政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展

一、關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的模式及運(yùn)作機(jī)制隨著政府改革的浪潮和社會(huì)管理創(chuàng)新的需要，新的公共管理理論、新的公共服務(wù)理論、公民參與理論等思想的繁榮，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已成為中西方最受關(guān)注的焦點(diǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、有效滿足社會(huì)大眾日益增長(zhǎng)的多元化需求、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用。關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究主要聚焦在以下三點(diǎn):一是側(cè)重介紹國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的運(yùn)作模式及啟示［1－3］;二是中西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式比較研究［4－5］;三是側(cè)重探討國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式及運(yùn)作機(jī)制［6－7］。與此同時(shí),隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)工作服務(wù)的深入開(kāi)展,社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的公益組織迅猛發(fā)展,關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的相關(guān)研究也取得了階段性進(jìn)展。一是西方社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及借鑒。有學(xué)者分析了美國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式,認(rèn)為其發(fā)展和社會(huì)福利政策緊密相關(guān),并闡述了機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的經(jīng)驗(yàn)。［8］二是關(guān)于國(guó)內(nèi)社工機(jī)構(gòu)承接公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制及困境研究。如有學(xué)者總結(jié)了國(guó)內(nèi)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)(民間發(fā)起、民間運(yùn)作),提出在承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中,社工機(jī)構(gòu)面臨資源短缺、運(yùn)作機(jī)制不完善、服務(wù)績(jī)效評(píng)估缺乏等組織能力不足的困境,認(rèn)為應(yīng)在組織資源汲取途徑、組織治理結(jié)構(gòu)完善、公眾參與機(jī)制和績(jī)效評(píng)估方面進(jìn)行創(chuàng)新。［9］有學(xué)者認(rèn)為,在政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的過(guò)程中,社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府存在資源上的強(qiáng)依賴(lài)關(guān)系,導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府的嵌入呈現(xiàn)制度上和職能上的弱嵌入,使社工機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)松散、組織運(yùn)作機(jī)關(guān)化色彩濃厚、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估形式化、機(jī)構(gòu)認(rèn)同度低等缺陷。［10］三是關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的模式研究。如有學(xué)者探討了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的內(nèi)容與協(xié)作方式及功能,認(rèn)為其重要性主要在于政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)會(huì)帶來(lái)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。［11］既有研究一方面有助于明確我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式與路徑;另一方面,對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式與路徑進(jìn)行了一定程度的總結(jié)。但是,鮮有將政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)提升到制度設(shè)計(jì)的高度來(lái)深入探討其購(gòu)買(mǎi)行為和購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中所面臨的制度困境。本文側(cè)重于從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)深入分析深圳市政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑及困境,嘗試構(gòu)建適合本土發(fā)展的政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的制度體系。