美國(guó)行政糾紛仲裁裁決的憲法思考

美國(guó)行政糾紛仲裁裁決的憲法思考

在建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的時(shí)代背景下，行政糾紛的多樣性解決機(jī)制已成為學(xué)術(shù)界和理論部門的一個(gè)話題。由于研究者視野和角度的不同,對(duì)于行政糾紛在國(guó)家裁判權(quán)之外尋求解決途徑是否具有合法性,仍然存在頗多爭(zhēng)議。本文從仲裁這一典型的民間解紛機(jī)制入手,借鑒域外的理論與實(shí)踐成果分析行政糾紛仲裁的合憲性,或許有助于開(kāi)拓思路,消除分歧,構(gòu)建對(duì)話與交流的平臺(tái)。一、ratchdisputionacr的基本性質(zhì)20世紀(jì)下半葉,ADR(AlternativeDisputeResolution,替代性糾紛解決方法),以其非正式性、協(xié)商性、便捷性及靈活性的優(yōu)勢(shì),在當(dāng)代美國(guó)得到了迅猛發(fā)展。1990年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《行政糾紛解決法》(AdministrativeDisputeResolutionAct),首次確立了ADR解決行政糾紛的法律地位。其中,行政糾紛仲裁是一種比較特殊的ADR程序。首先從立法上看,有關(guān)仲裁的專門條款在《行政糾紛解決法》中占全部條款的近一半,可見(jiàn)其份量之重。其次從性質(zhì)上看,仲裁兼具“合意性”與“裁決性”,一方面,當(dāng)事人可以在仲裁協(xié)議中約定解決爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)或條件,甚至可以約定若干備選解決方案,仲裁人僅能在當(dāng)事人預(yù)設(shè)的框架內(nèi)進(jìn)行裁決;另一方面,一旦仲裁人作出決定,該裁決(Award)對(duì)全體當(dāng)事人具有法律約束力,并具有強(qiáng)制執(zhí)行力和終局性效力。最后從實(shí)踐上看,在《行政糾紛解決法》的立法聽(tīng)證過(guò)程中及其實(shí)施初期,行政糾紛仲裁制度曾遭遇過(guò)合憲性質(zhì)疑:這種在合意的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,對(duì)政府有法定約束力和執(zhí)行力,并且?guī)缀醪皇芩痉▽彶榈募m紛解決方式是否符合憲法?二、《行政糾紛解決法》實(shí)施期間的仲裁合憲性問(wèn)題在1990年《行政糾紛解決法》立法草案聽(tīng)證期間,出于對(duì)仲裁可能危及行政權(quán)和司法權(quán)的擔(dān)心,以美國(guó)司法部為代表的一些政府部門認(rèn)為行政機(jī)關(guān)以有約束力的仲裁解決行政糾紛存在憲法上的障礙。鑒于仲裁在民事糾紛解決領(lǐng)域應(yīng)用十分廣泛,不宜將其排除在行政糾紛解決領(lǐng)域之外,國(guó)會(huì)最終作出折衷決定:保留仲裁,但嚴(yán)格限縮其適用范圍,并削弱了仲裁決定的終局性。依1990年《行政糾紛解決法》,仲裁決定并不當(dāng)然能夠約束行政機(jī)關(guān),相反,行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否接受仲裁決定擁有絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。“仲裁決定作出后的30日內(nèi),參加仲裁的政府機(jī)關(guān)的首腦有權(quán)決定是否接受該裁決,不必說(shuō)明理由。”這導(dǎo)致了私人對(duì)政府利用ADR解決行政糾紛的不信任,還影響了其他一些具有法律約束力的ADR程序在行政糾紛解決領(lǐng)域的應(yīng)用。事實(shí)上,由于這個(gè)完全偏向政府一方的“仲裁條款”,致使在1990年《行政糾紛解決法》實(shí)施期間,沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一例政府與私人利用仲裁解決行政糾紛的案件。