監(jiān)外執(zhí)行罪犯的防控

監(jiān)外執(zhí)行罪犯的防控

2007年，中國對全國范圍內(nèi)的檢查、糾正和糾正外犯的脫軌和脫軌檢查進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查。根據(jù)特別措施的要求，上海市對本市外犯的檢查落實(shí)情況進(jìn)行了全面審查。核查數(shù)據(jù)顯示,監(jiān)外執(zhí)行罪犯的脫管、漏管人數(shù)(分別為1‰、10%)比預(yù)想的要嚴(yán)重得多,尤其是監(jiān)外執(zhí)行罪犯漏管的情況約占同期監(jiān)外執(zhí)行罪犯總?cè)藬?shù)的一成。究其原因,既有立法缺失的因素,但更重要的是執(zhí)法存在偏差,監(jiān)外執(zhí)行與監(jiān)督工作未建立起應(yīng)有的工作聯(lián)系制度,導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行的交付與執(zhí)行脫節(jié),檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果不佳,相關(guān)部門之間的溝通不暢。因此,深入分析罪犯監(jiān)外執(zhí)行中存在的問題,進(jìn)而探討如何完善相關(guān)的防控機(jī)制,對加強(qiáng)和改進(jìn)罪犯監(jiān)外執(zhí)行工作具有重要的理論和實(shí)踐意義。一、對犯罪嫌疑人的監(jiān)督(一)主管外行罪人的交付和執(zhí)行脫軌1.監(jiān)外執(zhí)行后,相關(guān)法律文書沒有及時(shí)傳達(dá)一是法律文書傳遞不及時(shí),各級法院在被告人、罪犯被裁判、決定監(jiān)外執(zhí)行以及監(jiān)獄在罪犯被裁決監(jiān)外執(zhí)行后,相關(guān)法律文書沒有及時(shí)送達(dá)公安機(jī)關(guān);二是法律文書傳遞不到位,當(dāng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯“人戶分離”即戶籍地與實(shí)際居住地不一致,或者實(shí)際居住地經(jīng)常變換時(shí),監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)際居住地的公安機(jī)關(guān)收不到法律文書,而收到法律文書的戶籍地公安機(jī)關(guān)一時(shí)又查找不到罪犯的下落。2.外來監(jiān)外執(zhí)行罪犯向公安民警尋找工作一是監(jiān)外執(zhí)行罪犯不報(bào)到,有的緩刑罪犯在被宣告緩刑釋放后,認(rèn)為不“蹲監(jiān)坐牢”就不用人管了,一些無固定職業(yè)或無固定住所的外來監(jiān)外執(zhí)行罪犯往往不到轄區(qū)(戶籍、居住地)公安派出所報(bào)到,有的公安派出所也沒有按照相關(guān)法律規(guī)定積極尋找或者通知相關(guān)單位負(fù)責(zé)尋找;二是監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到不及時(shí),因?yàn)榉蓻]有關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到時(shí)限方面的強(qiáng)制規(guī)定,以及不準(zhǔn)時(shí)報(bào)到所要承擔(dān)的法律后果,何時(shí)報(bào)到成了監(jiān)外執(zhí)行罪犯的自由;三是“人戶分離”或有兩個(gè)以上居住地的監(jiān)外執(zhí)行罪犯應(yīng)該到何處報(bào)到法律規(guī)定的不明確。(二)監(jiān)管措施不能落實(shí)1.以戶籍地為居住地確定列管地,導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯的脫管、漏管對戶籍地與居住地分離即“人戶分離”的監(jiān)外執(zhí)行罪犯居住地的界定,目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),交付機(jī)關(guān)出于操作的簡便和穩(wěn)妥起見多以戶籍地為居住地,導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)在收到法律文書后查找罪犯困難,尤其是當(dāng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯跨縣級以上行政區(qū)域“人戶分離”時(shí),監(jiān)管措施長期無法落實(shí)造成罪犯監(jiān)外執(zhí)行的脫管、漏管。2.