論公文的政治功能

論公文的政治功能

公共文件是國家行政活動產生并使用的文件。在殷之前，它被稱為書的證書，在周朝稱官方書籍、春秋、戰(zhàn)國時期和秦書的共同語言以及漢代及其后期的文獻。文書是人類管理社會的工具,是人們進行交往、記錄、傳播信息的工具。所以,生活于東漢前期的王充在《論衡》中云:“漢所以能制九州者,文書之力也。(漢)以文書御天下”。皇帝通過公文控制政府,政府通過公文控制國家;皇帝可通過密函掌握臣民的所有信息,加強中央集權;保持君臣的信息通訊平衡,可有效防止官員結黨營私。劉勰在《文心雕龍·章表》中也說:“章表奏議,經國之樞機,然闕而不纂者,乃各有故事,布在職司也?！币?、古代公文制度史研究是反映古代社會管理社會歷史文獻的工具我國歷代最高統(tǒng)治者始終使用公文充當行政權力運作的重要手段?！稘h書·刑法志》引服虔注云:“始皇省讀文書,日以百二十斤為程?！睗h承秦制,蕭何入關中,舍棄宮室財物而獨取文書,反映了漢初統(tǒng)治者充分認識到公文在國家管理上的重要意義。公文是傳達命令、指揮國事、聯系公務、記錄各種活動的工具,它具有如下的共性:君臣聯系公務的途徑公文是君臣之間聯系公務和傳遞信息的途徑,是溝通君臣之間的紐帶?！爸谱鞴牡母灸康脑谟趥鬟f管理信息?！币虼?公文既是溝通上下、聯系左右的手段,也是傳遞信息的工具。古往今來,任何一屆政府的管理工作都必須面向實際,了解下情。否則,就會出現上下阻隔、閉塞的現象。而臣僚的章奏則是君主政務信息的主要來源,臣僚章奏的真實性直接影響到君主對事實的判斷和對問題性質的判斷?！斑@正是君主設官分職的目的所在,也是維護和強化君權的基本手段?！钡弁鯀⒅\管理的資料在中國封建社會,君主擁有至高無上的權勢和地位,然而,再英明神武的帝王,都沒有足夠的精力管理整個國家?！坝黄苽€人在思維、智力、能力和精力等的種種有限性,君主就需要利用下達公文、任命百官的方式,間接地推行自己的意志,實現自己的統(tǒng)治,既然如此,詔書、奏議等公文就成了君主治理國家、管理社會的手段和工具,在社會管理活動中發(fā)揮著重要作用?！比?、尚書、諫議大夫等官員與皇帝一起議政、商政、裁決政務,為皇帝制詔出令。但“即使貴為宰相,也只不過是皇帝的股肱和奴仆,并沒有獨立的行政權,他需要時時請示,讓圣上裁決;或作為智囊、秘書,等待皇帝咨詢,或主動為皇帝出謀劃策,等等?！比绱丝磥?智囊、秘書的參謀功能、百官的管理權利都是通過奏議實現的。君主參考政治的史料奏議可以全面地反映一朝一代的政治、經濟、軍事、文化、民族關系等方面的情況,尤其是不可多得的政治制度史料,是后世治國之龜鑒,做事之準則,對統(tǒng)治階級有很大的參考、借鑒價值。歷代帝王登基后都要閱讀或參考前代皇帝的各類公文,王公大臣上任也要研究前任的奏議。漢以后編纂名臣個人奏議總集,如《歷代名臣奏議》、《陸宣公奏議》、《李煦奏折》、《皇明經世文編》、《皇清經世文編》、《袁世凱奏議》等,其目的即在于借鑒、資政。而在今天,歷代奏議成了研究封建社會的歷史文獻。官員執(zhí)行工作的憑證公文是聯系上下級和平級之間工作的書面憑證、依據,起著保存下來以備查考的作用,主要表現在:一是下級機關執(zhí)行上級機關做出的有關決定、指示、批復等文件的憑證記錄;二是上級機關答復下級機關的有關請示的憑據。同級單位或不相隸屬的單位之間相互往來的公文,也是有關于商洽工作、處理問題的依據和憑證。