美國(guó)的行政糾紛解決實(shí)踐表明,與其他不具約束力的ADR程序相比,仲裁特別適合于解決高度專業(yè)性、數(shù)額性的、以及需要“一裁定終局”的案件,在環(huán)保、能源、金融等專業(yè)行政監(jiān)管部門中頗受青睞。如果不能解決行政糾紛仲裁的合憲性問(wèn)題,意味著凡能約束政府的ADR都是違憲的、不可采用的,這將大大限縮ADR的適用范圍,嚴(yán)重削弱其糾紛解決功能。1990年《行政糾紛解決法》中的仲裁條款一直備受理論界與實(shí)務(wù)界的批評(píng)。美國(guó)許多學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)就行政糾紛仲裁合憲性問(wèn)題進(jìn)行了大量深入的研究和有力的論證。美國(guó)司法部也開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)變立場(chǎng),先是1994年9月19日以口頭方式稱其不再認(rèn)為“憲法條款禁止聯(lián)邦政府參加有約束力仲裁”,其后,又于1995年9月7日由司法部副部長(zhǎng)WalterDellinger向司法部長(zhǎng)呈交了一份正式的備忘錄,引用大量憲法條文和判例詳細(xì)論證了行政糾紛仲裁的合憲性。1996年,美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《行政糾紛解決法》做了多處重大修改,并將其確定為永久性法律。新法案不但明確賦予政府機(jī)關(guān)主動(dòng)運(yùn)用行政糾紛仲裁的權(quán)力,還去掉了原法案中關(guān)于政府機(jī)關(guān)首腦有權(quán)單方拒絕接受仲裁決定的規(guī)定,從而在立法上為行政糾紛仲裁的運(yùn)用提供了堅(jiān)實(shí)的合法基礎(chǔ)。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)并非在所有的情況下都可以選擇適用仲裁等ADR方式處理行政糾紛。由于ADR程序的非正式性、保密性、為尋求合意而表現(xiàn)出的妥協(xié)性,當(dāng)一個(gè)行政糾紛的解決可能涉及到行政先例的確立、公共政策、公共利益、信息公開(kāi)的必要性等因素時(shí),行政機(jī)關(guān)不得以ADR程序替代正式的行政程序。三、仲裁的裁決性reasocraft在前面提及的美國(guó)司法部1995年公布的備忘錄中,司法部副部長(zhǎng)WalterDellinger引用了聯(lián)邦最高法院的許多憲法判例和憲法解釋,逐一批駁了質(zhì)疑行政糾紛仲裁違憲的主要觀點(diǎn),筆者將其歸結(jié)為四個(gè)方面:第一,仲裁的民間性:能夠約束行政權(quán)的仲裁權(quán)是否有憲法上的根據(jù)或至少不違背憲法?質(zhì)疑行政糾紛仲裁制度合憲性的一方(以下稱為“質(zhì)疑者”)認(rèn)為,根據(jù)美國(guó)憲法上的委任條款(theAppointmentClause)和禁止授權(quán)原則(theNon-delegationDoctrine),仲裁權(quán)不能約束行政權(quán)。因?yàn)閺奈螚l款的表述來(lái)看,只有來(lái)源于合眾國(guó)的重大權(quán)力才能約束聯(lián)邦政府的行為,而根據(jù)委任條款,這樣的權(quán)力只有聯(lián)邦官員才可以行使。仲裁人并不具有聯(lián)邦官員的身份:首先,仲裁人受聘于解決特定的個(gè)案;其次,仲裁人的服務(wù)期間止于爭(zhēng)議解決之時(shí),其酬勞由仲裁人自己確定并向當(dāng)事人收取;最后,仲裁人不隸屬聯(lián)邦政府中的任何部門,也不受國(guó)會(huì)的監(jiān)督或總統(tǒng)的控制。既然仲裁人不是由聯(lián)邦委任的,他作出的裁決便不能拘束聯(lián)邦政府。針對(duì)這種觀點(diǎn),WalterDellinger指出,委任條款僅規(guī)定了聯(lián)邦官員的任命方式,沒(méi)有直接涉及行政糾紛的仲裁問(wèn)題。