二、深莞市政府關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)的政策及實(shí)踐作為政府公共服務(wù)職能改革的產(chǎn)物,國(guó)內(nèi)社工機(jī)構(gòu)自產(chǎn)生之初就與政府的社會(huì)福利政策及相關(guān)的制度性支持緊密相連。深圳的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)產(chǎn)生與發(fā)展植根于深圳市的相關(guān)社會(huì)工作發(fā)展政策。深圳自2007年首推“1+7”文件,正式將社會(huì)工作的發(fā)展納入政府公共管理和服務(wù)的制度框架。［12］近五年來(lái),深圳市政府做出積極的嘗試,尤其是在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)方面,取得了一定成效,其中包括政府職能部門(mén)的相關(guān)規(guī)定、財(cái)政和福彩公益金的資金支持、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)等方面。然而,隨著社會(huì)工作領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和社工機(jī)構(gòu)的快速擴(kuò)張,如何制定出一套公平、公正和完善的購(gòu)買(mǎi)機(jī)制,以引導(dǎo)社工行業(yè)進(jìn)一步健康、有序地發(fā)展,已成為政府、學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。(一)社會(huì)服務(wù)的多元化政府從社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi),向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),已然成為國(guó)際社會(huì)的通行做法。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)及中國(guó)的香港和臺(tái)灣地區(qū),均通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或資助社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、多元化。［3，13－14］深圳市政府利用特區(qū)政策優(yōu)勢(shì),于2007年底率先實(shí)踐本土化的政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)模式,逐步將“政府‘養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事’向符合條件的民間組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變”。［12］1.將政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政體系社工行業(yè)的有序發(fā)展依賴(lài)于政府的福利制度設(shè)計(jì),尤其是相關(guān)財(cái)政制度。以上海市為例,雖然較早推行政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)項(xiàng)目,但是并未產(chǎn)生規(guī)?；?yīng),主要原因是政府未將購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)納入公共財(cái)政體系。深圳則一開(kāi)始就從制度設(shè)計(jì)層面關(guān)注這一問(wèn)題,明確規(guī)定將政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政體系,以確保購(gòu)買(mǎi)機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和常態(tài)化。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)屬地化管理的原則,深圳市區(qū)級(jí)層面的社工崗位和50%的社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)納入各區(qū)級(jí)公共財(cái)政體系。［12］以深圳B區(qū)為例,截至2012年12月1日,該區(qū)財(cái)政共支出4572.2982萬(wàn)元用于購(gòu)買(mǎi)社工崗位,468.9551萬(wàn)元用于購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目,合計(jì)共投入5041.2533萬(wàn)元,平均年增長(zhǎng)率為46.16%。①具體見(jiàn)表1。2.競(jìng)爭(zhēng)式購(gòu)買(mǎi)模式國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中如何選擇承包方,將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)劃分為兩大類(lèi):一類(lèi)是由市場(chǎng)機(jī)制決定承包方,即政府“讓渡”的事務(wù)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)自由選擇,往往采取競(jìng)爭(zhēng)式購(gòu)買(mǎi)方式;二是根據(jù)計(jì)劃?rùn)C(jī)制來(lái)決定承包方,即由政府委托或者指定承包商,而非公開(kāi)招投標(biāo)的方式。［4］深圳市選擇了前一種做法,即競(jìng)爭(zhēng)式購(gòu)買(mǎi)模式。具體做法是,由各級(jí)民政部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布公開(kāi)招投標(biāo)信息,符合資質(zhì)的社工機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)招標(biāo)書(shū),并參與競(jìng)標(biāo)。最終,中標(biāo)者與相關(guān)單位簽訂合作協(xié)議,負(fù)責(zé)實(shí)施社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。