基于市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共管理職能淺析

基于市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共管理職能淺析市場經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)體制中的重要組成，其能敏銳捕捉到各種市場信號，并根據(jù)市場信號快速做出反應(yīng)和調(diào)整，以此保證市場供求關(guān)系的平衡。但是事物都具有兩面性，市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)揮職能的同時(shí)還存在一定的缺陷，需要借助公共管理職能對其進(jìn)行調(diào)整。而重建公共管理職能，轉(zhuǎn)變公共管理職能，是當(dāng)下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)發(fā)展的重要任務(wù)之一，這也讓更多人開始關(guān)注如何構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相互適應(yīng)的公共管理工作。公共管理職能主要是依托市場環(huán)境，公共產(chǎn)品與服務(wù)在運(yùn)行中具有一定的職責(zé)和功能。本文就市場經(jīng)濟(jì)前提下的公共管理職能進(jìn)行研究。

一、市場經(jīng)濟(jì)體制存在的主要缺陷

從本質(zhì)上來說，市場化是一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)之間有著直接聯(lián)系的范圍，國內(nèi)的相關(guān)學(xué)者在研究過程中對于市場化的理解存在不同分歧。在早期研究中，關(guān)于中國的市場化進(jìn)程，有學(xué)者認(rèn)為市場化進(jìn)程所代表的是市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中對于資源配置所產(chǎn)生的一種持續(xù)性增強(qiáng)作用。在市場機(jī)制中包含著競爭價(jià)格、利益、供求、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等，這也是市場化理論概念的延伸。此外，也可以將市場經(jīng)濟(jì)體制看作是市場機(jī)制對資源配置上的一種功能體現(xiàn)，但在新時(shí)期的發(fā)展背景下，市場經(jīng)濟(jì)體制仍然需要不斷的優(yōu)化與調(diào)整。

市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場參與者可以通過自由的競爭模式獲得相應(yīng)的地位和利益，市場中的微觀主體可能會(huì)在競爭中感受到不同的壓力，進(jìn)而主動(dòng)采取技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)換模式等措施推動(dòng)自身的發(fā)展，進(jìn)而也推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)中的微觀主體在市場經(jīng)濟(jì)體制下的創(chuàng)新發(fā)展也推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。但是市場經(jīng)濟(jì)體制也有自身的弊端，在調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)還存在很大的缺陷問題。

（一）市場經(jīng)濟(jì)體制無法保護(hù)競爭，消除壟斷

市場經(jīng)濟(jì)體制下，自由競爭作為核心在調(diào)控市場平衡等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自由競爭的作用能發(fā)揮到什么程度？這主要得依據(jù)完全競爭的理論假設(shè)前提下來進(jìn)行評估。但是在現(xiàn)實(shí)的市場經(jīng)濟(jì)體制下，不同的市場參與者都處于不同的競爭地位，像一些成熟的大型企業(yè)可能因?yàn)檎紦?jù)一些關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素致使其處于非常顯著的成本競爭優(yōu)勢，一些擁有關(guān)鍵性的技術(shù)性的市場主體就可以保證其他主體無法加入到這個(gè)行業(yè)的競爭中來，即使進(jìn)入行業(yè)競爭也無法在競爭中占據(jù)有利地位。有的市場主體為占據(jù)更大的市場份額，獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益，往往采取各種措施從而形成行業(yè)壟斷。行業(yè)壟斷的出現(xiàn)通常會(huì)導(dǎo)致這個(gè)行業(yè)的供求關(guān)系發(fā)生變化，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生重大變化，以至于價(jià)格調(diào)整機(jī)制無法發(fā)揮功能，影響整個(gè)行業(yè)的健康有序發(fā)展[1]。

（二）市場經(jīng)濟(jì)體制無法避免外部效應(yīng)

外部效應(yīng)是指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策對另一個(gè)人或一群人強(qiáng)加了成本或賦予利益的情況。外部效應(yīng)的作用可以對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用，也有可能起到阻礙作用，我們可以分別稱之為外部正效應(yīng)和外部負(fù)效應(yīng)。相關(guān)現(xiàn)象表現(xiàn)，市場機(jī)制下的調(diào)控手段是不能有效解決外部效應(yīng)問題，尤其是外部負(fù)效應(yīng)問題，因?yàn)槿藗兪菬o法借助市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段去管控工廠的隨意排污現(xiàn)象，也無法解決社會(huì)上的違法犯罪等行為，這就必須借助其他的法律手段即非市場力量來加以管理。