盡管仲裁人不是聯(lián)邦官員,但是假如聯(lián)邦權(quán)力能夠委托給他人行使,那么仲裁人就可以被視為一個(gè)被委托者,他運(yùn)用經(jīng)委托方式得到的聯(lián)邦權(quán)力來(lái)作出裁決,并非不能約束聯(lián)邦政府。那么,聯(lián)邦的權(quán)力是否能夠委托給他人行使呢?這又涉及對(duì)美國(guó)憲法上“禁止授權(quán)原則”(theNon-delegationDoctrine)的理解。質(zhì)疑者認(rèn)為,根據(jù)禁止授權(quán)原則,已被授出的權(quán)力不能再轉(zhuǎn)授他人行使。以此類推,人民賦予聯(lián)邦政府處理行政事務(wù)的權(quán)力(包括解決行政糾紛的權(quán)力),聯(lián)邦政府不能再將此權(quán)力轉(zhuǎn)授他人(例如仲裁人)行使。這種理解是否符合美國(guó)的憲政實(shí)情呢?實(shí)際上,禁止授權(quán)原則“……并沒(méi)有嚴(yán)格按照其字面意義加以適用,否則我們的現(xiàn)代行政國(guó)家就不可能出現(xiàn)?！痹诋?dāng)今民主政治國(guó)家,委任立法或委任司法早已是普遍現(xiàn)象。在美國(guó),聯(lián)邦最高法院通過(guò)大量案例確認(rèn),只要國(guó)會(huì)制訂了一套清晰的規(guī)則,用來(lái)約束被授出權(quán)力的行使,這種轉(zhuǎn)授就不視為違反“禁止授權(quán)原則”。因此,權(quán)力轉(zhuǎn)授在實(shí)踐中是被允許的,但應(yīng)符合公正、公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn),不得無(wú)所限制或含混其辭。第二,仲裁的裁決性:仲裁人就行政管理事項(xiàng)作出裁決,是否構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)?質(zhì)疑者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)接受仲裁決定的約束將違反美國(guó)憲法的“保障執(zhí)行條款”(theTakeCareClause)。該條款要求所有行政部門必須按照總統(tǒng)認(rèn)為是“忠實(shí)”的方式來(lái)行使權(quán)力。既然判斷行政機(jī)關(guān)的行為是否忠實(shí)的權(quán)力屬于總統(tǒng),那么,仲裁人對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的裁判就不能凌駕于總統(tǒng)的判斷力之上。換言之,如果仲裁決定對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為加以約束,將構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。對(duì)此,WalterDellinger援引了1838年的一個(gè)案例進(jìn)行反駁。該案中,郵政總長(zhǎng)拒絕執(zhí)行仲裁人作出的裁決,因?yàn)樗爸宦?tīng)命于總統(tǒng)的指示和控制”,只有總統(tǒng)有權(quán)“保障法律之忠實(shí)執(zhí)行”。最高法院判決這種理論是對(duì)憲法的“全新解釋”,因而是“完全不可接受”的。保障執(zhí)行條款代表的是這樣一種主張:總統(tǒng)負(fù)責(zé)為執(zhí)行法律提供各種保障條件,但其本身不具有憲法上的權(quán)力去質(zhì)疑法律(尤其是制訂法)的執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)行法律的規(guī)定。第三,仲裁的終局性:仲裁決定限制司法審查是否構(gòu)成對(duì)司法權(quán)的妨害?質(zhì)疑者認(rèn)為,國(guó)會(huì)通過(guò)的《行政糾紛解決法》規(guī)定行政糾紛仲裁程序的終局性,違反了美國(guó)憲法第3條關(guān)于司法權(quán)的規(guī)定,對(duì)司法功能構(gòu)成妨害。