在這種運(yùn)作模式下,社工機(jī)構(gòu)與政府之間形成契約關(guān)系,而非上下級(jí)管理關(guān)系,能夠一定程度上保持社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和生存空間的公平性。機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系為機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰提供了可能,為社工機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了一個(gè)篩選機(jī)制。當(dāng)然,所有事物都具有兩面性,競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中也存有不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)的可能,一定程度上阻礙了社工行業(yè)的健康發(fā)展。3.深圳社會(huì)工作的“嵌入”式購(gòu)買(mǎi)模式改革往往會(huì)引發(fā)陣痛,社會(huì)工作介入公共服務(wù)領(lǐng)域作為一項(xiàng)社會(huì)管理體制改革,也不例外。社會(huì)工作介入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域必須要回答兩個(gè)根本問(wèn)題:一是如何尊重既定的政府制度設(shè)計(jì),并與之相匹配,以推動(dòng)專(zhuān)業(yè)介入的順利開(kāi)展;二是如何將社會(huì)工作與傳統(tǒng)公共服務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái),劃分社會(huì)工作服務(wù)的領(lǐng)域和空間,也即確定購(gòu)買(mǎi)的范疇。關(guān)于上述兩個(gè)問(wèn)題,深圳采取相對(duì)保守的“嵌入”式購(gòu)買(mǎi)方式,將社會(huì)工作服務(wù)與傳統(tǒng)公共服務(wù)部門(mén)捆綁,以崗位社工駐入各行政單位、事業(yè)單位、福利機(jī)構(gòu)、街道和社區(qū)的介入路徑,這也就意味著購(gòu)買(mǎi)的范圍將圍繞著上述部門(mén)展開(kāi)。從發(fā)展初期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,相對(duì)保守的做法有利于擴(kuò)展社會(huì)工作的“官方”認(rèn)可度和知曉度,為社會(huì)工作博取了生存空間。具體的服務(wù)領(lǐng)域包括:圍繞民政部門(mén)開(kāi)展的助殘、兒童福利、養(yǎng)老、救助,圍繞司法部門(mén)開(kāi)展的社區(qū)矯正、司法介入、禁毒和戒毒等,圍繞教育部門(mén)開(kāi)展的各類(lèi)學(xué)校社會(huì)工作,圍繞衛(wèi)生部門(mén)推行的醫(yī)務(wù)、精神康復(fù)、公共衛(wèi)生等,圍繞婦聯(lián)實(shí)施的婦女、兒童、家庭社會(huì)工作,等等。隨著服務(wù)項(xiàng)目的推進(jìn)和服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展,嵌入式和崗位化發(fā)展策略的局限性越來(lái)越明顯,行政化也日漸阻礙社會(huì)工作的進(jìn)一步發(fā)展。于是,深圳從2011年開(kāi)始將社會(huì)工作服務(wù)社區(qū)化作為其發(fā)展的第二階段策略,開(kāi)始大力推動(dòng)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè),將購(gòu)買(mǎi)方式從崗位式購(gòu)買(mǎi)打包為項(xiàng)目式購(gòu)買(mǎi),將購(gòu)買(mǎi)范疇集中在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域,這為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者提供了更大的舞臺(tái),也在一定程度上避免了行政化。4.設(shè)置評(píng)估機(jī)構(gòu)無(wú)論是從契約精神來(lái)看,還是現(xiàn)代政府財(cái)務(wù)交代制度來(lái)看,購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)都繞不開(kāi)監(jiān)督體系。監(jiān)督涉及監(jiān)督機(jī)制、主體、方式和結(jié)果的使用。在機(jī)制方面,深圳市借鑒了國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的方式,即委托給獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估和結(jié)果監(jiān)控。2009年初,深圳市民政局推動(dòng)成立深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心,成為廣東省第一家專(zhuān)業(yè)的評(píng)估類(lèi)社會(huì)組織。目前深圳市已逐步形成政府購(gòu)買(mǎi)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、業(yè)務(wù)主管單位認(rèn)定的評(píng)估體系,三方在該體系中各施其職。其中,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)定期(通常為1年)對(duì)接受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)和接受政府資助的公益服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量和人力資源管理等方面,并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示。評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何有效地使用評(píng)估結(jié)果,這是評(píng)估的核心意義所在。