（三）市場經(jīng)濟(jì)體制無法滿足公共物品的供給

市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場資源的配置主要是借助價(jià)格的漲跌來調(diào)節(jié)，從而達(dá)到各種資源供求平衡的目的。但在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)市場中，市場機(jī)制的調(diào)控作用在供給公共物品方面發(fā)揮的作用微乎其微。在這里的公共物品，我們可以簡單理解為消費(fèi)上不具有競爭性、排他性、自然壟斷性和收費(fèi)困難性等特點(diǎn)的物品，像國防外交、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生教育、科學(xué)技術(shù)等就具有非競爭性、非排他性、非盈利性特點(diǎn)。如果貿(mào)然加入這些領(lǐng)域，個(gè)人資本根本無法占據(jù)優(yōu)勢。因此，如果單單依靠市場機(jī)制是無法保證公共物品的供給的，也無法借助“看不見的手”對公共物品的供給進(jìn)行調(diào)控[2]。

（四）市場經(jīng)濟(jì)體制無法消除收入不均的現(xiàn)象

雖然在自由競爭的前提下市場主體有了更大的發(fā)揮空間，但是由于主體與主體之間的差異性，如人的先天條件、機(jī)會(huì)概率等，這些都會(huì)影響最終收益的不同，而且價(jià)格機(jī)制也存在一定的時(shí)效性，如果不能敏銳掌握價(jià)格動(dòng)態(tài)，則可很有可能錯(cuò)失先機(jī)，加劇收益差距，從而在社會(huì)上出現(xiàn)收入不均的現(xiàn)象，即所謂的“馬太效應(yīng)”中的“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”。出現(xiàn)收入不均現(xiàn)象不利于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如果此時(shí)沒有非市場因素的調(diào)控，就可會(huì)加劇貧富差距，當(dāng)貧富差距達(dá)到某種程度時(shí)，所有矛盾都會(huì)一觸即發(fā)，爆發(fā)各種社會(huì)問題，影響經(jīng)濟(jì)市場甚至社會(huì)的穩(wěn)定。另外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效應(yīng)遞減規(guī)律，如果大量財(cái)富都掌握在極少數(shù)人的手中，但政府機(jī)構(gòu)不能適當(dāng)采取有效措施，則會(huì)造成社會(huì)總效用的損失。政府可以利用公共管理職能有效地減弱市場經(jīng)濟(jì)中收入不均的現(xiàn)象[3]。

二、基于市場經(jīng)濟(jì)的公共管理職能的定位

（一）保護(hù)良性競爭，限制市場壟斷

市場經(jīng)濟(jì)在西方國家已經(jīng)存在許久，多年的實(shí)踐表明，市場經(jīng)濟(jì)體制自身也不具備完全的公平性，甚至還存在一定的壟斷因素，這就需要借助公共管理部門的各種防壟斷手段對其進(jìn)行干預(yù)防控，以此保證市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭。公共管理職能部門要建立良好的市場競爭機(jī)制，保證市場經(jīng)濟(jì)在法律允許范圍內(nèi)從事買賣活動(dòng)，以此保證各參與主體的權(quán)益，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)像財(cái)產(chǎn)法、企業(yè)法、銀行法、破產(chǎn)法、合同法、反不正當(dāng)競爭法、產(chǎn)權(quán)法、會(huì)計(jì)法、工資法等可以保證市場經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有法可依、有法必依。另外，針對現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不法行為，公共管理職能部門也要加強(qiáng)執(zhí)法，依法治理，切實(shí)保障市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序開展。

（二）克服外部負(fù)效應(yīng)

外部效應(yīng)主要是公共管理職能部門針對一些財(cái)產(chǎn)的界定不明確的現(xiàn)象所采取的一些措施，以此抵制一些外部效應(yīng)。一是采取一定的經(jīng)濟(jì)措施，如通過對污染性企業(yè)增加征稅等措施控制污染企業(yè)的污染物排放；二是采取相應(yīng)的法律措施，通過完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保護(hù)大部分人利益的同時(shí)促進(jìn)市場公平；三是采取行政措施，這主要是借助外部力量的干涉以此適當(dāng)提高污染性產(chǎn)品的市場價(jià)格，進(jìn)而保證工業(yè)企業(yè)的綠色生產(chǎn)；四是可以借助社會(huì)性措施即借助社會(huì)宣傳的影響力發(fā)揮社會(huì)主體的外部正效應(yīng)[4]。

