公務員法講座

第二章公務員法安徽省委黨校法學部王軍【一】公務員制度概述

一、國外公務員制度的發(fā)展（一）從政黨分贓到文官制度。政務類與業(yè)務類的劃分。（二）從繁到簡，從僵化到靈活。二、我國干部人事制度的發(fā)展

第一階段（1978年十一屆三中全會至1982年十二大前）。第二階段（1982年至1987年前后）。第三階段（1989年十三屆四中全會以后特別是1992年十四大以來）。三、《公務員法》的地位（一）公務員管理的憲法（二）主體法治化的表現(xiàn)四、《公務員法》的總綱（一）思想路線：第四條公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。（二）管理原則：第五條公務員的管理，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標準和程序進行。第六條公務員的管理，堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則。第七條公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。第八條國家對公務員實行分類管理，提高管理效能和科學化水平。（三）法律保障：第九條公務員依法履行職務的行為，受法律保護。（四）統(tǒng)一主管：第十條中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作?？h級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關(guān)的公務員管理工作?！径繑U大公務員范圍，堅持公務主體法治化一、國外相關(guān)立法例。（一）以英國為代表的小范圍劃分方法：國家政府系統(tǒng)中非選舉和非政治任命的公職人員，即常務次官以下通過公開考試擇優(yōu)錄用并實行常任制的政府工作人員，也稱事務類公務員或常任公務員。（二）以美國為代表的中范圍劃分方法：國家行政機關(guān)中的所有工作人員，統(tǒng)稱公務員。即政務類公務員和事務類公務員。但適用公務員法規(guī)的只是事務類公務員。有聯(lián)邦公務員與州公務員之分。（三）以法國為代表的大范圍劃分方法：從中央到地方行政機關(guān)的公職人員、各級立法機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、國立學校及醫(yī)院、國有企業(yè)等部門的所有正式工作人員都統(tǒng)稱為公務員。同時又將它們分為兩類：一類是適用公務員法的公務員，一類是不適用公務員法的公務員。如議會的議員、法院的法官、軍事人員、醫(yī)院的醫(yī)生和學校的教師等。二、我國的選擇（一）確立我國公務員范圍的原則：1、必須從我國的實際情況出發(fā)，有利于維護發(fā)展中國特色的社會主義政治體制。2、必須符合我國干部人事管理工作特點，有利于加強黨對機關(guān)干部隊伍的統(tǒng)一領(lǐng)導。3、必須有利于推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。（二）界定標準1、職能標準。依法履行公職2、編制標準。納入國家行政編制3、經(jīng)費標準。由國家財政負擔工資福利的工作人員（三）具體范圍中國共產(chǎn)黨機關(guān)的工作人員、人大機關(guān)工作人員、行政機關(guān)工作人員、政協(xié)機關(guān)工作人員、審判機關(guān)工作人員、檢察機關(guān)工作人員、民主黨派機關(guān)的工作人員。法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。（四）法律適用第三條公務員的義務、權(quán)利和管理，適用本法。法律對公務員中的領(lǐng)導成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！救看蚱茊我换墓芾砟Ｊ健?chuàng)新職位分類制度一、問題的存在（一）現(xiàn)行職位分類實際上是一種簡單的職務分類（二）非領(lǐng)導職務設(shè)置的尷尬1、非領(lǐng)導職務不是根據(jù)工作的需要設(shè)置，而是往往用作解決待遇的手段。2、非領(lǐng)導職務設(shè)置不平衡，難以適應隊伍基數(shù)比較大的機關(guān)的管理需要。3、仍然為“官本位”提供了制度支持。4、我國公務員職業(yè)發(fā)展渠道過于單一，難以調(diào)動廣大公務員的積極性。二、《公務員法》的設(shè)定（一）職務分類1、是否劃分政務類與業(yè)務類的爭議（1）肯定意見：①黨的十三大早已經(jīng)提出政務類與業(yè)務類的劃分。②政務類與業(yè)務類不分開給人事管理實際工作帶來難題。（2）否定意見①都是人民公仆，國家公職人員。②不像西方那樣政治中立③任期屆滿并非必然退出公務員隊伍。④不是“兩官分途?！眱深惾藛T交換任職是經(jīng)常的。2、《公務員法》的選擇：領(lǐng)導職務與非領(lǐng)導職務（1）領(lǐng)導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。（2）非領(lǐng)導職務層次在廳局級以下設(shè)置。（3）綜合管理類的領(lǐng)導職務根據(jù)憲法、有關(guān)法律、職務層次和機構(gòu)規(guī)格設(shè)置確定。（4）綜合管理類的非領(lǐng)導職務分為：巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。（二）職位分類1、相關(guān)制度介紹（1）職位分類的概念與特點。①職位分類是將政府部門的工作崗位即職位，在橫向上根據(jù)不同的工作性質(zhì)劃分為若干類別、職組、職系；在縱向上根據(jù)職位的責任輕重、工作的繁簡難易程序、任職資格條件等因素劃分為若干職級、職等，對每個職位通過全面調(diào)查，認真評價給與準確的定義和說明，對每一職級、職等制定詳細的劃分標準和規(guī)范，以此作為人事管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。A類B類C類D類E類F類②“適才適用”與“適才適遇”是職位分類的兩大基本理念。③缺點：繁瑣與不易流動。④優(yōu)點：規(guī)范化的系統(tǒng)分類，滿足了因事?lián)袢?，人事結(jié)合的目標；職位說明書、職級規(guī)范、職等標準為公務員考核、獎懲、升降與培訓提供客觀的依據(jù)。職位說明書和職級規(guī)范對每一職位的工作范圍、性質(zhì)、權(quán)限、責任等均作了詳細的規(guī)定；類別、職組和職系的劃分有利于公務員專業(yè)化的發(fā)展。職位分類有利于合理定編人員，完善機構(gòu)建設(shè)；職能與官等合一，使職務、責任與報酬掛起鉤來，消除了分配上的平均主義與不公現(xiàn)象。（2）品位分類的概念與特點①按照人的資格、能力、水平等個人素質(zhì)條件進行的分類。以人為中心。每個公務員既有職位又有品位，職位是實際的工作崗位，品位事官階，代表其地位的高低，資歷的深淺。品位和職位可以分離。A類B類C類D類E類②優(yōu)點：劃分簡單，易于實行；公務員的流動大，有利于全面培養(yǎng)公務員的素質(zhì)，利于通才的發(fā)展；強調(diào)教育水平，有利于受教育程度高的優(yōu)秀人員進入公務員隊伍；強調(diào)資歷，為公務員的升遷提供了經(jīng)常性的機會和希望，有利于公務員隊伍的穩(wěn)定；公務員的個人級別與職位的級別可以分離，使得職位調(diào)動不影響其待遇，使公務員具有安全感。這一特點在社會變革年代尤為突出。③缺點：分配不系統(tǒng)，不利于科學管理；輕視專業(yè)人才，不利于業(yè)務的專業(yè)化發(fā)展，影響工作效率；強調(diào)教育資歷，限制了任人唯賢；強調(diào)年資，容易形成惰性，缺乏競爭；以官階定待遇，不符合按勞分配與同工同酬原則，妨礙公務員的工作積極性。（3）二者的主要區(qū)別職位分類以“事”為中心，品位分類以“人”為中心；進口即錄用環(huán)節(jié)，職位分類要求技能，品位分類要求教育背景；樓梯口，即職務晉升，職位分類要考試，品位分類依據(jù)資歷和年度考核。職業(yè)發(fā)展中，職位分類以工作本身鼓勵公務員，以高的工作成績換取較高的報酬，品位分類，以名分激勵公務員。（4）我國古代的職官的管理特點

