公共管理下開會睡覺問題分析

公共管理下開會睡覺問題分析開會睡覺是一種常見的現(xiàn)象，許多地方甚至專門制定若干會議準(zhǔn)則，對違者予以嚴(yán)厲懲戒。但是，懲戒并不能從根本上解決問題。一般而言，開會睡覺是因為聽眾在會議各個環(huán)節(jié)的權(quán)、責(zé)、利都被會議主導(dǎo)者強勢了。權(quán)、責(zé)、利被，聽眾就不會和會議主導(dǎo)者達成一致的會議目標(biāo)；目標(biāo)不一致，就不會有合作的意愿；無合作意愿，則信息共享受阻；信息不共享，則導(dǎo)致群體惰性，最終導(dǎo)致會議低效甚至無效。“開會睡覺”現(xiàn)象揭示了普遍而不簡單的組織運行績效問題。一、“開會睡覺”現(xiàn)象剖析與會聽眾之所以在會議期間睡覺，是因為會議內(nèi)容、過程、預(yù)期后果等會議績效維度與他們的利益得失相關(guān)性不大。如果會議前期沒有就會議主題征求聽眾的意見，就可能造成會議內(nèi)容與聽眾相關(guān)性不大；會議過程如果缺少即時溝通，聽眾就感受不到會議程序績效和自己高度相關(guān)；從會議預(yù)期效果來看，聽眾認真參與會議也不一定得到值得投入的回報，很難感受到明顯的正向利益相關(guān)。如此一來，聽眾很可能就是為了單純的會議形式績效而存在，并采取最本能的一種消極方式——睡覺以規(guī)避強勢管理下不參會可能遭遇的懲罰。會議主導(dǎo)者之所以不會在會議期間睡覺，是因為他們的會議績效相關(guān)度和利益相關(guān)度高度對稱。對會議主導(dǎo)者來說，會議成功與否直接關(guān)系到他們的權(quán)威和尊嚴(yán)，關(guān)系到中心議題的安排和實施是否到位，進而影響他們的政績和升遷。因此，他們對會議績效的敏感性是建立在權(quán)威、尊嚴(yán)、政績和升遷等敏感利益基礎(chǔ)之上的。由此可見，與會者會議績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性程度決定著他們的會議績效敏感度?！伴_會睡覺”現(xiàn)象揭示了組織活動相關(guān)者的績效相關(guān)度與利益相關(guān)度配置不對稱可能會導(dǎo)致組織整體處于惰性運行狀態(tài)，進而導(dǎo)致組織績效不良。這類問題可稱為“開會睡覺”問題。在各種組織活動中，都不同程度存在著類似“開會睡覺”問題。公共管理領(lǐng)域，由于機制的廣泛存在，該問題表現(xiàn)得更為突出。因此，本文主要探討“開會睡覺問題”在公共管理領(lǐng)域的成因及解決思路。二、公共管理領(lǐng)域“開會睡覺”問題的成因分析（一）公共管理參與主體相關(guān)性不足由于公共管理領(lǐng)域以機制為主，參與主體的相關(guān)性存在天然不足。在強勢理念下，者往往受個體利益驅(qū)動，強化自身權(quán)力，淡化甚至忽視其他主體參與公共管理的權(quán)力和責(zé)任，造成相關(guān)主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度嚴(yán)重不對稱，利益主體、責(zé)任主體以及權(quán)力實施主體相分離，致使績效責(zé)任鏈條中斷，“開會睡覺”問題屢見不鮮。具體來說，公共管理參與主體相關(guān)性不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是績效相關(guān)性大，但利益相關(guān)度低，績效驅(qū)動力不足。例如，現(xiàn)行機制下，制度安排的關(guān)鍵相關(guān)者在實踐中可能對公共管理活動的績效狀況并不敏感。二是利益相關(guān)性大，但績效相關(guān)性低。也就是說，在公共管理活動實踐中，關(guān)鍵的利益相關(guān)者有可能被排斥在外。近年來，群體性事件的增加與“替群眾下決心”的強勢理念不無關(guān)聯(lián)，而世界范圍內(nèi)發(fā)生的“街頭政治”現(xiàn)象更是“開會睡覺”問題在公共管理領(lǐng)域的真實體現(xiàn)。