深圳市在制度設(shè)計(jì)中,將評(píng)估結(jié)果與該機(jī)構(gòu)參與政府招投標(biāo)的評(píng)分掛鉤,鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的服務(wù)和約束其不當(dāng)行為。但是,由于評(píng)估結(jié)果使用涉及政府部門(mén)太多,包括財(cái)政部門(mén)、市區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)、各具體用人單位、甚至招投標(biāo)中心,政策執(zhí)行阻力較大,一定程度上影響了評(píng)估的有效性。(二)政策、制度、制度的支持2007年至今,諸多社工機(jī)構(gòu)從成立、發(fā)展到逐步專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、民間化,并能夠在公共服務(wù)領(lǐng)域不斷地開(kāi)拓以及承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目能力的提升,正是得益于深圳市政府對(duì)民間組織發(fā)展的政策扶持和制度促進(jìn)。深圳市政府作為推進(jìn)深圳社會(huì)工作體制建立和發(fā)展的主要力量,對(duì)推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展起著決定性作用。1.社工組織在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展。在整個(gè)社區(qū)自2007年起,在較為寬松的政策支持環(huán)境下,深圳市社工機(jī)構(gòu)數(shù)量呈逐年攀升趨勢(shì),2009年社工服務(wù)機(jī)構(gòu)為41家,2010年為43家,而截至2012年已有58家。［15］同時(shí),社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)展,從早期的崗位制發(fā)展至如今100多家社區(qū)服務(wù)中心,［16］從民政、殘障、工會(huì)、團(tuán)委、信訪、教育和流動(dòng)人口等領(lǐng)域擴(kuò)展至所有社區(qū)居民,伴隨著服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展,機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員數(shù)量也在逐年增加,部分機(jī)構(gòu)(如深圳市鵬星、彩虹和龍祥社工機(jī)構(gòu))的從業(yè)人員數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了150人。②在我國(guó),絕大部分社會(huì)資源聚集在政府組織和經(jīng)濟(jì)組織手里,包含社工組織在內(nèi)的社會(huì)第三部門(mén)相對(duì)占有資源較少,因此來(lái)自政府組織和經(jīng)濟(jì)組織的資源支持,是社工組織生存和發(fā)展的基本保障。而我國(guó)在當(dāng)前環(huán)境下,以政府購(gòu)買(mǎi)進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)參與意識(shí)覺(jué)醒的第三部門(mén)發(fā)展形式,將是中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期背景。2.對(duì)社工的管理和激勵(lì)深圳市政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的同時(shí),也十分重視社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)。根據(jù)深圳社會(huì)工作發(fā)展的需要,參照香港和國(guó)外的社會(huì)工作人才培養(yǎng)體系,制定了一整套深圳特色的人才培養(yǎng)制度,在人才的培養(yǎng)、管理和激勵(lì)等方面均有較為成功的嘗試。首先,建立了社會(huì)工作者注冊(cè)管理制度,以保證從業(yè)人員的基本素質(zhì);其次,對(duì)在崗人員進(jìn)行定期的、不同規(guī)模和不同層次的培訓(xùn),采取強(qiáng)制學(xué)時(shí)的制度,即要求持證社工每年必須接受由深圳社協(xié)認(rèn)可的、定額的相關(guān)培訓(xùn),作為下一年接受注冊(cè)的重要依據(jù);最后,深圳建立了“一線社工———督導(dǎo)助理———初級(jí)督導(dǎo)———香港督導(dǎo)”的督導(dǎo)體系。每上升一個(gè)級(jí)別均需要在上一崗位上工作固定的年限,然后經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的面試、筆試,才能成功晉級(jí)。深圳市于2011年1月1日選拔出20名第一批初級(jí)督導(dǎo),以逐步完善的督導(dǎo)層級(jí)體系規(guī)范社會(huì)工作服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。［17］3.社工參與社會(huì)治理,幫助他們解決生活和突出問(wèn)題,更倡導(dǎo)社會(huì)參截至2010年底,共計(jì)1331名深圳社工深入社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校,為殘疾人、老人、婦女兒童、勞務(wù)工提供大量的專(zhuān)業(yè)服務(wù),協(xié)助他們解決個(gè)體情緒、家庭糾紛、法律維權(quán)、城市融入等困難和問(wèn)題。根據(jù)深圳市社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告(2011)年綠皮書(shū)統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表2所示。社工在基層發(fā)現(xiàn)社會(huì)矛盾、解決社會(huì)矛盾、倡導(dǎo)和推進(jìn)社會(huì)和諧,更倡導(dǎo)社會(huì)參與。社工和義工的“雙工聯(lián)動(dòng)”模式,把熱心的市民和社工連結(jié)起來(lái),在社工的引導(dǎo)和培育下,市民參與到社會(huì)公共服務(wù)的策劃、組織、實(shí)施和評(píng)估之中。