我國的品位傳統(tǒng)。與品位分類的基本區(qū)別：體制性質(zhì)不同規(guī)范程序不同3、《公務員法》的選擇：（1）究竟是以職位分類為導向，還是以品位分類為導向？（2）究竟劃分為幾個職位類別？（3）《公務員法》：以職位分類為導向。設(shè)立綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類，法官、檢察官另列。4、行政執(zhí)法類職位的設(shè)定：（1）行政執(zhí)法類的界定：純粹執(zhí)行性、現(xiàn)場強制性。主要集中在公安、海關(guān)、稅務、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、環(huán)保等部門，且職存在于這些政府部門中的基層單位。（2）設(shè)立行政執(zhí)法類的必要性有利于加強對一線執(zhí)法公務員隊伍的約束與激勵，優(yōu)化一線執(zhí)法公務員的人才結(jié)構(gòu)。有利于清理整頓行政執(zhí)法隊伍更好的與中央已經(jīng)確定的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府機構(gòu)改革要求相銜接。5、專業(yè)技術(shù)類職位的設(shè)定專業(yè)技術(shù)類職位的界定：純技術(shù)性；不可替代性；技術(shù)權(quán)威性。如公安部門的法以鑒定，痕跡檢驗、國家安全部門的特種技術(shù)、特種翻譯，外交部門的高級翻譯等。設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職位的必要性設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職位是創(chuàng)新分類管理制度的大勢所趨公共問題的專業(yè)性與公共責任之間的悖論，凸現(xiàn)設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務的必然性。設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職位是推進轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職務是國外公務員實行分類管理的通行做法與一般規(guī)律。6、綜合管理類（三）級別的設(shè)置1、落實職務與級別相結(jié)合原則2、增加公務員的級別3、一職數(shù)級，上下交叉。4、向基層傾斜【四】突出“凡進必考”，優(yōu)化更新機制