同時,公文在處理結束后,經過收集、整理、歸檔,作為歷史資料或文獻被保存下來的同時也成為解決某些問題的憑證和依據了?！肮闹跃哂袘{證和依據的作用,除了它能夠真實、準確、規(guī)范地反映客觀事實,具有科學性外,還在于它可以突破時間和空間的限制,將記錄的信息永久地儲存著?！睔v代政府的高級機密這是由于公文的這種可以傳遞信息的特點,最高統(tǒng)治者往往把一些重要的公文秘籍視為禁臠,甚至連諸侯王也不容染指。漢成帝在位時,東平思王劉宇來朝,“上疏求諸子及《太史公書》”。成帝與權臣王鳳商議此事,王鳳堅決反對,其理由是:“諸子書或反經術、非圣人,或明鬼神、信物怪;《太史公書》有戰(zhàn)國縱橫權譎之謀,漢興之初謀臣奇策,天官災異,地形阸塞;皆不宜在諸侯王,不可予?！敝醒胝乒芄拿丶墓賳T須遵守相關規(guī)定,不允許其擅自出借、傳寫所謂“秘書”。漢宣帝地節(jié)年間,領尚書事的貴戚權臣霍山即以“坐寫秘書”的罪名被追究責任,最終被迫自殺。當時的太常蘇昌亦受牽連,“霍山書,泄秘書,免”。而且地方官府的公文同樣需要保密。居延漢簡中有“坐外吏窺府書,甚無狀”的文字記載,可知觀閱“府書”顯然有一定限制,非與本部門有關的外任官吏不得隨意窺閱,違犯規(guī)定即可獲罪。二、提高行政效率提高行政效率公文作為一種治理國家的工具,還具有提高行政效率的功能,可以用來規(guī)范行政。拿清朝的奏折來說,奏折是清朝一種文書,是臣下給皇帝的機密報告?？滴醯壑付艘恍┰诘胤缴系男母?以奏折的形式直接向自己報告各地官場和社會的消息?？滴醯墼肿载摰卣f:“令人密奏,亦非易事,偶有忽略,即為所欺。朕聽政有年,稍曖昧之處,皆洞悉之。人不能欺朕,亦不敢欺朕。密奏之事,惟朕能行之爾?！边@種奏折制度的確立,行政效率得到了很大的提高。奏折可以利用國家驛傳系統(tǒng)遞送,來保證重要信息的優(yōu)先傳送。由于奏折免去了中間環(huán)節(jié)的傳遞,不但能迅速遞到皇帝手中,而且在皇帝朱批諭旨后,又可直接發(fā)還上奏官員付諸實行,從而極大地提高了行政效率。規(guī)范百姓行為“在古今公文中,有相當一部分文體具有加強行為規(guī)范的作用。這類公文在一定范圍和一定時間之內,規(guī)定著人們行動的方向、生活的法則;在某一專門問題上明確規(guī)定應該怎么做,不應該怎么做,具有嚴格的約束力?！眲③恼f“救戒州部,詔浩百官,制施赦命,策封王侯?！惫糯囊哉?、法律賦予的特權,集中反映某種權力意志、政治目的、根本利益,將制度、命令、決策、方針、措施等信息傳播出去,以達到從思想、組織、行政上控制整個社會的進程。又如,古代告示一類的文種,今天所使用的條例、規(guī)定、通告一類的文種,都有著這種功效?！懊鞔渭液Ｈ鹑握憬景仓h時發(fā)布的《禁饋贈告示》,從思想上對饋贈的陋習以有力的抨擊,在習俗上革除了令人厭惡的陳規(guī),使行為得以規(guī)范?！比⒐糯臅鴮懙淖瞥淌健爸袊鴤鹘y(tǒng)政治是一種倫理政治,具有‘家國同構’的特點,皇帝擁有至高無上的權力,各官吏大臣都是皇帝任意驅使的手臂和奴仆。”劉勰所說的“章表奏議,經國之樞機”,就是指帝王對政務的管理很大程度上是一種依靠公文書運作進行的文書行政。“王通過使用誓、誥、命、令等文書或口諭以行使王權。”這些公文的思想內容也跟“封建統(tǒng)治”、“忠君思想”聯系起來。任何時代,統(tǒng)治者都要靠公文發(fā)號施令,統(tǒng)一步調,從事管理。因此“公文一產生就帶上鮮明的政治色彩”,成為維護皇帝至高無上地位的工具。