三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)活動(dòng)機(jī)構(gòu)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)(一)對(duì)社工服務(wù)的采購(gòu)不能認(rèn)真規(guī)劃,造成政府職能作用不大我國(guó)目前在政府采購(gòu)領(lǐng)域全部遵循《政府采購(gòu)法》。該采購(gòu)法規(guī)定了政府采購(gòu)范圍為貨物、工程和服務(wù)的行為,并未將公共服務(wù)納入政府采購(gòu)的范圍。［4］政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)立法的缺失會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題的出現(xiàn)。一是政府既是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者,也可作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者,直接提供公共服務(wù)。這就需要明確政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的范圍,以免政府逃避履行公共服務(wù)職能。二是導(dǎo)致政府對(duì)社工服務(wù)的采購(gòu)無(wú)法可依,如法律明確規(guī)定政府哪些公共服務(wù)是必須通過(guò)購(gòu)買(mǎi)承接給社會(huì)組織的,規(guī)范了招標(biāo)的流程以及明確了評(píng)估的機(jī)制,這樣才能引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府積極推動(dòng)政府體制改革,將部分公共服務(wù)剝離出來(lái)給社會(huì)組織承擔(dān),并能很好地履行組織者角色,讓運(yùn)動(dòng)員(社會(huì)組織)公平競(jìng)爭(zhēng),裁判員(第三方評(píng)估機(jī)構(gòu))客觀評(píng)估。三是縮緊了民間組織生存的空間。因?yàn)閷?duì)于民間組織而言,政府購(gòu)買(mǎi)的行為如果沒(méi)有法律的規(guī)范,就意味著組織賴(lài)以生存的招標(biāo)隨時(shí)都會(huì)廢止、改變和撤銷(xiāo)。(二)關(guān)于產(chǎn)出的設(shè)定社會(huì)工作服務(wù)的對(duì)象通常為一次分配中的弱者,因此,政府需要在第二次分配過(guò)程中給予特殊照顧。如果將政府向社會(huì)組織撥款視為購(gòu)買(mǎi)行為,那么應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理,考慮投入和收益,而社會(huì)組織本身是不以營(yíng)利為目的的,服務(wù)對(duì)象也無(wú)力支付。［18］如果將收益設(shè)定為社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)出,則出現(xiàn)“指標(biāo)綁架”的問(wèn)題。以深圳為例,在每一份合同中都會(huì)對(duì)服務(wù)的產(chǎn)出進(jìn)行量化的規(guī)定,例如多少場(chǎng)活動(dòng)、多少個(gè)小組、多少個(gè)個(gè)案。這種做法衍生出更加嚴(yán)重的問(wèn)題,即社會(huì)工作者和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)將以完成招標(biāo)量為目標(biāo),而漸漸背棄了以服務(wù)對(duì)象“需求為本”的社工服務(wù)初衷。同時(shí),由于定性為“購(gòu)買(mǎi)行為”,政府會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)款進(jìn)行征稅,而這筆資金項(xiàng)本就屬于政府征收的稅款,這也就意味著重復(fù)征稅。如果某機(jī)構(gòu)成功標(biāo)得100萬(wàn)的社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi),可以合法扣除20%的管理費(fèi)用于機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)、行政和輔助人員工資、機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施和機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目研發(fā)等,但是這也恰恰是要被征稅的部分,而其余80%將全額用于發(fā)放社工福利薪酬。同時(shí),如果將購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)看成是作為一種交易行為,“低價(jià)導(dǎo)向”順理成章。以深圳為例,低價(jià)得標(biāo)的案例不在少數(shù)。低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)組織更容易以低價(jià)獲取項(xiàng)目,最終導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量差,社會(huì)組織從業(yè)者良莠不齊。(三)評(píng)估結(jié)果未有效利用通過(guò)委托第三方評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)承接政府公共服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,這本屬一個(gè)創(chuàng)新和有效的舉措。但是,在實(shí)際工作中,卻面臨兩大問(wèn)題。一是監(jiān)管主體不明確。深圳市的做法是在民政部門(mén)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立社工處,所有與社工行業(yè)相關(guān)的政策制定和監(jiān)管交由社工處。但是,社工機(jī)構(gòu)也是社會(huì)組織的一種類(lèi)型,同時(shí)也在民間組織管理局監(jiān)管范圍之內(nèi)?！