三是績效相關(guān)性和利益相關(guān)性都不高。正如開會一樣，有些參與主體僅僅起“湊人頭”的作用，實為形式主義下的“形式主體”，績效敏感性更低。（二）公共管理相關(guān)主體“績效共同體”意識較為薄弱當(dāng)前，公共管理領(lǐng)域仍以控制導(dǎo)向的管理理念為主?？刂茖?dǎo)向的管理理念會排斥一些敏感相關(guān)者的參與，破壞天然的績效生態(tài)，導(dǎo)致公共管理碎片化。這種排斥主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公共管理活動相關(guān)主體各自獨立。例如，在食品監(jiān)管領(lǐng)域，不少人認為多頭管理是食品安全問題的根源所在。其實，只要沒有建立起食品監(jiān)管相關(guān)主體間的績效協(xié)同機制和利益關(guān)聯(lián)機制，這些本源上工作績效高度相關(guān)的機構(gòu)即便合并到一個部門，工作中還是會各管一攤。二是一些敏感主體只能參與公共管理部分環(huán)節(jié)，不利于績效信息的傳遞，也難以形成“績效共同體”意識?？傮w上看，當(dāng)前公共管理領(lǐng)域尚處于傳統(tǒng)的行政管理時期，與控制有余，合作與共創(chuàng)不足，各參與主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度還高度不一，共創(chuàng)、共享、共同發(fā)展的“績效共同體”意識有待進一步培育。（三）相關(guān)主體協(xié)同參與公共管理的保障機制乏力當(dāng)前，不少政府部門內(nèi)部都存在著領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力配置過高而績效責(zé)任過低以及員工績效責(zé)任過高但權(quán)力過低的現(xiàn)象。這種不對稱必然導(dǎo)致員工的不滿，進而可能產(chǎn)生隱性報復(fù)心理，任憑領(lǐng)導(dǎo)們“喊破嗓子”，我就是不“做出樣子”，正如開會睡覺一樣，處于“神游”的工作狀態(tài)。在政府外部，公眾特別是利益相關(guān)公眾被排斥在公共管理活動之外的現(xiàn)象更是不勝枚舉。要想從根本上解決這個問題，僅僅靠作風(fēng)整頓是不夠的，必須從績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性入手，建立起基于績效導(dǎo)向的激勵約束機制，逐步完善公共管理績效法規(guī)，為各主體的協(xié)同參與提供制度基礎(chǔ)和法律保障。三、解決公共管理領(lǐng)域“開會睡覺”問題的基本思路（一）增強公共管理參與主體的相關(guān)性1.樹立開放合作的公共管理理念?，F(xiàn)階段，社會公眾素質(zhì)普遍提高，政治氛圍較為開放，社會各階層間信息傳播渠道較為暢通，所謂精英階層的神秘性正逐漸淡化或消失，只有開放式的社會治理體系才能強化公共管理參與主體的績效敏感性。作為公共管理活動的主導(dǎo)者，政府應(yīng)當(dāng)樹立開放合作的公共管理理念，盡量吸納相關(guān)主體特別是敏感主體直接參與各項公共管理活動。2.強化政府內(nèi)部管理主體的績效敏感性程度?，F(xiàn)行制度設(shè)計下，政府內(nèi)部主體在公共管理活動中的績效相關(guān)度較高，應(yīng)從正向利益和負向利益兩個方面強化其利益相關(guān)度，細化各主體在績效生成機制中的責(zé)任，建立基于績效生成導(dǎo)向的利益分配機制，強化績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性，使得他們擁有高度參與權(quán)的同時，也具備高度的績效責(zé)任感。3.強化公眾對公共管理活動的直接參與。