借助神權增加威力政權借助神權發(fā)揮社會效用。所謂“殷人尚鬼”,殷商時代是天命宗教迷信極為瘋狂的時代。在天地間,最高統(tǒng)治者是上天,其次才是國王?！抖Y記·表記》中說:“殷人尊神,率民以事神,先鬼而后禮?！痹谝笊虝r期,公文的制作者——貞人,既是政權的執(zhí)掌者,又是神權的執(zhí)掌者?！拔?是充當人神之間媒介的?！鄙竦闹家庠趪掖笳蜕掏醯幕顒又芯哂袥Q定性意義,而占卜史官“在這種神權統(tǒng)治中,實際上參與了軍國大政的決策,起著舉足輕重的作用,他們輔助商王決策,實施神權統(tǒng)治,是商王的高級助手。”他們充當了神意的詢問者、解釋者和傳達者。在當時,人們認為風雨變化、年成好壞、禍福降臨、戰(zhàn)爭勝負等,都是上天的意志和命令決定的。國王要辦的事,差不多都要通過占卜來貫徹實施或決定取舍;而一旦以占卜的形式加以表述,也就蒙上了神的色彩。政權通過神權這一契機,就更增加了政權的威力。公文中的用語稱謂既然公文是權力與威嚴的集中體現,為了體現出上下尊卑的君臣秩序,在公文的用語中最直接體現出來的就是稱謂語。比如,皇帝向下行文以“王曰”、“制詔某某官”、“皇帝詔曰”等起句,以“此諭”、“欽此”、“其聽朕命”、“曉諭天下”等結尾;而臣下向皇帝行文則須自報官職、爵位、姓名,以“某官某名昧死再拜皇帝陛下”、“臣昧死言”、“臣某昧死再拜上言”等開頭,以“臣不勝恐懼戰(zhàn)栗之至”、“謹冒死以聞”、“某昧死再拜以聞皇帝陛下”等結尾表示下對上的敬畏?！霸谖臅谜Z上,臣下對皇帝要稱‘陛下’,上書時要說‘昧死’,‘稽首’、‘頓首’、‘死罪’,自稱‘糞土臣’、‘草莽臣’,下級對上級發(fā)文言‘敢言之’(斗膽向上稟報)”;若為表狀文,正文中間還常夾“誠惶誠恐”、“稽首頓首”等語?！白嘧h中的這些虛浮套語,最能體現封建社會上下尊卑的等級關系?！比绻俟僭诠闹惺褂梅Q謂不當,輕則受到訓誡,重則退回公文還要受到處分。公文書寫撰制程式這種維護皇權的思想還體現在公文用紙上,公文用紙最初是不具有等級功能的,但封建統(tǒng)治者為了體現皇權至上與官員品級的高低,不同朝代在公文用紙上也制定出不同的規(guī)定,如以紙的顏色、圖案、大小來作為區(qū)別不同等級的標識,使其成為維護封建專制統(tǒng)治的一種工具。這些書寫、撰制的程式化極為明顯地體現了尊君的特點,它為以后歷代王朝所沿襲,直至清末方告結束?；实蹖Ｓ镁臅覈糯僦凭褪且曰实蹫橹行牡墓芾眢w系,體現在古代公文中就表現為強調和突出“君命文書”。據《史記·秦始皇本紀》記載,秦朝建立后,李斯向秦始皇提出建議,“王曰‘泰皇’,命為‘制’,令為‘詔’”,獲準施行后,制、詔便成為皇帝發(fā)號施令的專用文體。漢代劉熙《釋名·釋典藝》說:“詔書,詔,照也。人暗不見事宜,則有所犯。以此示之,使昭然,知所有由也”。唐代呂向《文選》注曰:“詔,照也。天子出言,如日之照于天下”,呂向引申劉熙說法,把“照”的主體明確為太陽,以“日”比作君主,更形象地說明了“詔書既具有至高無上的權威性,又兼有教人事理、溫暖人心的功能。”《唐六典》卷九《中書省》中說到:“凡王言之制有七:一曰冊書,立后封嫡,封樹藩屏,寵命尊賢,臨軒備禮則用之。二曰制書,行大賞罰,授大官爵,厘革舊政,赦宥降慮則用之。三曰慰勞制書,褒贊賢能,勸勉勤勞則用之。四曰發(fā)日敕,謂御畫發(fā)日敕也。