破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度的立法思考

破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度的立法思考

2006年修訂的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》確立了管理人的中心主義，建立了破產(chǎn)管理的營(yíng)銷(xiāo)機(jī)制，這是中國(guó)破產(chǎn)法在管理人制度上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、商業(yè)化的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。從2007年6月1日新破產(chǎn)法實(shí)施以來(lái),至今已3年有余。經(jīng)過(guò)破產(chǎn)實(shí)踐的檢驗(yàn),我國(guó)破產(chǎn)管理人制度在理論研究和司法實(shí)踐中存在的某些不足已經(jīng)初露端倪,應(yīng)當(dāng)引起足夠關(guān)注并盡快加以完善。一、破產(chǎn)管理人制度破產(chǎn)管理人制度在破產(chǎn)法立法中的重要性和破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的中心地位,使破產(chǎn)管理人制度成為破產(chǎn)法理論研究的重點(diǎn)之一。從2007年新破產(chǎn)法實(shí)施至今,國(guó)內(nèi)對(duì)破產(chǎn)管理人制度的研究取得了不少成果。(一)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督我國(guó)國(guó)內(nèi)從事破產(chǎn)管理人制度研究的主要是法律界人士,他們?cè)谘芯恐兄饕岢鲆韵掠^點(diǎn):明確了管理人在破產(chǎn)程序中的中心地位;提出破產(chǎn)管理人的選任方式(王欣新2010);明確了破產(chǎn)管理人的職責(zé)(王欣新,郭丁銘2010);論及破產(chǎn)管理人的報(bào)酬及標(biāo)準(zhǔn)(邱維焱2009);提出了對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督(汪來(lái)喜2009)。有少數(shù)學(xué)者論及以下問(wèn)題:建立破產(chǎn)臨時(shí)接管人制度(劉偉光2007);實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)管理人的職業(yè)化(黃錫生2004);健全破產(chǎn)管理人的法律責(zé)任(付翠英2008);建立獨(dú)立的破產(chǎn)管理人監(jiān)管機(jī)構(gòu)(霍侃2007,李曙光2010)。(二)破產(chǎn)管理人制度的司法解釋采用了現(xiàn)狀由于《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)破產(chǎn)管理人制度的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),破產(chǎn)管理人制度在具體破產(chǎn)案件中可操作性較差,法院的自由裁量范圍太大,易于造成執(zhí)行尺度上的不統(tǒng)一。因此,最高人民法院在2007年4月4日通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于審理破產(chǎn)案件確定管理人報(bào)酬的規(guī)定》兩個(gè)司法解釋,將理論研究的成果在司法解釋中予以固化,暫時(shí)解決了破產(chǎn)管理人制度實(shí)施中的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。但對(duì)于實(shí)踐中破產(chǎn)管理人制度存在的其他重要問(wèn)題,在實(shí)踐上仍然處于沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)則可供遵循的混亂狀態(tài),立法和司法解釋尚沒(méi)有做出應(yīng)有的回應(yīng),法院的自由裁量權(quán)充斥其間。二、破產(chǎn)管理人制度的評(píng)價(jià)渠道不暢對(duì)破產(chǎn)管理人制度的研究盡管在理論和實(shí)踐中都取得了大量的成果,但前述研究成果和司法解釋對(duì)破產(chǎn)管理人制度中存在的一些缺陷尚未展開(kāi)深入研究,在有些方面仍然存在研究上的空白,對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有引起足夠關(guān)注:一是在有些方面尚待進(jìn)一步深入研究。如對(duì)破產(chǎn)管理人的任職資格,《企業(yè)破產(chǎn)法》及司法解釋規(guī)定不合理,理論研究雖然論及破產(chǎn)管理人的職業(yè)化問(wèn)題,但就破產(chǎn)管理人職業(yè)資格考試和職業(yè)執(zhí)照制度并未深入探討;在指定破產(chǎn)管理人時(shí),理論和立法對(duì)指定是否公平都沒(méi)有建立起相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制;破產(chǎn)管理人可以是個(gè)人,也可以是法人,對(duì)于法人管理人如何承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任欠缺深入研究。二是在某些方面存在研究的空白。如破產(chǎn)法將破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整都納入到破產(chǎn)程序中,而將破產(chǎn)管理人在三個(gè)程序中不加區(qū)分地統(tǒng)稱(chēng)“管理人”,稱(chēng)謂不科學(xué)。對(duì)破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整三個(gè)程序中破產(chǎn)管理人資質(zhì)能力的要求沒(méi)有區(qū)別層次,不能適應(yīng)重整程序的需求。