視暫住地為居住地確定列管地,導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯的脫管、漏管交付機(jī)關(guān)將罪犯自報(bào)的暫住地視做居住地,導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)在收到法律文書后無從查找罪犯,監(jiān)管措施無法落實(shí)。3.以罪犯服刑前的戶籍(居住)地確定列管地,導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯的脫管、漏管一些刑期較長的罪犯出監(jiān)時(shí),其戶籍可能已注銷或遷移,居住地也已發(fā)生變動(dòng),但監(jiān)獄未對罪犯居住地進(jìn)行核實(shí),簡單地以罪犯服刑前的戶籍(居住)地作為列管地投遞法律文書,導(dǎo)致罪犯脫管、漏管的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。(三)緩解措施的執(zhí)行存在一些問題1.對緩刑罪犯執(zhí)行刑期的未空間在司法實(shí)踐中,部分公安派出所重打擊、輕緩刑罪犯管理,在警力、物力、財(cái)力有限的情況下,緩刑執(zhí)行工作未得到應(yīng)有的重視,沒有按照刑事訴訟法的程序規(guī)定,向罪犯及其原所在單位或者居住地群眾宣布其犯罪事實(shí)、執(zhí)行考驗(yàn)期限,以及執(zhí)行期間應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定;對緩刑罪犯執(zhí)行期滿的未按規(guī)定在一定范圍內(nèi)宣布解除。公安派出所與社區(qū)矯正組織對緩刑罪犯監(jiān)管職責(zé)分工不夠明確,導(dǎo)致對緩刑罪犯的監(jiān)管流于形式,甚至監(jiān)管失控。2.緩刑考察監(jiān)督權(quán)應(yīng)規(guī)范由于緩刑執(zhí)行監(jiān)督的立法程序過于簡單、粗疏,導(dǎo)致具體實(shí)施的可操作性差,監(jiān)督機(jī)關(guān)難以及時(shí)掌握對緩刑罪犯的考察情況,進(jìn)而實(shí)行有效監(jiān)督。刑事訴訟法沒有規(guī)定人民檢察院對公安機(jī)關(guān)監(jiān)督考察緩刑罪犯的審查監(jiān)督權(quán),而人民檢察院若不掌握公安機(jī)關(guān)對緩刑罪犯的監(jiān)管考察情況,監(jiān)督就毫無基礎(chǔ)。一個(gè)完整的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含知曉權(quán)(知情權(quán))、質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)三部分,緩刑考察監(jiān)督權(quán)也不例外。由于現(xiàn)行刑事訴訟法沒有規(guī)定人民檢察院對公安機(jī)關(guān)緩刑考察情況的知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán),造成了檢察機(jī)關(guān)緩刑考察監(jiān)督的信息渠道嚴(yán)重不暢。(四)外監(jiān)行系統(tǒng)存在的問題1.執(zhí)行機(jī)關(guān)及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)交付執(zhí)行機(jī)關(guān)涉及各級人民法院的刑事審判部門、各監(jiān)獄刑務(wù)部門、各級看守所;執(zhí)行機(jī)關(guān)包括各級公安機(jī)關(guān)的治安部門、各公安派出所;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)包括各級司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正職能部門、各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的司法所;監(jiān)督機(jī)關(guān)包括各級人民檢察院監(jiān)所檢察部門。2.推進(jìn)監(jiān)外執(zhí)行工作機(jī)制與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合目前,區(qū)縣級各職能部門能夠就監(jiān)外執(zhí)行中的情況保持經(jīng)常性的溝通聯(lián)系,加強(qiáng)協(xié)調(diào),并初步形成了一定的監(jiān)外執(zhí)行工作機(jī)制。但跨區(qū)縣級行政區(qū)域的職能部門之間的溝通極少,交付執(zhí)行機(jī)關(guān)只管向執(zhí)行機(jī)關(guān)送達(dá)法律文書(保外就醫(yī)罪犯除外),一般不過問監(jiān)外執(zhí)行罪犯是否執(zhí)行到位;執(zhí)行機(jī)關(guān)在收到法律文書后,既便發(fā)生罪犯下落不明也不與交付執(zhí)行機(jī)關(guān)取得聯(lián)系或者直接將法律文書退回交付執(zhí)行機(jī)關(guān)。