（三）保證公共物品的供給

市場經(jīng)濟(jì)一個(gè)最大的特點(diǎn)就是可以借助市場進(jìn)行資源的合理配置，這也是保證經(jīng)濟(jì)市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效方式。在市場經(jīng)濟(jì)中，公共管理職能部門可以利用杠桿原理采取各種有效手段來增加生產(chǎn)資料的供給以此降低市場風(fēng)險(xiǎn)。但是對于公共物品的一些配置和供給方面，市場機(jī)制有時(shí)很難發(fā)揮作用，此時(shí)就必須發(fā)揮公共管理的職能進(jìn)行調(diào)節(jié)。公共部門提供的一些物品是保證社會(huì)正常運(yùn)行的必需品，如公安消防、水利水電、道路交通等，這就需要公共管理職能部門適當(dāng)提高供給量，以此保證充足的公共物品供應(yīng)。

（四）實(shí)現(xiàn)宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控

在市場經(jīng)濟(jì)洪流中，相關(guān)公共部門的管理職能也需要實(shí)現(xiàn)對于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。從本質(zhì)上來說，市場經(jīng)濟(jì)雖然在微觀層面上可以對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)產(chǎn)生一定的供求關(guān)系，但是在國民總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量上卻呈現(xiàn)出極為不穩(wěn)定的情況，這種不穩(wěn)定的情況體現(xiàn)在周期性的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)被動(dòng)形式，這就需要相關(guān)公共部門從宏觀層面上進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，如果國民經(jīng)濟(jì)體系熱度過高時(shí)，作為公共部門就需要采取收縮政策來抑制總量需求，這樣才會(huì)更好的讓經(jīng)濟(jì)進(jìn)行冷卻。相反，如果國民整體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，作為公共部門就需要采取相應(yīng)的辦法來刺激總體需求，讓更多的投資與消費(fèi)重新出現(xiàn)上漲熱潮。而對于公共部門來說，經(jīng)常所采用的兩種觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控分別為幣政策與財(cái)政政策[5]。

首先，對于貨幣政策的應(yīng)用就是采取調(diào)節(jié)貨幣的供應(yīng)量。來影響整體的投資與消費(fèi)狀態(tài)，一般所指的是控制貨幣的供給量，并調(diào)控相關(guān)利率。詳細(xì)而言，通常所采用的貨幣政策為調(diào)控對政府的貸款、推行公開市場業(yè)務(wù)、調(diào)整再貼現(xiàn)率、中央銀行調(diào)控貨幣發(fā)行量、改變存款準(zhǔn)備金、選擇性信用管制以及直接信用管制，上述所提到的這七種都是常用的貨幣政策工具。

其次，關(guān)于財(cái)政政策，在財(cái)政政策當(dāng)中包含著調(diào)節(jié)政府的各項(xiàng)開支規(guī)模以及各項(xiàng)稅收征收高低。從調(diào)節(jié)角度來說，人們可以相應(yīng)自由的支配收入，這樣就會(huì)形成調(diào)節(jié)需求。在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生下滑趨勢時(shí)，作為公務(wù)部門就會(huì)相應(yīng)增加政府方面的支出，促使流動(dòng)性不斷加大，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)刺激經(jīng)濟(jì)消費(fèi)的目的。相反，如果流動(dòng)性不斷減少，就會(huì)降低國民收入總量，而國民收入與整體稅收就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N反向變動(dòng)的關(guān)系，所以當(dāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出火熱的發(fā)展趨勢時(shí)，就會(huì)增加政府方面的稅收，這樣可以相應(yīng)意志社會(huì)需求量的浪潮，并為經(jīng)濟(jì)降溫，相反則需要調(diào)低政府方面的稅收，這樣就會(huì)刺激社會(huì)總體需求，讓整體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出不斷回溫的狀態(tài)。