皟深^監(jiān)管”出現(xiàn)“兩頭評(píng)估”,這就意味著社工機(jī)構(gòu)每年要接受兩個(gè)部門(mén)的評(píng)估和審核,而審核內(nèi)容又相互交叉,但評(píng)估的結(jié)果卻未能互相采用。二是評(píng)估結(jié)果尚未有效利用。如果不將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)評(píng)估納入統(tǒng)一的社會(huì)組織評(píng)估中,則無(wú)法建立梯狀的社會(huì)組織信用等級(jí)制度,也導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果難以與新一輪的招投標(biāo)掛鉤。此外,有排名無(wú)落實(shí)的現(xiàn)狀不利于社工行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。例如,對(duì)同一個(gè)發(fā)包方(政府部門(mén))來(lái)說(shuō),多年評(píng)估靠后的機(jī)構(gòu)仍然對(duì)其保留相同的評(píng)估資格,未真正落實(shí)末位淘汰制,即“監(jiān)而不管”,導(dǎo)致一些不良服務(wù)組織依然在服務(wù)承包方行列,不利于社會(huì)工作行業(yè)的良性運(yùn)行。與此同時(shí),社會(huì)工作提供的服務(wù)屬于公共服務(wù),公共服務(wù)涉及公眾的利益,理應(yīng)傾聽(tīng)公眾的聲音。如果一味強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì),而忽略了這個(gè)核心問(wèn)題,則會(huì)導(dǎo)致社工行業(yè)發(fā)展方向的集體迷失。但是,現(xiàn)行的監(jiān)督體制中,適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督、投訴及管理制度不配套,社會(huì)監(jiān)督體系構(gòu)成單一,未能匯集更廣泛的、多元化的社會(huì)力量,如機(jī)構(gòu)員工、服務(wù)對(duì)象、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、社會(huì)公眾及媒體等的參與,難免造成較多的監(jiān)管漏洞和盲點(diǎn)。(四)社工機(jī)構(gòu)使用業(yè)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題“資金監(jiān)管”是政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。由于本土社工機(jī)構(gòu)年資尚欠,信用等級(jí)還未建立,無(wú)法像香港實(shí)施“整批撥付”,只能采用分批撥付的辦法。雖然這種方式能夠在一定程度上有助于政府監(jiān)管社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目,但是對(duì)社工機(jī)構(gòu)卻造成了諸多障礙。第一,多輪申請(qǐng)和審批造成資金使用程序的繁瑣,一筆經(jīng)費(fèi)分多次批付,社工機(jī)構(gòu)要定期重復(fù)提交各種申請(qǐng)材料,造成人力和物力上的重復(fù)浪費(fèi);第二,分批撥付未能有效地鼓勵(lì)社工機(jī)構(gòu)自我管理和自我負(fù)責(zé),而是造成社會(huì)組織進(jìn)一步對(duì)政府資金的依賴(lài);第三,由于政府財(cái)政撥付過(guò)程中存在評(píng)估審計(jì)滯后和支付機(jī)制的不完善,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)出現(xiàn)社工工資未能按時(shí)發(fā)放的情況。根據(jù)深圳市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)公布的數(shù)據(jù),截至2012年2月28日,深圳市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政和福彩公益金資助的崗位、項(xiàng)目和社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)到賬而未到賬的款項(xiàng)總額為1218.47萬(wàn)元,共涉及27家社工機(jī)構(gòu)。［19］(五)深圳社工行業(yè)的崗位購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)從深圳社工行業(yè)發(fā)展階段來(lái)看,無(wú)論是購(gòu)買(mǎi)社工崗位抑或是社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目都采取標(biāo)準(zhǔn)化的購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。這種“一刀切”的方式未能有效區(qū)分社工機(jī)構(gòu)的資質(zhì),社工工齡、學(xué)歷、能力,服務(wù)領(lǐng)域(崗位)的性質(zhì)、內(nèi)容、勞動(dòng)強(qiáng)度等方面的差異。雖然,崗位購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)從2008年的6.6萬(wàn)/年/崗位調(diào)整至2013年的7.5萬(wàn)/年/崗位,但未能與物價(jià)水平、通貨膨脹率、其他相關(guān)行業(yè)工資水平相互掛鉤,0.9萬(wàn)元的漲幅顯然不具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。隨著其他地區(qū)社工行業(yè)的推進(jìn),深圳面臨大量的人才流失壓力。以深圳B區(qū)為例,2012年該區(qū)社工流失率為51.4%/年,人員調(diào)動(dòng)、離職頻繁,影響崗位服務(wù)的有序發(fā)展,導(dǎo)致人才流失,阻礙了服務(wù)的延續(xù)。③四、公共服務(wù)的分工合作公共服務(wù)是任何現(xiàn)代政府首要的、基本的職能,無(wú)論是從公共服務(wù)的范圍和性質(zhì),抑或是出于國(guó)家本質(zhì)、社會(huì)正義的視角看,政府為社會(huì)成員提供公共服務(wù)既是政府職責(zé)所在,也是社會(huì)成員的應(yīng)有權(quán)利。