二、完善相關(guān)立法體系(一)增設(shè)監(jiān)外執(zhí)行罪犯交付執(zhí)行等事項(xiàng)修改《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等,增設(shè)監(jiān)外執(zhí)行罪犯交付執(zhí)行、故意逃避監(jiān)管法律責(zé)任等方面的條款。在刑事訴訟法中可增加如下內(nèi)容。1.通知系統(tǒng)規(guī)定人民法院、監(jiān)獄、看守所在交付監(jiān)外執(zhí)行罪犯時(shí),書面告知監(jiān)外執(zhí)行罪犯在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向列管地公安派出所報(bào)到,接受監(jiān)督考察。2.“人戶分離”、多居住和無居住小公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定,監(jiān)外執(zhí)行罪犯由罪犯居住地公安派出所監(jiān)督考察,然而對于“罪犯居住地”沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)際操作中產(chǎn)生了一定的混亂。對“人戶分離”、多居住地和居住地不穩(wěn)定的罪犯(外來人員)如何確立列管地在具體執(zhí)行過程中沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,可以借鑒民事訴訟法中有關(guān)公民住所和經(jīng)常居住地的概念,明確規(guī)定監(jiān)外執(zhí)行罪犯由罪犯住所地公安派出所監(jiān)督考察,住所地與經(jīng)常居住地不一致的由經(jīng)常居住地公安派出所監(jiān)督考察。(二)規(guī)范交付執(zhí)行機(jī)關(guān)在告知罪犯報(bào)告的辦理模式,提高法定性和可操作性法律有其局限性,法律規(guī)定大多滯后于現(xiàn)實(shí)情況,法律也不可能窮盡現(xiàn)實(shí)中的全部規(guī)則,而司法解釋、規(guī)定等相對比較及時(shí)、靈活,其針對性、可操作性也比較強(qiáng)?？梢酝ㄟ^出臺司法解釋、會簽有關(guān)規(guī)范性文件等,明確規(guī)定人民法院、監(jiān)獄等交付執(zhí)行機(jī)關(guān)在告知義務(wù)中應(yīng)簽發(fā)《監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到通知書》,告知監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到的公安派出所、報(bào)到的法定時(shí)限等,由監(jiān)外執(zhí)行罪犯持《監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到通知書》到公安派出所報(bào)到,并由公安派出所簽章后送達(dá)交付執(zhí)行機(jī)關(guān)附卷。還可以對監(jiān)外執(zhí)行罪犯列管地作出詳細(xì)的規(guī)定。(三)建立緩刑罪犯考察刑期檢察審查制度根據(jù)《中華人民共和國刑法》第76、77條的規(guī)定,我國現(xiàn)行緩刑制度對緩刑罪犯的考察、處理主要有三種情形:一是被宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi),如果沒有本法第77條規(guī)定的情形,緩刑考驗(yàn)期滿,原判的刑罰就不再執(zhí)行,并公開予以宣告;二是被宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi),犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的,應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑,對新犯的罪或者新發(fā)現(xiàn)的罪作出判決,對前罪和后罪所判處的刑罰,依照本法第69條的規(guī)定決定執(zhí)行的刑罰;三是被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi),違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定,情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑,執(zhí)行原判刑罰。筆者認(rèn)為,上述第一種情形存在以下兩個(gè)問題。第一,該情形背離了《中華人民共和國刑事訴訟法》關(guān)于人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則。