起步階段的不完善商會(huì)來(lái)說(shuō),現(xiàn)在還缺乏直接與政府進(jìn)行聯(lián)系的渠道。假如存在一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位,業(yè)務(wù)主管單位就可成為商會(huì)與政府保持溝通聯(lián)系的橋梁,既可使政府對(duì)商會(huì)的存在和發(fā)展釋疑,也有利于商會(huì)與政府有關(guān)部門搞好關(guān)系,爭(zhēng)取得到政府的默許甚至政策上的支持,從而可利用政府的資源謀求廣闊的發(fā)展空間。因此,在眾多商會(huì)仍需政府“扶一把、送一程”的情況下,現(xiàn)行的雙重管理體制在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)仍然具有合理性和必要性,對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而商會(huì)發(fā)展欠佳的地區(qū)而言尤其如此。但是,從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)說(shuō),我們必須強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行雙重管理體制的過(guò)渡性?？偠灾?改革商會(huì)的產(chǎn)生機(jī)制,使現(xiàn)行的雙重管理體制逐漸過(guò)渡到一元核準(zhǔn)登記制,是促進(jìn)我國(guó)商會(huì)發(fā)展的重要條件。二、非競(jìng)爭(zhēng)性原則限制了我國(guó)商會(huì)組織的結(jié)構(gòu)根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第六條,我國(guó)對(duì)商會(huì)組織按其開(kāi)展活動(dòng)的范圍和級(jí)別,實(shí)行分級(jí)登記、分級(jí)管理,并且,各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)不允許在同一行政區(qū)域或行業(yè)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的商會(huì)組織。這一規(guī)定就是所謂的一業(yè)一會(huì)的非競(jìng)爭(zhēng)性原則。實(shí)踐表明,一業(yè)一會(huì)的非競(jìng)爭(zhēng)性原則已經(jīng)嚴(yán)重制約著我國(guó)商會(huì)組織的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一,容易出現(xiàn)“搶占山頭”現(xiàn)象,導(dǎo)致?lián)屜瘸闪⒘说牟晦k事,想成立的又沒(méi)資格。例如,2001年時(shí)廣東省鰻魚業(yè)的一些民營(yíng)企業(yè)想組建一個(gè)鰻魚業(yè)的商會(huì),但民政部門以已經(jīng)存在廣東省鰻魚業(yè)協(xié)會(huì)為由,拒絕給予登記,后來(lái)2001年下半年,鰻魚業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)混亂,急需一個(gè)商會(huì)組織予以協(xié)調(diào),但正如廣東省工商聯(lián)鰻魚業(yè)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)徐利明所說(shuō)的,“廣東是有一個(gè)鰻魚協(xié)會(huì),但他們幫不了我們的忙”,于是這些民營(yíng)企業(yè)把商會(huì)組織掛靠在省工商聯(lián),成為二級(jí)商會(huì),冠名為“廣東省工商聯(lián)鰻魚業(yè)商會(huì)”。這表明,許多需要成立的商會(huì)由于一業(yè)一會(huì)的限制而不能順利組建,通常都是迫使他們以不具法人資格的二級(jí)商會(huì)的形式存在,而這又會(huì)嚴(yán)重制約著這些商會(huì)的正常發(fā)展。第二,誰(shuí)先挑頭辦商會(huì)組織,誰(shuí)就易于壟斷它,使得一些大企業(yè)熱衷于籌建商會(huì)組織,待成立后,由這些企業(yè)對(duì)組織進(jìn)行家族式管理?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象,即商會(huì)組織內(nèi)的龍頭企業(yè)“挾天子以令諸侯”,將自己的意志強(qiáng)加于人,將自己的利益說(shuō)成是組織內(nèi)所有企業(yè)的利益,實(shí)行可怕的專制治理。這顯然與商會(huì)組織民主自治的本質(zhì)相違背。但是,由于實(shí)行一業(yè)一會(huì)的原則,使得商會(huì)組織和企業(yè)的退出機(jī)制不完善,因?yàn)榧词挂恍┢髽I(yè)從原有的組織退出,也不能成立能真正代表他們利益的新的商會(huì)組織,從而不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)把這些由龍頭企業(yè)壟斷的商會(huì)組織淘汰掉。