綜觀國(guó)際社會(huì)公共服務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn),政府作為購(gòu)買(mǎi)方,承擔(dān)起主導(dǎo)者和調(diào)節(jié)者的角色,將社會(huì)組織納入到公共服務(wù)輸出體系中來(lái),承擔(dān)起專(zhuān)業(yè)服務(wù)提供者和社會(huì)福利發(fā)展推動(dòng)者的角色。這種表面分工合作的態(tài)勢(shì),是政府履行公共服務(wù)職能的進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)然,社會(huì)組織作為提供公共服務(wù)的載體,必須為之提供良好的政策和社會(huì)支持系統(tǒng),使其更好地成為政府提供公共服務(wù)的合作伙伴。(一)關(guān)于社會(huì)服務(wù)采購(gòu)的性質(zhì)、范圍和采購(gòu)方式等深入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)亟需從法律法規(guī)層面給予切實(shí)保障。首先,要推進(jìn)社會(huì)服務(wù)采購(gòu)立法。在全國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的大背景下,需要在全國(guó)范圍內(nèi)建立完善的、與之匹配的法律和制度體系,即《社會(huì)服務(wù)采購(gòu)法》,以全面體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)采購(gòu)的特點(diǎn),從而進(jìn)一步明確社會(huì)服務(wù)的采購(gòu)范圍、購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)流程、評(píng)估機(jī)制與懲罰、主體和客體的權(quán)利義務(wù)等,使采購(gòu)雙方都做到有法可依。同時(shí),該采購(gòu)法要能區(qū)別于政府的其他采購(gòu)行為,對(duì)社會(huì)服務(wù)的采購(gòu)試行免稅制度,以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持和擴(kuò)寬社會(huì)組織的自我管理空間和靈活性。通過(guò)法律法規(guī)保障社會(huì)工作服務(wù)采購(gòu)的科學(xué)性、規(guī)范性。其次,確立合理的監(jiān)管機(jī)制和意見(jiàn)通道。除了要立法以確保有法可依外,更要從制度上保障有法必依,即建立一整套的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制,實(shí)現(xiàn)采購(gòu)方對(duì)承包方的監(jiān)管,同時(shí)也能保證承包方的權(quán)益得到保障,可以向采購(gòu)方提出合理的建議。通過(guò)這種動(dòng)態(tài)監(jiān)管,一方面可以保障政府采購(gòu)社會(huì)工作服務(wù)的有效性,另一方面在一定程度上保障了社工服務(wù)機(jī)構(gòu)合理表達(dá)自身的訴求,有利于其行業(yè)健康發(fā)展。(二)建立和完善社會(huì)服務(wù)財(cái)政支持體系政府積極的財(cái)政政策是推動(dòng)社會(huì)服務(wù)建設(shè)的主要力量。參照珠三角地區(qū)的做法,我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步建立和完善社會(huì)服務(wù)財(cái)政支持體系。應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入政府的公共財(cái)政預(yù)算,確立財(cái)政資金作為支持社會(huì)工作發(fā)展的主要渠道。同時(shí),政府應(yīng)通過(guò)完善慈善捐贈(zèng)機(jī)制,推進(jìn)慈善捐贈(zèng)立法,積極引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任,為社工服務(wù)機(jī)構(gòu)整合社會(huì)資源提供政策支持。(三)優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)活動(dòng)服務(wù)的操作過(guò)程1.建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制,確保社會(huì)服務(wù)社會(huì)工作的發(fā)展與區(qū)域性的政策支持緊密相關(guān),因此應(yīng)堅(jiān)持評(píng)估的區(qū)域性特征,以保障評(píng)估結(jié)果的有效性。以深圳市為例,為了進(jìn)一步完善社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的規(guī)范性,需要做到三點(diǎn)。一是要對(duì)全市的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)委托第三方獨(dú)立評(píng)估,即建立第三方評(píng)估機(jī)制,以確保社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的科學(xué)、合理、有序地開(kāi)展,更要確保政府的錢(qián)花到實(shí)處。二是由某個(gè)政府部門(mén),例如社會(huì)組織管理局統(tǒng)一對(duì)各類(lèi)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核、認(rèn)證和監(jiān)管,而避免現(xiàn)在的各自為政、評(píng)估組織各事其主的現(xiàn)狀。三是全市范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果能夠通用,即根據(jù)評(píng)估結(jié)果建立社會(huì)組織的信用等級(jí),并將該信用等級(jí)應(yīng)用于政府新的社會(huì)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目中。2.建立和完