在美國(guó)憲法分權(quán)制衡的原則下,國(guó)會(huì)有權(quán)通過(guò)立法限制法院的司法審查權(quán),但聯(lián)邦最高法院也有權(quán)審查國(guó)會(huì)通過(guò)的法律是否違憲。當(dāng)國(guó)會(huì)通過(guò)立法限制司法審查的范圍時(shí),通常聯(lián)邦最高法院注重考察的是這種規(guī)定的實(shí)際效果,即在客觀效果上是否嚴(yán)重?fù)p害了憲法賦予的聯(lián)邦司法職能。以1985的托馬斯訴聯(lián)合碳化物農(nóng)產(chǎn)品有限公司案為例,最高法院認(rèn)為,該案中限制司法審查的法規(guī)不違反憲法第3條,因?yàn)樗诂F(xiàn)有的法令下可以防止仲裁人濫用權(quán)力,足以保證司法功能的適當(dāng)實(shí)現(xiàn)。WalterDellinger認(rèn)為《行政糾紛解決法》對(duì)仲裁權(quán)限及裁決的終局性效力有類似的合理限制,不構(gòu)成對(duì)于司法權(quán)的妨礙?！缎姓m紛解決法》規(guī)定,對(duì)于仲裁決定的司法審查,必須符合美國(guó)《聯(lián)邦仲裁法》(theFederalArbitrationAct)第10節(jié)規(guī)定,只有在下列情形中法院才能推翻仲裁決定:“(1)仲裁決定是通過(guò)賄賂、欺詐或其他不正當(dāng)手段獲得的……(2)仲裁員之全體或其中一人明顯地偏袒一方當(dāng)事人或接受賄賂。(3)仲裁員對(duì)下列不當(dāng)行為負(fù)有責(zé)任:在有充分原因的前提下仍然拒絕推遲審理,或者拒絕聽(tīng)取與爭(zhēng)議相關(guān)的重要證據(jù),或者以其他不當(dāng)行為損害了任何一方當(dāng)事人的權(quán)利。(4)仲裁員超越職權(quán)或者不當(dāng)行使職權(quán)以至于不能就提交的爭(zhēng)議事項(xiàng)作出一項(xiàng)規(guī)定了雙方權(quán)利義務(wù)的、明確的終局裁決?！钡谒?仲裁的非正式性:仲裁程序的非正式性是否違背正當(dāng)法律程序原則(DueProcessofLaw)?質(zhì)疑者認(rèn)為,行政糾紛仲裁的程序及處理結(jié)果通常是非正式和非公開(kāi)的,通過(guò)這種程序?qū)τ谛姓m紛當(dāng)事人的自由或財(cái)產(chǎn)作出有約束力的裁決,有違正當(dāng)法律程序原則。那么,正當(dāng)法律程序的標(biāo)準(zhǔn)是什么?在1976年馬修斯訴埃爾德里奇案判決中,法院指出,確定正當(dāng)法律程序的具體要求,一般地說(shuō),必須考慮三個(gè)相關(guān)因素:第一,受行政行為影響的私人利益;第二,由于行政機(jī)關(guān)所使用的程序,這些利益可能被錯(cuò)誤剝奪的風(fēng)險(xiǎn),以及采取額外的或替代的程序保障可能的任何效益;最后,相關(guān)行政行為涉及的政府利益以及額外的和替代的程序要求可能帶來(lái)的財(cái)政的和行政的負(fù)擔(dān)。正當(dāng)?shù)姆沙绦虿灰蠊潭ㄐ问降穆?tīng)證,只要求適合案件性質(zhì)的聽(tīng)證形式,在適用上具有很大的靈活性。四、adr救濟(jì)制度的合憲性美國(guó)行政糾紛仲裁的合憲性論證,其意義絕不僅僅是在行政糾紛解決領(lǐng)域給仲裁程序爭(zhēng)得一席之地,在更高層面上,它意在促使奉憲法為圣經(jīng)的美國(guó)聯(lián)邦政府全面地、明確地承認(rèn)多元化社會(huì)糾紛解決機(jī)制的合法地位。在行政糾紛解決領(lǐng)域中,假如人們有權(quán)選擇接受無(wú)約束力的合意性糾紛解決方式,卻無(wú)權(quán)選擇有約束力的合意性糾紛解決方式,這不僅是對(duì)ADR的糾紛解決價(jià)值的極大減損,也極易導(dǎo)致公民對(duì)政府解決糾紛的誠(chéng)意產(chǎn)生不信任。于國(guó)家司法體制之外為糾紛當(dāng)事人提供一切有利于解決糾紛的程序和方案,賦予當(dāng)事人以最廣泛的糾紛解決選擇權(quán),這正是ADR充滿活力與魅力的奧秘所在。