法院對(duì)破產(chǎn)管理人的指定、對(duì)破產(chǎn)管理人報(bào)酬的決定、對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督等環(huán)節(jié)存在權(quán)力尋租的空間,如何阻止“管理人中心主義”演變成“法院中心主義”需要盡早采取防范措施。等等。前述研究上的空白需要填補(bǔ),并通過(guò)理論研究推動(dòng)立法層面的回應(yīng)。三是研究視野不開(kāi)闊。首先,破產(chǎn)管理人制度的設(shè)計(jì)主要從破產(chǎn)清算程序角度作出規(guī)定,對(duì)如何實(shí)現(xiàn)“債權(quán)人”之間公平受償關(guān)注較多,而對(duì)破產(chǎn)管理人在企業(yè)拯救中的地位、職責(zé)、資質(zhì)能力研究不足,對(duì)破產(chǎn)管理人企業(yè)拯的救角色定位和實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平的價(jià)值規(guī)定不詳。其次,破產(chǎn)管理人制度雖屬于法律制度,但破產(chǎn)管理人肩負(fù)的拯救或清算職能使管理人制度研究的觸角不得不擴(kuò)展到管理學(xué)、財(cái)務(wù)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域,而對(duì)破產(chǎn)管理人制度的現(xiàn)有研究幾乎全部囿于法學(xué)的視野,研究深度和廣度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外,現(xiàn)有的研究主要是在法學(xué)視域內(nèi)研究破產(chǎn)法規(guī)則和破產(chǎn)管理人制度,沒(méi)有將破產(chǎn)管理人制度上升到構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系層面認(rèn)識(shí)其在經(jīng)濟(jì)制度中的重要性和必要性。三、破產(chǎn)管理人制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)破產(chǎn)法律制度是規(guī)范企業(yè)拯救和企業(yè)退出機(jī)制的重要法律制度,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和成熟的標(biāo)志之一。我國(guó)2006年破產(chǎn)法屬于拯救主義破產(chǎn)法,通過(guò)設(shè)置破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整程序,試圖挽救處于財(cái)務(wù)困境中的企業(yè),減少由于企業(yè)破產(chǎn)清算造成的資源浪費(fèi)、失業(yè)增加、社會(huì)動(dòng)蕩等消極因素,在社會(huì)整體層面實(shí)現(xiàn)效率和公平,促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定;破產(chǎn)清算程序通過(guò)將債權(quán)人、債務(wù)人、雇員和管理層的利益納入一種規(guī)范的制度,使無(wú)法拯救的企業(yè)平穩(wěn)退出市場(chǎng),力求從微觀上在利益相關(guān)者之間實(shí)現(xiàn)公平,減弱因企業(yè)退出市場(chǎng)產(chǎn)生的振蕩。因此,無(wú)論是企業(yè)拯救還是破產(chǎn)清算,破產(chǎn)管理人制度都是破產(chǎn)程序的中心環(huán)節(jié),是破產(chǎn)法得以貫徹執(zhí)行的“人的因素”。雖然2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》引入國(guó)際上通行的破產(chǎn)管理人制度是一大創(chuàng)新,但由于在理論上對(duì)管理人制度研究得不充分,破產(chǎn)法立法在制度設(shè)計(jì)上存在缺陷,導(dǎo)致現(xiàn)有立法和司法解釋難以滿(mǎn)足破產(chǎn)實(shí)踐的需要。首先,現(xiàn)有研究成果大多僅對(duì)破產(chǎn)管理人制度的一般性、原則性問(wèn)題進(jìn)行研究,破產(chǎn)管理人制度沒(méi)有與破產(chǎn)程序緊密結(jié)合,立法和司法解釋欠缺可操作性。如破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)清算程序與重整程序中在資質(zhì)、任職能力上是否應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別?是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定重整管理人的特殊資質(zhì)?破產(chǎn)清算程序、和解程序、重整程序的管理人在權(quán)利義務(wù)方面有哪些不同?欠缺這些層面的研究或具體規(guī)定,就無(wú)法應(yīng)對(duì)破產(chǎn)實(shí)踐的需要。其次,由法院從列入管理人名冊(cè)的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、清算事務(wù)所中指定管理人,僅是為了滿(mǎn)足處理具體破產(chǎn)案件個(gè)案的實(shí)際需要,無(wú)法顧及破產(chǎn)管理人隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展,無(wú)法進(jìn)行必要的行政管理。再次,制度設(shè)計(jì)不科學(xué),立法不完善導(dǎo)致制度供給不足,使“管理人中心主義”演變成了“法院中心主義”,法院權(quán)力極度膨脹,又缺乏必要的監(jiān)督,為腐敗的產(chǎn)生提供了制度性溫床。破產(chǎn)管理人制度是我國(guó)破產(chǎn)法立法的難點(diǎn),也是破產(chǎn)法實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。