第三,現(xiàn)行的一業(yè)一會(huì)中的“業(yè)”,通常是覆蓋面較廣的“大”的行業(yè),這就是說(shuō),只能在一個(gè)大的行業(yè)內(nèi)建立一個(gè)商會(huì)組織,所有相關(guān)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)只能加入這個(gè)組織。但是,隨著社會(huì)分工的縱深發(fā)展,各行業(yè)也不斷細(xì)化和專業(yè)化,這些細(xì)分的行業(yè)之間有著不同的利益,因此,大行業(yè)商會(huì)很難同時(shí)代表所有細(xì)分行業(yè)的利益,從而對(duì)企業(yè)也失去了吸引力。這些細(xì)分行業(yè)的企業(yè)也急需組建自己的商會(huì)來(lái)代表他們的利益,但是一業(yè)一會(huì)原則限制了這種需求,這顯然不利于我國(guó)商會(huì)組織體系的完善。例如,廣東省五金機(jī)電行業(yè)謀求成立行業(yè)商會(huì)時(shí)就遭遇到了一業(yè)一會(huì)原則的限制,當(dāng)時(shí)的發(fā)起人之一、現(xiàn)任廣東省工商聯(lián)五金機(jī)電商會(huì)會(huì)長(zhǎng)勞健斌說(shuō),2000年時(shí),“我要求登記成立五金商會(huì),可民政廳答復(fù)我,已經(jīng)有了一個(gè)廣東省五金制品協(xié)會(huì)了。我告訴他們,我們是商貿(mào)業(yè)的團(tuán)體,而另外那個(gè)是制造業(yè)的團(tuán)體,不是一回事?？蛇€是沒(méi)有被批準(zhǔn)?！庇纱丝梢?jiàn),產(chǎn)業(yè)鏈上的不同細(xì)分行業(yè)不能登記成立多個(gè)商會(huì)組織,最終,該商會(huì)只能掛靠在省工商聯(lián)成為二級(jí)商會(huì)。以上分析表明,一業(yè)一會(huì)的非競(jìng)爭(zhēng)性原則已經(jīng)成為完善我國(guó)商會(huì)組織體系的障礙,政府通過(guò)這一制度對(duì)商會(huì)的生成發(fā)展實(shí)施了嚴(yán)格的管制,它使得現(xiàn)有存在的商會(huì)組織一般都是政府主導(dǎo)推動(dòng)組建的行業(yè)協(xié)會(huì),而這些協(xié)會(huì)又大多數(shù)沒(méi)有活力,甚至癱瘓,或者為大企業(yè)所控制,在這種情況下,一些急需組織起來(lái)維護(hù)自身利益的企業(yè),并不能成立新的行業(yè)組織。換言之,一業(yè)一會(huì)的制度保護(hù)了一些已經(jīng)組建但活動(dòng)功能差的協(xié)會(huì),而抑制了具有良好發(fā)展前景的新行業(yè)組織的誕生。因此,現(xiàn)行的一業(yè)一會(huì)制度必須廢止,代之以一業(yè)多會(huì)的制度,允許在同一地區(qū)、同一個(gè)行業(yè)內(nèi)按不同類型的企業(yè)建立多個(gè)商會(huì),也允許具有相同或相似業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍的商會(huì)同時(shí)存在。更為重要的是,一業(yè)多會(huì)、公平競(jìng)爭(zhēng),可以建立起退出機(jī)制。一來(lái),可為企業(yè)提供退出渠道,因?yàn)槿绻粋€(gè)商會(huì)發(fā)展欠佳,不能代表會(huì)員企業(yè)的利益,那么,企業(yè)可以從原來(lái)的商會(huì)退出,加入到另一商會(huì),或者自主組建新的商會(huì);二來(lái),可建立商會(huì)的退出機(jī)制,因?yàn)橐粯I(yè)多會(huì),共同競(jìng)爭(zhēng),誰(shuí)能夠代表行業(yè)利益誰(shuí)就能贏得市場(chǎng)的認(rèn)可,這樣行業(yè)內(nèi)真正能夠促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的、在這個(gè)行業(yè)內(nèi)干實(shí)事的商會(huì)最后會(huì)留存下來(lái),而不管這個(gè)商會(huì)掛靠在哪個(gè)部門之下,因此,在市場(chǎng)化的前提下,一業(yè)多會(huì),讓企業(yè)自己選擇加入哪個(gè)商會(huì),這樣能在商會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)中把低效率的商會(huì)淘汰掉,也提高了資源利用效率。