對于后兩種情形,即緩刑罪犯在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)漏罪的,以及違反法律和行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定,情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑,進(jìn)行審判或執(zhí)行原判刑罰,在這兩類情形中,刑訴法的上述原則依然得以體現(xiàn),人民法院可以通過審判程序?qū)矙C(jī)關(guān)考察處理緩刑罪犯的工作加以制約,人民檢察院還可以通過審查起訴、監(jiān)所檢察等實(shí)施事后監(jiān)督。然而,對于緩刑罪犯在考驗(yàn)期間,沒有犯新罪或者發(fā)現(xiàn)有漏罪或者嚴(yán)重違法、違規(guī)的,原判的刑罰就不再執(zhí)行,并公開予以宣告。在這里,公安機(jī)關(guān)既是緩刑罪犯考察的執(zhí)行機(jī)關(guān),又是原判刑罰不再執(zhí)行的決定機(jī)關(guān),在該執(zhí)行程序中失去了必要的制約和監(jiān)督。第二,不再執(zhí)行原判刑罰由公安機(jī)關(guān)宣告欠妥。罪犯的刑罰由人民法院作出,公安機(jī)關(guān)作為刑罰的執(zhí)行機(jī)關(guān),依據(jù)人民法院的生效判決和執(zhí)行通知書對罪犯執(zhí)行刑罰,非經(jīng)法定的程序,無權(quán)改變刑罰的內(nèi)容。對于緩刑罪犯,公安機(jī)關(guān)只是緩刑罪犯的監(jiān)管考察機(jī)關(guān),對緩刑罪犯考驗(yàn)期滿后是否執(zhí)行原判刑罰,仍需由有權(quán)作出刑罰處罰決定的人民法院決定,而不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)作出決定。有鑒于此,筆者認(rèn)為應(yīng)在刑事訴訟法中增設(shè)緩刑罪犯考察期滿檢察審查程序。采用檢察審查制度,對公安機(jī)關(guān)擬以符合現(xiàn)行“原判刑罰不再執(zhí)行”條件的罪犯,由人民檢察院對緩刑罪犯在考驗(yàn)期限內(nèi)的表現(xiàn)進(jìn)行審查,從而將公安機(jī)關(guān)對緩刑罪犯的監(jiān)管考察一并納入監(jiān)督之中。具體的操作程序?yàn)?(1)公安機(jī)關(guān)對緩刑罪犯在考察期間的表現(xiàn)向檢察機(jī)關(guān)提出考察報(bào)告;(2)由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行核實(shí),出具緩刑罪犯考察檢察意見書,向人民法院提出處理意見;(3)人民法院分不同情況作出裁決。對在考察期間實(shí)施的違法行為,需要進(jìn)行治安處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)的,由檢察機(jī)關(guān)分不同情況提出處理意見。既可以建議撤銷考察,作出具體刑罰處罰,也可以建議直接作出治安處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)。對在考察期間脫管、漏管的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)不同情況,建議撤銷考察或者延長、順延考察期限,由人民法院裁定。對于沒有上述情形的,由人民法院作出裁定,原判刑罰不再執(zhí)行。(四)緩刑罪犯的確定在人民法院作出緩刑判決時(shí),由被告人提出保證人或先行交納一定數(shù)量的保證金,在緩刑判決尚未生效前,可作取保候?qū)徧幚?在判決生效后則自動(dòng)轉(zhuǎn)為緩刑罪犯的保證人、保證金。采取保證人形式的,由保證人監(jiān)督緩刑罪犯接受公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管考察;采取保證金形式的,在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)如未發(fā)生違反法律、法規(guī)或者有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定的,在緩刑考驗(yàn)期滿后,保證金予以退還,否則,予以沒收,情節(jié)嚴(yán)重的,撤銷緩刑。三、完善罪犯外部執(zhí)法活動(dòng)機(jī)制罪犯監(jiān)外執(zhí)行程序不僅要在立法上予以完善,而且要在司法實(shí)踐中建立和完善相關(guān)的工作機(jī)制。(一)秩序和土地管理1.避免交付困惑由監(jiān)外執(zhí)行罪犯自主選擇列管地一則可以促使罪犯增強(qiáng)自律;二來列管地明確,避免交付困惑和執(zhí)行中“見人不見檔”、“見檔不見人”的無奈;三是罪犯監(jiān)外執(zhí)行的交付與執(zhí)行責(zé)任明晰。