（五）有效避免貧富差異性

一直以來，很多學(xué)者會(huì)認(rèn)為效率和公平之間存在的矛盾從本質(zhì)上來分析，就源于個(gè)人能力的差異性與信息數(shù)據(jù)的不對稱。比如說，公共部門在完全了解每一位公民自身能力的基礎(chǔ)上，就可以通過不同能力的人以及征收制度的不同定額相關(guān)稅務(wù)問題，這樣一來就能夠?qū)崿F(xiàn)任何程度下所期望收取到的分配，并實(shí)現(xiàn)公平化原則，這種看似美好卻有簡單的結(jié)構(gòu)，卻并不是輕易能夠?qū)崿F(xiàn)的[6]。

從事實(shí)上來說，任何公共部門或者是個(gè)人都不可能完全了解每一個(gè)公民的個(gè)人能力，所以在任何制度影響下，都無法實(shí)現(xiàn)絕對性的公平與平等。因此，我們應(yīng)該更努力的去追尋分配關(guān)于公正化的發(fā)展方向，而并不是絕對性的去追尋公平化。

與此同時(shí)，作為公共部門，想要有效保障個(gè)人收入分配的公正化就必須要采取多元化的措施，可針對不同地區(qū)確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，依照地區(qū)水平制定相關(guān)法律，讓貧富差距逐漸縮減，更多的深入地區(qū)內(nèi)部去了解民生基礎(chǔ)。再者，對于不同收入水平以及個(gè)體征收來累計(jì)所得稅，這樣能夠更為全面的控制部分個(gè)體收入過高的情況，也能夠避免財(cái)富過于集中，反而會(huì)增加總體社會(huì)效應(yīng)價(jià)值。

在必要的時(shí)候，對于物價(jià)也需要行行相應(yīng)的調(diào)控和管制。這種調(diào)控管制需要根據(jù)不同時(shí)期進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，各種食用品和生活用品的價(jià)格應(yīng)當(dāng)符合民眾需求，并加強(qiáng)社會(huì)福利保障制度建設(shè)，對于部分城市和農(nóng)村的貧困低保人員發(fā)放相關(guān)失業(yè)補(bǔ)助金等。這樣一來，就能夠有效避免貧富之間的差異性，促使市場經(jīng)濟(jì)的公共管理職能變得更為公正化。

三、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能實(shí)現(xiàn)的條件

在新時(shí)期的發(fā)展形勢下，如何才能實(shí)現(xiàn)公共管理職能是管理發(fā)展及改革的重點(diǎn)問題之一。如今對于新公共管理職能一直倡導(dǎo)的是高效率、高效益、節(jié)約環(huán)保、科學(xué)發(fā)展，這也讓公共管理職能的轉(zhuǎn)變面臨著更多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)如今，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制已經(jīng)被十分廣泛的應(yīng)用在了公共管理環(huán)節(jié)中，而所謂的治理運(yùn)動(dòng)，一直提倡的是在管理環(huán)節(jié)中注入更多多元化的互動(dòng)與參與合作，而在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的融入下，想要促使公共管理職能獲得更為有效的轉(zhuǎn)變，必須要實(shí)現(xiàn)幾個(gè)方面的條件[7]。

（一）科層制

科層制是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中一個(gè)最為明顯的特征，科層制所代表的是一種組織體制的具體化形式，這種形式能夠?qū)⒐膊块T有效的連接并組織起來，形成其運(yùn)行的主要模式。在相關(guān)學(xué)者看來，組織的科層程度、理性及效率之間所反映出的是正比關(guān)系，因此科層制曾經(jīng)也是能夠?qū)崿F(xiàn)公共管理職能的一種最佳手段，對于目前的發(fā)展來看，更多的人會(huì)將現(xiàn)代公共管理與科層制進(jìn)行等同劃分。

另外，在實(shí)現(xiàn)公共管理職能轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)中，科層制一直深受各種領(lǐng)域以及各種眼光的批判，比如科層制存在繁文縟節(jié)、無效率、僵硬化、非人性化的負(fù)面評價(jià)，而針對科層制的集中批評也體現(xiàn)了科層制本身具備反功能性的特征。

與此同時(shí)，科層制也體現(xiàn)出了過度供給的特征，根據(jù)公共選擇理論來看，官僚具備著最大的益傾向化，因此科層部門本身就具有著最大化的特質(zhì)，盡管科層制受到了許多負(fù)面的評價(jià)，但是作為一種組織體制的形式，科層制本身就與其他組織形式形成了一種鮮明的對比?？茖又票旧砭途邆渲豢商娲墓δ苄裕茖又埔恢睆?qiáng)調(diào)的是層級之間的命令關(guān)系與控制關(guān)系，重點(diǎn)在于服從和遵從，這是一種直接控制的管理方式，能夠明顯降低交易成本。