就目前的情況來(lái)看,在暫時(shí)還不能改革雙重管理體制下,明確授權(quán)各級(jí)工商聯(lián)業(yè)務(wù)主管單位地位,通過(guò)工商聯(lián)來(lái)鼓勵(lì)和培育發(fā)展企業(yè)自主組建的商會(huì),以與政府主導(dǎo)推動(dòng)的協(xié)會(huì)共同發(fā)展,從而通過(guò)一業(yè)多會(huì)、公平競(jìng)爭(zhēng),讓市場(chǎng)對(duì)商會(huì)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰,不失為加速完善我國(guó)商會(huì)體系的一個(gè)好辦法。由此,建立商會(huì)的退出機(jī)制,允許一業(yè)多會(huì),使其進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng),讓市場(chǎng)作出選擇,是目前促進(jìn)我國(guó)商會(huì)進(jìn)一步發(fā)展最迫切的任務(wù)。三、先發(fā)展后授權(quán)再立法目前對(duì)商會(huì)的管理主要依據(jù)的是國(guó)務(wù)院的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,這一條例在操作上把商會(huì)等同于其他的社會(huì)團(tuán)體,沒(méi)有體現(xiàn)商會(huì)的特殊性質(zhì)。不少理論和實(shí)踐工作者認(rèn)為,商會(huì)這種經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)與其它社團(tuán)相比性質(zhì)特殊,而且現(xiàn)行的法規(guī)不夠明確,政府機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中自主性高,因而應(yīng)該根據(jù)商會(huì)的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要,盡快研究和制訂規(guī)范約束和培育發(fā)展商會(huì)組織的專門法律法規(guī),進(jìn)一步明確商會(huì)的職能,從法律、制度上來(lái)保障商會(huì)的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看,頒布一部《商會(huì)法》或《行業(yè)協(xié)會(huì)法》,對(duì)于保障我國(guó)商會(huì)組織的健康發(fā)展是必不可少的,但是,近期內(nèi)制定這樣的專門法規(guī)的條件還不成熟。因?yàn)橐徊繉ｉT針對(duì)商會(huì)的法律,必定在商會(huì)的定義、性質(zhì)、地位、設(shè)立條件、與政府關(guān)系等方面均給予明確的法律確認(rèn),以充分滿足商會(huì)改革發(fā)展的程序性和實(shí)體性規(guī)范要求,例如明確使雙重管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴?zhǔn)登記制。但是,如前所述,改革設(shè)立條件、無(wú)需再有業(yè)務(wù)主管部門,或者改變與政府的關(guān)系、讓政府徹底不干預(yù)商會(huì)活動(dòng)等等,在短期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的,若馬上訂立法律予以強(qiáng)制規(guī)定,則會(huì)加深各種矛盾,使法律的實(shí)施存在困難,結(jié)果適得其反,阻礙商會(huì)的發(fā)展。因此,目前還不應(yīng)該就此進(jìn)行專門的立法,而應(yīng)該先給予商會(huì)改革發(fā)展一個(gè)過(guò)渡期。其實(shí),我國(guó)二十多年來(lái)改革的一個(gè)共同特點(diǎn)是“摸著石頭過(guò)河”,走漸進(jìn)式的道路。在我國(guó)商會(huì)總體發(fā)展欠佳,尚處于起步階段下,促進(jìn)商會(huì)發(fā)展的改革也應(yīng)采取這種辦法,先讓各地進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn),例如,近年溫州和上海等地的改革,然后匯總各地的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析,選擇適合我國(guó)國(guó)情的商會(huì)改革發(fā)展模式,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行立法確認(rèn)。也就是說(shuō),目前我們應(yīng)鼓勵(lì)各地商會(huì)改革和發(fā)展,待一段時(shí)期后再考慮立法事宜。不少研究認(rèn)為政府沒(méi)有對(duì)商會(huì)下放職能或權(quán)力是造成我國(guó)商會(huì)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)的重要原因,因此主張政府盡快下放職能,把應(yīng)由行業(yè)組織做的事交由它們?nèi)プ觥，F(xiàn)實(shí)的情況是,目前政府只把麻煩的事交給商會(huì)組織承擔(dān),有實(shí)權(quán)的則不交,仍控制在政府手中。