立法上,在破產(chǎn)管理人制度上存在的爭(zhēng)議是導(dǎo)致新破產(chǎn)法推遲至2006年出臺(tái)的原因之一;司法實(shí)踐中,破產(chǎn)管理人選任、報(bào)酬確定、執(zhí)業(yè)監(jiān)督、行業(yè)發(fā)展等環(huán)節(jié)都制約著破產(chǎn)法執(zhí)行的程度和水平?？梢哉f(shuō),破產(chǎn)管理人制度對(duì)于破產(chǎn)管理人行業(yè)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)和律師行業(yè)等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)育完善,對(duì)于破產(chǎn)法律制度的良性運(yùn)行,對(duì)于降低社會(huì)成本,對(duì)于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定,都具有重大的實(shí)踐意義。面對(duì)新法實(shí)施以來(lái)遭遇到的制度性尷尬和操作性難題,法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界亟待從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面深入研究,為破解破產(chǎn)管理人制度的難題和實(shí)踐困境提供實(shí)證根據(jù)和法理依據(jù),以推動(dòng)破產(chǎn)法的深入實(shí)施,并在破產(chǎn)實(shí)踐中不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新和制度完善。四、在研究破產(chǎn)管理方面，應(yīng)考慮一些重要問(wèn)題(一)破產(chǎn)管理人的選任制度尚需加強(qiáng)什么人能夠被選任破產(chǎn)管理人呢?現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定,管理人可以由有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任,司法解釋進(jìn)一步將社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員劃分為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理人和個(gè)人管理人。而現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法和司法解釋對(duì)破產(chǎn)管理人選任范圍的劃定存在以下不足之處:首先,對(duì)破產(chǎn)管理人隊(duì)伍建設(shè)欠缺長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排?，F(xiàn)行立法對(duì)管理人資質(zhì)并沒(méi)有給予直接規(guī)定,實(shí)際上是援引了《律師法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》對(duì)律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師取得執(zhí)業(yè)資格條件的規(guī)定。這種做法雖然有利于在短期內(nèi)組建中國(guó)破產(chǎn)管理人隊(duì)伍,盡快適應(yīng)從清算組過(guò)渡到破產(chǎn)管理人的現(xiàn)實(shí)需要,但從對(duì)破產(chǎn)管理人專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的角度而言,破產(chǎn)管理人職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該擺脫這種權(quán)宜之計(jì),盡快通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃做出制度安排。因?yàn)槠飘a(chǎn)管理人需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)并非僅僅具備律師執(zhí)業(yè)資格或會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)資格為已足,而往往需要法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、人力資源管理、企業(yè)管理等多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí),律師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師等單一學(xué)科領(lǐng)域的執(zhí)業(yè)人員難以勝任破產(chǎn)管理人的職位。其次,破產(chǎn)程序分為破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整三種程序,三種程序?qū)芾砣藢?zhuān)業(yè)素質(zhì)的要求存在差異,但現(xiàn)行立法對(duì)在三種程序中的破產(chǎn)管理人未進(jìn)行任何資質(zhì)上的區(qū)分。再次,破產(chǎn)管理人專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化是破產(chǎn)管理人選任制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ),現(xiàn)行立法和司法解釋均未顧及破產(chǎn)管理人隊(duì)伍的培育問(wèn)題;在無(wú)產(chǎn)可破情況下,通過(guò)向破產(chǎn)管理人給付報(bào)酬吸引管理人參與破產(chǎn)管理的市場(chǎng)機(jī)制失靈,這就需要建立相應(yīng)的政府干預(yù)制度予以補(bǔ)充。