（二）網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

伴隨著公共治理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起人們開始從更多的角度來了解和彌補(bǔ)科層制在公共管理職能實(shí)現(xiàn)上的一些缺陷與不足。隨著公共治理環(huán)節(jié)的不斷推進(jìn)，想要實(shí)現(xiàn)公共管理職能的轉(zhuǎn)變，最主要的方法就是采用網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)如今我們正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)與各項(xiàng)科學(xué)技術(shù)已經(jīng)改變了人們原有的生活，這也足以體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)本身的價(jià)值與功能性。

此外，在科學(xué)政策發(fā)展進(jìn)程中，政策網(wǎng)絡(luò)或者是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)早在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)在國外出現(xiàn)，但是這種理論思考的形成卻是在近幾十年才出現(xiàn)的，從中足以證明網(wǎng)絡(luò)機(jī)制較為年輕化。

通過網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的融入，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合決策、合作管理等多種方法，實(shí)現(xiàn)公共管理職能轉(zhuǎn)變，被認(rèn)定為是當(dāng)前公共管理發(fā)展的一個(gè)主流方向。一般來說，網(wǎng)絡(luò)可以被劃分為多層治理以及伙伴是關(guān)系治理這兩個(gè)大類，根據(jù)不同狀態(tài)與不同結(jié)構(gòu)來選擇相應(yīng)的治理方式。

（三）市場機(jī)制

首先，如果采用市場機(jī)制來提供公共服務(wù)并實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，可以被理解成是當(dāng)前全球公共管理改革發(fā)展過程中的一個(gè)主導(dǎo)方向。雖然，在當(dāng)前市場環(huán)境中可能會(huì)存在著各類隱蔽的缺陷性問題，但是從治理機(jī)制的長效角度來分析，其本身的特性是不需要任何組織形式對其進(jìn)行干預(yù)，能夠?qū)Ω黝惤?jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行自主協(xié)調(diào)，形成有效秩序，市場機(jī)制完全建立在分權(quán)化決過程的表面，不同經(jīng)濟(jì)主體會(huì)按照價(jià)格信息不同給出不同的決策，這是一個(gè)極為顯著的競爭環(huán)節(jié)。

其次，在當(dāng)代的公共管理改革方向中，深度重視市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制作用是實(shí)現(xiàn)整體改革內(nèi)容的重要核心。在整個(gè)過程中，最為重要的就是民營化發(fā)展浪潮，根據(jù)相關(guān)學(xué)者的理論進(jìn)行分析，在市場機(jī)制中，對物品及服務(wù)的排他性與消費(fèi)性展開多樣性分類，從這些分類與解釋中能夠構(gòu)建出民營化理論，并探索當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制在公共管理職能實(shí)現(xiàn)中的真正作用與最大限度。

四、公共管理職能轉(zhuǎn)變的主要措施

（一）公共管理轉(zhuǎn)變應(yīng)增加群眾對政府職能的信任度

根據(jù)大數(shù)據(jù)調(diào)研表明，普通民眾的社會(huì)生活滿意度和對政府的信任感成正相關(guān)關(guān)系。因此，在新時(shí)期下，政府的公共管理的主要內(nèi)容應(yīng)該是增加普通民眾對政府的信任度。首先，政府可以借助新媒體給普通民眾提供一個(gè)了解社會(huì)的新渠道，借助電視、報(bào)紙、三微一端等及時(shí)向社會(huì)民眾報(bào)道公示政府職能、重大事件等，以此提高普通民眾對政府的信任感，同時(shí)加強(qiáng)民眾和政府的有效溝通?，F(xiàn)階段，我國政府部門陸續(xù)建立自己的微博、微信公眾號等，社會(huì)民眾可以進(jìn)行關(guān)注和閱讀相關(guān)資訊，及時(shí)了解政府對于重大輿情問題以及社會(huì)民眾訴求的解決措施，保證民眾的知情權(quán)。當(dāng)然，不同職能部門也要互通有無，及時(shí)溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)運(yùn)營，從而保證在關(guān)鍵時(shí)刻的同時(shí)及時(shí)發(fā)聲，以此保