退一步講,即使政府愿意把所有應(yīng)交的事全部交出,由于現(xiàn)階段商會(huì)發(fā)展滯后,因而商會(huì)也無(wú)能力接管所有的事,仍然要由政府來(lái)行使這部分權(quán)力。因此,現(xiàn)在就要求政府把所有應(yīng)由中介組織做的事交由中介組織去負(fù)責(zé)是不現(xiàn)實(shí)的。但是,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,這些職能最終都必須交由中介組織去處理,因此,現(xiàn)在大力發(fā)展中介組織,使其競(jìng)爭(zhēng),最終留下完善的商會(huì),到時(shí)才是政府交出職能的時(shí)機(jī)。換言之,政府職能轉(zhuǎn)變和商會(huì)的發(fā)展相輔相成,它們必須同步進(jìn)行才能最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。一般地,經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng),待商會(huì)發(fā)展較為完善后,可通過(guò)立法把商會(huì)的職能做出盡可能詳細(xì)的規(guī)定,并對(duì)法律授權(quán)和委托的職能予以明確,這樣,政府就可根據(jù)法律授權(quán)和委托商會(huì)本應(yīng)由其承擔(dān)的各種職能,如制定行規(guī)行約、行業(yè)調(diào)查等。這就是說(shuō),政府對(duì)商會(huì)發(fā)展的管制應(yīng)遵循先發(fā)展、再立法、后授權(quán)的順序依次推進(jìn)。因此,在新的有關(guān)商會(huì)的法規(guī)出臺(tái)之前,中央默認(rèn)地方在一定程度上突破原有的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》來(lái)發(fā)展各地的商會(huì),是目前情形下一種較好的選擇。在先發(fā)展、再立法、后授權(quán)這一過(guò)程中,要求政府善用監(jiān)督機(jī)制。“先發(fā)展”是最重要的階段,政府要監(jiān)督商會(huì)的活動(dòng)不偏離作為中介組織的發(fā)展方向,但關(guān)鍵是政府不能濫用監(jiān)督機(jī)制,變通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)商會(huì)健康發(fā)展為阻礙商會(huì)的正常發(fā)展。例如,商會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人是決定其發(fā)展?fàn)顩r的靈魂人物,政府對(duì)商會(huì)發(fā)展的監(jiān)督首先表現(xiàn)在其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生上。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)和《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》(1998)的規(guī)定,商會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)是通過(guò)民主程序,由會(huì)員直接或間接自愿推選出來(lái)的,但實(shí)際情況并非如此,特別是政府主導(dǎo)推動(dòng)的行業(yè)協(xié)會(huì)尤其如此。例如,調(diào)研中了解到,廣東省省級(jí)商會(huì)組織中,領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)章程通過(guò)民主程序產(chǎn)生的比例并不高,商會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人大部分是由政府業(yè)務(wù)主管單位或主要發(fā)起單位提名產(chǎn)生或直接委派。因此,政府借監(jiān)督之名,往往可通過(guò)控制商會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生來(lái)控制其活動(dòng),現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為政府過(guò)渡干預(yù)商會(huì)的正?；顒?dòng)。由此可見(jiàn),政府監(jiān)督中的態(tài)度取向?qū)δ壳吧形催M(jìn)入正常發(fā)展軌道的商會(huì)的突破性進(jìn)展至關(guān)重要,要使“先發(fā)展”階段順利推進(jìn),政府就必須善用監(jiān)督機(jī)制,自覺(jué)防止濫用監(jiān)督機(jī)制而阻礙商會(huì)的發(fā)展。