因此,規(guī)劃破產(chǎn)管理人職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)需要思考以下問(wèn)題:第一,我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)建立破產(chǎn)管理人職業(yè)資格考試制度和破產(chǎn)管理人執(zhí)業(yè)執(zhí)照制度,統(tǒng)一規(guī)范破產(chǎn)管理人職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)?第二,針對(duì)破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整三種程序?qū)芾砣藢?zhuān)業(yè)素質(zhì)要求存在的差異,是否需要建立破產(chǎn)管理人資質(zhì)分級(jí)制度,能否模仿證券從業(yè)資格考試對(duì)獲得資格的人員進(jìn)行分級(jí)?第三,對(duì)無(wú)產(chǎn)可破企業(yè)破產(chǎn)、特殊類(lèi)型企業(yè)破產(chǎn)等特殊情形,究竟是建立類(lèi)似于法律援助制度強(qiáng)制破產(chǎn)管理人提供服務(wù),還是建立官方破產(chǎn)接管人制度,或者是建立破產(chǎn)管理人執(zhí)業(yè)基金制度?這些都是值得進(jìn)行深入研究的問(wèn)題。(二)破產(chǎn)管理人的選任隨意性破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)如何選任產(chǎn)生?我國(guó)2006年破產(chǎn)法制定過(guò)程中,關(guān)于破產(chǎn)管理人的法律地位主要有兩種觀點(diǎn),即“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”和“債權(quán)人代表說(shuō)”。法定機(jī)構(gòu)說(shuō)認(rèn)為破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中并不代表某一特定利害關(guān)系人的利益,而是獨(dú)立依照破產(chǎn)法上的規(guī)定履行職責(zé),因此這種觀點(diǎn)主張破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)由法院選任并受法院監(jiān)督。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者主要有王衛(wèi)國(guó)、李永軍和鄒海林教授。債權(quán)人代表說(shuō)認(rèn)為,在破產(chǎn)清算程序中管理人不是所有人利益的代表,不是一個(gè)中立的第三方,而僅僅是債權(quán)人利益的總代表,它是破產(chǎn)法“債權(quán)人利益處分保護(hù)”原則的主要體現(xiàn)者,破產(chǎn)管理人應(yīng)更加傾向于債權(quán)人的利益,以維持在破產(chǎn)清算過(guò)程中債權(quán)人、債務(wù)人利益博弈的一種平衡關(guān)系,實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)過(guò)程中的債權(quán)人利益的最大化。這種觀點(diǎn)主張破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)由債權(quán)人會(huì)議選任。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者以王欣新和李曙光教授為代表。我國(guó)2006年破產(chǎn)法采用了法定機(jī)構(gòu)說(shuō),對(duì)于破產(chǎn)管理人的選任采用了法院指定的模式?！镀飘a(chǎn)法》第13條規(guī)定,“人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)指定管理人”;第22條規(guī)定,“管理人由人民法院指定。債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的,可以申請(qǐng)人民法院予以更換”;第23條規(guī)定,“管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù),向人民法院報(bào)告工作,并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。管理人應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會(huì)議,向債權(quán)人會(huì)議報(bào)告職務(wù)執(zhí)行情況,并回答詢(xún)問(wèn)”。破產(chǎn)管理人被定位為依照破產(chǎn)法產(chǎn)生的法定機(jī)構(gòu),具有獨(dú)立的法律地位,負(fù)有法定職責(zé),享有相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),由法院指定產(chǎn)生,對(duì)法院負(fù)責(zé),受法院監(jiān)督。顯然,2006年破產(chǎn)法采用了法院指定與債權(quán)人申清更換相結(jié)合的管理人中心主義模式,力求實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人和整個(gè)社會(huì)利益的綜合平衡。但是,由法院指定破產(chǎn)管理人存在三個(gè)弊端:第一,指定破產(chǎn)管理人缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和科學(xué)性;最高人民法院《關(guān)于審理破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》中,規(guī)定了隨機(jī)指定、競(jìng)爭(zhēng)指定和推薦指定三種模式,其中希望重點(diǎn)推行的是按照管理人名冊(cè)所列名單以輪候、抽簽、搖號(hào)等隨機(jī)方式指定管理人。