2.不得隨列管地變更執(zhí)行的原則,應(yīng)支付哪些條件?交付機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行書面告知制度,告知監(jiān)外執(zhí)行罪犯確定的列管地不得隨意變更,特別說明不按期報(bào)到應(yīng)承擔(dān)的法律后果。執(zhí)行機(jī)關(guān)在收到交付機(jī)關(guān)的法律文書等材料后應(yīng)及時(shí)建檔,對不按規(guī)定期限報(bào)到的監(jiān)外執(zhí)行罪犯依法提請收監(jiān)。3.國家犯罪信息平臺的建立國家級罪犯監(jiān)外執(zhí)行信息平臺的設(shè)立便于各地及時(shí)掌握監(jiān)外執(zhí)行罪犯的信息,為對罪犯實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、網(wǎng)上追逃等提供有力的支撐。(二)建立合作關(guān)系制度緩刑執(zhí)行程序不僅要在立法上予以完善,而且要在司法實(shí)踐中建立和完善相關(guān)職能部門的聯(lián)系配合制度。1.建立緩刑罪犯法律文書上傳制度針對法律文書傳遞不暢、判決與執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)狀,審判機(jī)關(guān)一要及時(shí)、準(zhǔn)確、齊全地送達(dá)相關(guān)法律文書。法律文書是執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行依據(jù),做好法律文書送達(dá)工作是從源頭上避免緩刑罪犯脫管、漏管的重要環(huán)節(jié)。如規(guī)定人民法院應(yīng)在緩刑判決生效后5個(gè)工作日內(nèi),將有關(guān)法律文書送達(dá)罪犯住所地和經(jīng)常居住地公安派出所,同時(shí)送達(dá)罪犯住所地人民檢察院,并附注緩刑考驗(yàn)期限,便于人民檢察院及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。二要在執(zhí)行通知書上注明緩刑罪犯的聯(lián)系電話、聯(lián)系地址等相關(guān)信息,以便公安派出所與罪犯取得聯(lián)系,督促其及時(shí)報(bào)到,開展監(jiān)管考察。三要跟蹤法律文書的送達(dá)情況。審批機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注送達(dá)回執(zhí)的回復(fù)執(zhí)行情況,進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤,必要時(shí)及時(shí)追問,確保法律文書傳遞到位。2.建立緩刑罪犯考察檔案,加強(qiáng)對罪犯的監(jiān)督督促公安派出所嚴(yán)格執(zhí)行緩刑宣告程序,在罪犯工作地、居住地進(jìn)行公示,將罪犯的罪行、判決結(jié)果、悔罪表現(xiàn)進(jìn)行公示,說明緩刑罪犯應(yīng)當(dāng)遵守的監(jiān)督管理規(guī)定,請當(dāng)?shù)厝罕妳f(xié)助對犯罪分子進(jìn)行監(jiān)督,并在罪犯的工作單位、居住地設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話,便于隨時(shí)了解群眾意見。公安派出所要統(tǒng)籌安排,采取有效措施,切實(shí)掌握本轄區(qū)內(nèi)緩刑罪犯的基本情況,建立緩刑罪犯考察檔案和統(tǒng)計(jì)臺帳,要求法律文書、幫教組織、幫教措施、責(zé)任人、保證書齊全,要有專(兼)職人員具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。管段民警要切實(shí)履行對所轄區(qū)域內(nèi)緩刑罪犯的監(jiān)管考察職責(zé),依靠相關(guān)組織加強(qiáng)對緩刑罪犯的經(jīng)常性幫教,對不服管理幫教的,要根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行查處。(三)信息平臺平臺針對當(dāng)前罪犯監(jiān)外執(zhí)行面臨的信息流轉(zhuǎn)不暢、脫管和漏管難除、人員流動(dòng)頻繁、管控力度不強(qiáng)的現(xiàn)狀,改變現(xiàn)行的條塊分割的工作機(jī)制,加強(qiáng)部門之間的溝通和信息傳遞,搭建罪犯監(jiān)外執(zhí)行工作的信息共享平臺,是應(yīng)對和擺脫罪犯監(jiān)外執(zhí)行所面臨的困境的必然選擇。信息平臺的構(gòu)建目的是及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握全國或某一地