經(jīng)過(guò)發(fā)展后,進(jìn)行立法,實(shí)質(zhì)就是通過(guò)法律監(jiān)督政府的監(jiān)督行政行為,規(guī)范政府使用監(jiān)督機(jī)制;有了法律的保障,政府授權(quán)商會(huì)各種職能后也難以濫用監(jiān)督機(jī)制來(lái)干預(yù)商會(huì)的正常活動(dòng),此時(shí)要求政府運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制促使商會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。善用對(duì)商會(huì)的監(jiān)督機(jī)制,使先發(fā)展、再立法、后授權(quán)三個(gè)階段依次順利進(jìn)行,是促進(jìn)我國(guó)商會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必要保證。四、作為反傾銷的突破口政府在商會(huì)發(fā)展問(wèn)題上,鼓勵(lì)商會(huì)在一些其比政府更有效實(shí)施而又不影響政府權(quán)力收縮的領(lǐng)域上取得進(jìn)展和發(fā)揮作用,典型的如反傾銷問(wèn)題。由商會(huì)出面來(lái)做這些事情,絲毫不會(huì)縮減政府的權(quán)力范圍,相反,它還有助于政府管治經(jīng)濟(jì)。但與此同時(shí),商會(huì)的發(fā)展又會(huì)對(duì)政府構(gòu)成壓力,甚至使政府的權(quán)力范圍縮小,因此,在這樣一些領(lǐng)域政府又會(huì)限制商會(huì)的發(fā)展。由此可見(jiàn),政府出于自身利益的考慮,既鼓勵(lì)商會(huì)在一些領(lǐng)域上得到發(fā)展以更好地發(fā)揮有利于政府的作用,同時(shí)又限制商會(huì)在另一些領(lǐng)域上得到發(fā)展以防范其發(fā)揮不利于政府的作用。但是,商會(huì)是一個(gè)整體,要么完善的商會(huì)在各個(gè)領(lǐng)域都能發(fā)揮重要的作用,要么不完善的商會(huì)在各個(gè)領(lǐng)域都難以發(fā)揮顯著的作用。因此,政府對(duì)待商會(huì)發(fā)展問(wèn)題上既鼓勵(lì)又限制的雙重希望或態(tài)度是相互矛盾的。各地的商會(huì)組織就是在政府這樣一種既鼓勵(lì)又限制的環(huán)境下求發(fā)展,就目前的情況而言,許多地方政府表現(xiàn)出來(lái)的限制多于鼓勵(lì),因而,總體上而言,我國(guó)的商會(huì)組織發(fā)展不盡人意。由此,要完善我國(guó)的商會(huì)體系就必須改革政府對(duì)其實(shí)施的管制。但任何的改革都難以一蹴而就,往往需要由點(diǎn)帶面、逐步鋪開(kāi),針對(duì)商會(huì)的改革也不例外。在短期內(nèi)要求對(duì)商會(huì)進(jìn)行全面的改革以使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用是不現(xiàn)實(shí)的,這就要求我們要把握改革的時(shí)機(jī),尋找改革的突破口。這種突破口要求能調(diào)動(dòng)企業(yè)和商會(huì)自身的積極性,更重要的是,它必須在政府鼓勵(lì)的范圍內(nèi),否則,得不到政府的支持,這種改革將難以真正啟動(dòng)。就目前的情況看來(lái),我們應(yīng)該把握反傾銷浪潮的契機(jī),以此作為改革的突破口。因?yàn)?從企業(yè)的角度看,反傾銷浪潮將使各行業(yè)內(nèi)企業(yè)的利益緊緊地結(jié)合在一起,企業(yè)之間只有相互合作才能最大程度地維護(hù)自身的利益,因此,各企業(yè)對(duì)能促進(jìn)合作的商會(huì)有更多的要求和需求,這使得商會(huì)尋求發(fā)展壯大最根本的社會(huì)合法性具備更廣泛的基礎(chǔ);從商會(huì)本身的角度看,大量的反傾銷案件為商會(huì)發(fā)揮所長(zhǎng)提供了機(jī)遇,商會(huì)能通過(guò)參與到反傾銷并成功組織企業(yè)合作,來(lái)展現(xiàn)商會(huì)的重要作用和地位,借此鞏固和提高商會(huì)的凝聚力,并可吸引更多的新會(huì)員,這樣,以反傾銷作為突破口,商會(huì)在日后開(kāi)展其它活動(dòng)時(shí)就會(huì)得到企業(yè)更多的支持和配合,從而使自身進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道;從政府的角度看,由于在反傾銷領(lǐng)域中商會(huì)能比政府發(fā)揮更好的作用,政府祈求能通過(guò)商會(huì)更好地維持產(chǎn)品出口從而保障本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且更重要的是,如前所述,商會(huì)在反傾銷領(lǐng)域中起主導(dǎo)作