這種做法表面看似公平,實(shí)際上排除了不同的破產(chǎn)管理人憑實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的合理性,將機(jī)會(huì)的獲取完全歸于運(yùn)氣,不利于破產(chǎn)管理人隊(duì)伍的發(fā)展;同時(shí),隨機(jī)選任破產(chǎn)管理人的方式難以在破產(chǎn)管理人的能力與破產(chǎn)企業(yè)的需要之間建立起來(lái)匹配關(guān)系,特殊的破產(chǎn)案件往往需要具有特殊專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的破產(chǎn)管理人,但被隨機(jī)選中的破產(chǎn)管理人未必具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn),從而產(chǎn)生破產(chǎn)管理人無(wú)力勝任破產(chǎn)管理工作的情況,造成破產(chǎn)案件處置效率低下和人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。第二,當(dāng)事人自治理念在破產(chǎn)管理人選任的初始環(huán)節(jié)沒(méi)有體現(xiàn):隨機(jī)選取破產(chǎn)管理人的方式?jīng)]有考慮債務(wù)人、債權(quán)人的利益訴求,用形式的公平掩蓋了實(shí)質(zhì)上的不公平;賦予債權(quán)人更換破產(chǎn)管理人的申請(qǐng)權(quán)無(wú)法彌補(bǔ)選任環(huán)節(jié)的不足。第三,忽略了類(lèi)似美國(guó)1898年破產(chǎn)法由法院指定托管人而形成破產(chǎn)圈子的弊端和教訓(xùn):立法賦予法院破產(chǎn)管理人名冊(cè)的編制權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人的指定權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人報(bào)酬的決定權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)、對(duì)破產(chǎn)事務(wù)的裁決權(quán)等權(quán)力,使“管理人中心主義”演變成了“法院中心主義”,破產(chǎn)管理人對(duì)法官意見(jiàn)的關(guān)注往往會(huì)超過(guò)對(duì)破產(chǎn)各方利益的關(guān)注,容易形成破產(chǎn)圈子產(chǎn)生腐敗;此外,破產(chǎn)法將本應(yīng)是法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的法院演變成了規(guī)則的制定者1(主要指司法解釋)和實(shí)施人,造成法院既是裁判員又做運(yùn)動(dòng)員的情態(tài),為法官權(quán)力尋租留下了太大的空間。因此,在破產(chǎn)管理人選任的方法上如何引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以增強(qiáng)選任的科學(xué)性、如何擴(kuò)大債權(quán)人在破產(chǎn)管理人選任方面的參與權(quán)、如何通過(guò)制度創(chuàng)新防范中國(guó)形成“破產(chǎn)圈子”而滋生腐敗,都成為值得關(guān)注的重要問(wèn)題。(三)債權(quán)人委員會(huì)和法院的監(jiān)督職能相分離破產(chǎn)管理人履行職責(zé)需要有完善的監(jiān)督制度,監(jiān)督機(jī)制是保障破產(chǎn)管理人審慎、勤勉地依法履行職責(zé)的安全網(wǎng)?，F(xiàn)行立法雖然規(guī)定了債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán),但債權(quán)人會(huì)議并非常設(shè)機(jī)構(gòu),難以發(fā)揮日常監(jiān)督職能;而債權(quán)人委員會(huì)雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu),由于債權(quán)人委員會(huì)成員來(lái)源于債權(quán)人,不能因履行監(jiān)督職責(zé)而獲取報(bào)酬,債權(quán)人委員會(huì)成員不得不為個(gè)人生計(jì)而“脫崗”,常設(shè)機(jī)構(gòu)如同“虛設(shè)”,對(duì)管理人的監(jiān)督職能虛置,監(jiān)督效果較差。法院雖然應(yīng)當(dāng)是肩負(fù)監(jiān)督破產(chǎn)管理人職責(zé)的最重要一方,但法院作為破產(chǎn)管理人的選任人、破產(chǎn)事項(xiàng)的裁決者,由于其過(guò)度參與具體事務(wù),難以站在超然的地位實(shí)現(xiàn)自身的監(jiān)督職能,甚至因結(jié)成“破產(chǎn)圈子”而與破產(chǎn)管理人成為利益共同體。因此,如何發(fā)揮法院對(duì)破產(chǎn)程序中重大程序性問(wèn)題的審查監(jiān)督作用、如何建立破產(chǎn)管理人自律組織、是否需要?jiǎng)冸x法院對(duì)破產(chǎn)案件的管理職能,都是破產(chǎn)法建立健全對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一些問(wèn)題。(四)有利于立法的機(jī)關(guān)設(shè)置破產(chǎn)管理部門(mén)破產(chǎn)法自2007年6月1日實(shí)施后,就直接面臨2008年全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由于受美國(guó)金融危機(jī)的影響,我國(guó)企業(yè)在2008年也受到了巨大沖擊,全年退出市場(chǎng)的企業(yè)多達(dá)78萬(wàn)家。其中有38萬(wàn)家以注銷(xiāo)方式退出市場(chǎng),40萬(wàn)家以吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照方式退出市場(chǎng),而當(dāng)年法院立案受理的破產(chǎn)案件只有3139起。