增減官員,廢置州縣,征發(fā)兵馬,除免官爵,處流已上罪,用庫物五百段、錢二百千、倉糧五百石、奴婢二十人、馬五十疋、牛五十頭、羊五百口已上則用之。五曰敕旨,謂百司承旨而為程式,奏事請施行者。六曰論事敕書,慰諭公卿,誡約臣下則用之。七曰敕牒,隨事承旨,不易舊典則用之?！彼?、考量了經術歌謠對于探知知識的欠缺,并將其作為一個重要的教公文是“經國之樞機”。歷代以來,每一個朝廷,每一屆政府,無不把公文的寫作作為選拔人才的一個標準。百姓也將寫作公文作為建立功業(yè)的一塊基石。察舉察舉制度是我國古代封建帝國政府選官的一種程序。這種制度主要存在于兩漢和魏晉南北朝時期。魏晉之后,九品中正制成為了選官的主要手段。九品中正制衰落之后,察舉制在隋唐之時逐漸發(fā)展成為了科舉制度。也就是說,察舉制度是科舉制度的前身,科舉制度是察舉制度的演變。龐大的帝國政府運行需要知識分子的知識。經術文辭代表著閱讀和寫作的能力,在教育水平低下的古代社會,這也是一種寶貴的資源。文人們研究經術文辭的同時就一定會研讀經典古籍、研究歷史,而這些歷史中就包含著歷史經驗和政治思想,這些都是治理一個國家所不能缺少的。因此,很多文人會通過察舉的途徑光宗耀祖?？婆e“科舉,唐宋以后選拔官吏的一種考試制度,是從兩漢至南北朝時期的察舉制度發(fā)展而來。它的產生有一個發(fā)展過程,大抵萌于南北朝,始于隋而成于唐?！痹谔拼?科舉制成為選拔官員的主要方法。唐代的考試科目,就是“引導應試者學習和熟悉公文寫作”?！皩懞貌拍芗暗?及第才能做官,唐代的許多重要官員,都是科舉出身。唐代的學校教育制度是與科舉相配套的,很多學生從小就接受了公文寫作方面的訓練。”大批中下層地主和貧民借助個人的才華和能力走入仕途。正是由于他們在生活上都遭受過不同程度的磨練與挫折,對社會現狀、百姓疾苦比起上層文人更為熟悉,所以他們才有可能寫出具有較高思想價值和藝術水平的優(yōu)秀公文。宋代的科舉制度與唐代不同的是,唐代重詩賦,而宋代加強了策問的考試,即加重了公文的成分,反映了宋代統(tǒng)治者通過考試內容選拔政治人才的傾向?！霸诼L的封建社會中,為中國文化的豐富和發(fā)展做出了巨大貢獻的一切偉大的政治家、思想家、文學家、史學家及其他學問家,很少不是通過科舉考試而躋身社會上層,由此獲得了作出其貢獻的活動基礎”,可見公文不僅僅是國家衡量、選拔人才的工具,還是文人百姓借以升官及第、光宗耀祖的手段。五、“事中有文”“公權”對官吏進行有效的監(jiān)督,是保證國家機構正常運轉不可缺少的一個環(huán)節(jié)。我國古代對官吏的監(jiān)督,有兩方面的內容:一個是臣民對君主的監(jiān)督,一般稱為“諫”;一個是君主對臣下的監(jiān)督,一般稱之為“監(jiān)察”。而這兩方面內容絕大多數都是通過文書而實現的。諫諍“諫是規(guī)勸,諍是直言,諫諍也就是對君主或上司提出規(guī)勸性的意見。”在中國封建社會,君主身居九重,極易被見多識廣的臣下以各種手段蒙蔽視聽,經常會做出錯誤的決定。諫官的設置,百官進言、諷諫制度正解決了這些問題。“諫諍不僅可以為統(tǒng)治者裝飾門面,而且還促使從多角度來考慮問題,檢點自己的行為活動,較謹慎地作出決策,利用臣下的聰明才智,改善自己的形象和加強統(tǒng)治?！敝G官、臣下的諫諍多采取公文的形式。一些正直的大臣,也曾用公文的手段,扶危濟貧,為民請命。如海瑞的《治安疏》。海瑞大膽指責明世宗迷信道教,昏憒誤國的過失:“陛下則銳精未久,妄念牽之而去矣。反剛明