一、錄用二、任免三、培訓四、交流五、辭職與辭退六、退休一、錄用（一）考試錄用的必要性1、源頭上把住公務員的素質(zhì)能力關(guān)的需要。全國的500萬公務員中，大專以上學歷230萬，43%，其中，本科僅52萬，10%，研究生學歷2萬，0.5%，中轉(zhuǎn)以下學歷近300萬，56%。區(qū)縣級把關(guān)不嚴。2、全面落實公開、平等、競爭、擇優(yōu)的管理原則，保證公務員職位的公共性的需要。（二）制度規(guī)定公務員錄用的適用范圍：錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領(lǐng)導職務公務員。司法人員的一考和兩考之爭：確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中公開選拔。2、原則及標準：采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。3、條件和程序4、主管機關(guān)：中央公務員主管部門、省級公務員主管部門以及必要時省級公務員主管部門授權(quán)的設(shè)區(qū)的市級公務員主管部門組織。5、中西考試制度比較二、任免（一）任免的原則1、加強和改善職務管理2、增強公務員隊伍活力。（二）《公務員法》關(guān)于公務員職務任免的制度規(guī)定委任制選任制（三）與《國家公務員暫行條例》相比的主要變化1、關(guān)于任期制①廢除領(lǐng)導職務的終身制，提高社會主義民主實現(xiàn)程度；②創(chuàng)新領(lǐng)導人員職務正常退出機制，盤活人崗兩種資源③有助于激勵干部在任期內(nèi)有所作為，使干部隊伍充滿競爭和活力；④有利于推進干部管理制度化和規(guī)范化。必將提出考核等制度要求，同時避免頻繁交流。⑤淡化人身依附色彩，凈化機關(guān)人際關(guān)系環(huán)境。三、培訓（一）培訓是開發(fā)機關(guān)人才資源的基本途徑。（二）《公務員法》關(guān)于培訓的制度規(guī)定1、培訓種類：初任培訓、任職培訓、專門業(yè)務培訓、更新知識、提高工作能力的在職培訓。3、培訓結(jié)果的應用：公務員的培訓實行登記管理。公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內(nèi)容和任職、晉升的依據(jù)之一。4、培訓機構(gòu)：國家建立專門的公務員培訓機構(gòu)。機關(guān)根據(jù)需要也可以委托其他培訓機構(gòu)承擔公務員培訓任務。主要是：各級黨校，行政學院，公務員培訓中心、管理干部學校、培訓基地以及社會培訓機構(gòu)四、交流（一）公務員交流的立法思想1、充分借鑒吸收1993年以來的交流制度改革成果，積極推進交流工作的制度化；2、既要繼續(xù)推進公務員管理制度的靈活性、開放性，又要嚴格規(guī)范公務員隊伍的“進口”3、“以人為本”，明確公務員在交流中的權(quán)利和義務關(guān)系。4、充分利用“人”與“崗”兩種希缺資源5、推進廉政建設(shè)。（二）

交流的適用范圍1、內(nèi)部交流：公務員在公務員隊伍內(nèi)部交流，2、外部交流：與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。（三）交流方式1、調(diào)任2、轉(zhuǎn)任3、掛職鍛煉五、辭職與辭退（一）范圍：包括辭去公職和辭去領(lǐng)導職務（二）必要性（三）《公務員法》關(guān)于辭職辭退的制度規(guī)定1、公務員辭去公職的程序與條件22、辭去領(lǐng)導職務的情形（1）因公辭職（2）自愿辭職（3）引咎辭職：領(lǐng)導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導責任的，應當引咎辭去領(lǐng)導職務。（4）責令辭職六、退休1、強制退休2、自愿退休【五】塑造公務員“公共”精神，健全激勵與保障機制一、考核（一）原則：1、分類考核2、體現(xiàn)首長負責制。3、加大考核檔次的區(qū)分度。（三）考核主體對非領(lǐng)導成員公務員的定期考核采取年度考核的方式，先由個人按照職位職責和有關(guān)要求進行總結(jié)，主管領(lǐng)導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關(guān)負責人或者授權(quán)的考核委員會確定考核等次。對領(lǐng)導成員的定期考核，由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。主管領(lǐng)導包括中層領(lǐng)導和部門負責人的同級副職。（四）考核等次優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次（五）考核結(jié)果的使用第三十七條定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。二、職務升降（一）原則：1、將競爭上崗、公開選拔確立為晉升公務員領(lǐng)導職務的法定方式之一。（機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)廳局級正職以下領(lǐng)導職務出現(xiàn)空缺時，可以在本機關(guān)或者本系統(tǒng)內(nèi)通過競爭上崗的方式，產(chǎn)生任職人選。）（廳局級正職以下領(lǐng)導職務或者副調(diào)研員以上及其他相當職務層次的非領(lǐng)導職務