由于各種原因,這些退出市場(chǎng)的企業(yè)有相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)進(jìn)入破產(chǎn)程序卻被拒于法院大門(mén)之外,破產(chǎn)法并沒(méi)有能夠發(fā)揮預(yù)期的作用。造成這種現(xiàn)狀的原因是多方面的,“破產(chǎn)法實(shí)施效果不理想的主因,是缺乏一個(gè)配套的政府主管機(jī)構(gòu)”。就目前的立法格局而言,工商行政管理機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)公司的注冊(cè)登記、變更、注銷(xiāo)事務(wù),以及行使罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰權(quán),并不管理被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或被注銷(xiāo)的企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)入破產(chǎn)程序的事務(wù);人民法院雖然負(fù)責(zé)受理破產(chǎn)案件,但只能被動(dòng)受理破產(chǎn)申請(qǐng),不適宜也沒(méi)有能力系統(tǒng)管理破產(chǎn)案件;人民法院雖然享有破產(chǎn)管理人名冊(cè)的編制權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人的指定權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人報(bào)酬的決權(quán)、對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)等實(shí)際的管理權(quán),但其合理性和公正性備受質(zhì)疑,且無(wú)力擔(dān)負(fù)破產(chǎn)管理人行業(yè)管理、任職資格考核、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)等職能。此外,破產(chǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分,企業(yè)破產(chǎn)案件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定密切相關(guān),破產(chǎn)法的實(shí)施事關(guān)全局,客觀上需要建立一個(gè)統(tǒng)一的管理部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌。從英、美、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)看,設(shè)立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)破產(chǎn)案件、破產(chǎn)管理人職業(yè)群體進(jìn)行行政管理,對(duì)破產(chǎn)法實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)控,對(duì)破產(chǎn)法實(shí)施數(shù)據(jù)和有關(guān)信息進(jìn)行匯集,有利于及時(shí)總結(jié)破產(chǎn)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并能夠有效推動(dòng)破產(chǎn)法的實(shí)施和改進(jìn)。如加拿大設(shè)立有破產(chǎn)管理署,澳大利亞設(shè)立了證券與投資委員會(huì),英國(guó)設(shè)立了破產(chǎn)服務(wù)局,美國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦破產(chǎn)托管人。這些機(jī)構(gòu)除管理破產(chǎn)事務(wù)外,一個(gè)重要的職責(zé)就是負(fù)責(zé)監(jiān)管破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)和破產(chǎn)管理人,負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理人的注冊(cè)、年審、培訓(xùn)、處罰等事務(wù)。中國(guó)有必要設(shè)立破產(chǎn)管理局(或稱(chēng)為破產(chǎn)管理署),由其承擔(dān)對(duì)破產(chǎn)管理人和破產(chǎn)事務(wù)進(jìn)行行業(yè)管理和業(yè)務(wù)監(jiān)督的行政管理職能,監(jiān)管破產(chǎn)案件的具體流程和破產(chǎn)管理人行為的合理性,并為社會(huì)或破產(chǎn)法院提供咨詢(xún)服務(wù)。通過(guò)該行政機(jī)關(guān)的設(shè)置,將目前立法賦予破產(chǎn)法院的行政管理職能從法院體系中分離出來(lái),塑造破產(chǎn)法院超然、中立的裁判者地位。(五)破產(chǎn)管理人制度中的操作興起我國(guó)2006年企業(yè)破產(chǎn)法采用了破產(chǎn)拯救與破產(chǎn)清算并存的破產(chǎn)法理念,規(guī)定了重整程序、和解程序和破產(chǎn)清算程序,并將重整(破產(chǎn)法第八章)放在和解(破產(chǎn)法第九章)、破產(chǎn)清算(第十章)之前,突出了破產(chǎn)拯救優(yōu)先的理念。重整制度的設(shè)立,一方面給具備破產(chǎn)原因的企業(yè)帶來(lái)了福音,這些企業(yè)可以通過(guò)重整擺脫困境、恢復(fù)生機(jī),避免其經(jīng)營(yíng)價(jià)值的落空;另一方面,對(duì)有挽救希望的企業(yè),通過(guò)重整避免清算,可以保留企業(yè)職工的就業(yè)機(jī)會(huì),使職工不因大量失業(yè)而引起社會(huì)震蕩,有利于和諧社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。在重