綜觀美國(guó)行政糾紛仲裁制度的合憲性論證過(guò)程,實(shí)質(zhì)上是本國(guó)法律秩序在糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要推動(dòng)下,其中各種法律原則與規(guī)范之間的相互關(guān)系不斷得到重新闡發(fā)和協(xié)調(diào)的過(guò)程。內(nèi)生性制度尚且需要嚴(yán)謹(jǐn)論證和推廣,移植性制度更應(yīng)以慎重而深刻的本土適應(yīng)性研究為基石。當(dāng)前,盡管由于實(shí)證研究的缺乏,學(xué)界對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟與行政復(fù)議等糾紛解決制度的不足與困境以及是否需要引入ADR制度存在較大爭(zhēng)議,但無(wú)論如何,作為一種在不同的法律秩序中完成同一功能的規(guī)則,美國(guó)行政糾紛仲裁制度合憲性之確立,至少可以為我們探尋我國(guó)多元化行政糾紛解決機(jī)制提供一種比較與借鑒的視角:第一,ADR具有擴(kuò)大司法或法律利用的價(jià)值。通過(guò)對(duì)美國(guó)憲法第2、3條的分析與論證,說(shuō)明民間力量以中立者身份介入行政糾紛解決領(lǐng)域并作出有約束力的決定,并不違反憲法分權(quán)原則,也不妨害司法權(quán)的正常運(yùn)作。司法(法院)并不能壟斷正義,ADR代表著糾紛解決的社會(huì)化,能夠使更多的社會(huì)主體和當(dāng)事人及時(shí)、便捷、經(jīng)濟(jì)、平和地解決糾紛?！罢窃陉P(guān)于公民的司法利用(AccesstoJustice)權(quán)利上時(shí)代思潮的變化,使得ADR在當(dāng)代獲得了最終的正當(dāng)性”。第二,ADR為貫徹憲法法治原則開(kāi)辟了一條更為效益化的通道。ADR的非正式性經(jīng)常被質(zhì)疑為缺乏程序保障可能導(dǎo)致破壞法治。通過(guò)對(duì)美國(guó)憲法修正案第5條的分析與論證,可知ADR特有的自主性、協(xié)商性、非正式性運(yùn)作方式在行政糾紛解決中并不違反正當(dāng)法律程序原則,但需滿足一個(gè)前提條件,即適當(dāng)?shù)姆芍萍s以及一定程度的司法審查。這樣既能為其提供基本的程序保障,防止不公平的結(jié)果,又不會(huì)因過(guò)多的規(guī)則影響其靈活性與效益性。第三,合憲性命題的證成是推廣應(yīng)用ADR的必由之路。在當(dāng)代世界,ADR早已突破了民事糾紛解決領(lǐng)域,廣泛應(yīng)用于行政糾紛甚至刑事案件之中,如果ADR運(yùn)用于公法領(lǐng)域的合憲性得不到確認(rèn),這一切都是不可想像的。這也說(shuō)明,一國(guó)在把ADR用于解決行政糾紛時(shí),首先必須審視其與本國(guó)憲法是否相沖突,以及如何解釋和消除這種沖突。不過(guò),這種沖突在不同國(guó)家可能表現(xiàn)出不同的焦點(diǎn),它取決于一國(guó)的政治體制和法律體系、文化傳統(tǒng)與法治意識(shí)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素。在美國(guó),這種“沖突”集中于憲法分權(quán)原則,而在中國(guó)則可能不然。有學(xué)者認(rèn)為,行政糾紛解決中ADR在中國(guó)遇到的法律問(wèn)題主要有:公權(quán)力主體能否與行政過(guò)程中的私方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商合意的途徑而解決糾紛?公權(quán)力主體是否可以處分其職權(quán)?如果將ADR移植到行政糾紛解決過(guò)程中,公共利益是否會(huì)受到挑戰(zhàn)?行政法治原則是否受到威脅?這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái),是在質(zhì)疑ADR用于行政糾紛解決是否違反憲法的法治原則。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)正處在邁向法治社會(huì)的進(jìn)程中,出于對(duì)“依法行政”的熱