社會公眾特別是公共管理活動的目標(biāo)群體，在具備較高利益相關(guān)度的同時，對涉及自身利益的公共管理活動也往往具有政府系統(tǒng)所難以具備的績效敏感性。應(yīng)強化他們對公共管理活動的直接參與，必要時，可以讓決策點（問題產(chǎn)生處）的敏感利益相關(guān)者到?jīng)Q策場所參與決策。這是政治開明的表現(xiàn)，也是績效生態(tài)的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是權(quán)力公開運行的必然選擇，也是促進權(quán)力人健康發(fā)展的最佳路徑?？傊瑧?yīng)回歸常態(tài)，切實解決“人民形式上有權(quán)，實際上無權(quán)”問題，讓人民參與“為人民服務(wù)”，重視人民在“為人民服務(wù)”中的主體地位，在實現(xiàn)機制優(yōu)化和公共管理健康運行的同時，實現(xiàn)政府自身的持續(xù)發(fā)展。（二）培育公共管理參與主體的“績效共同體”意識1.構(gòu)建相關(guān)主體間的績效協(xié)同機制。公共管理各主體實際上是一個有著共同使命的網(wǎng)絡(luò)型組織系統(tǒng)，只有協(xié)同參與才能實現(xiàn)共同目標(biāo)。特別是領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)注重加強各主體間的績效溝通，保持績效溝通的多向性，切實承擔(dān)起績效發(fā)起人的角色，樹立“績效共同體”理念，構(gòu)建相關(guān)主體間的績效協(xié)同機制，強化敏感相關(guān)者的共同參與，促進各主體間的積極互動，實現(xiàn)績效責(zé)任的延續(xù)，逐步培育“績效共同體”意識。2.敏感主體應(yīng)全程參與公共管理。績效是結(jié)果，也是過程，是結(jié)果和過程的統(tǒng)一。結(jié)果導(dǎo)向絕不能完全忽視過程，過程中斷會造成責(zé)任鏈條中斷，導(dǎo)致公共管理績效難以修復(fù)。單純強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，就會忽視績效生態(tài)，是公共管理簡單化的表現(xiàn)，是“什么都管”的另一個極端。應(yīng)根據(jù)相關(guān)主體在公共管理過程中各環(huán)節(jié)的敏感性程度，動態(tài)調(diào)整各主體的績效相關(guān)度和利益相關(guān)度，確保敏感主體全程參與，強化界面整合，消除公共管理運行中的空白地帶，以實現(xiàn)公共管理績效信息在各主體間的生產(chǎn)、傳播與利用，進而推動“績效共同體”意識的形成。（三）完善相關(guān)主體參與公共管理的保障機制首先，應(yīng)構(gòu)建績效相關(guān)、責(zé)任相連以及績效共創(chuàng)、利益共享的公共管理約束和激勵機制，激發(fā)公共管理主導(dǎo)者和參與者協(xié)同治理的主動性，使得公共權(quán)力能夠基于績效導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)必要的動態(tài)轉(zhuǎn)移，逐步形成和諧共生、權(quán)力開放的公共管理文化。其次，應(yīng)強化公共管理績效法規(guī)的制定和落實，確保政策制定和執(zhí)行在績效法規(guī)框架下進行。尤為關(guān)鍵的是，“脫離群眾”要有明確的代價，而不是抽象的“禁止”或“嚴(yán)禁”，確保違法必究，為公眾直接參與和公眾委托提供根本的“依靠”。總之，相關(guān)者的績效相關(guān)度與利益相關(guān)度不對稱，會導(dǎo)致相關(guān)者責(zé)任落實不力；責(zé)任落實不力，則難以形成績效共創(chuàng)的良好生態(tài)；沒有績效共創(chuàng)的良好生態(tài)，也不可能實現(xiàn)利益共享；利益不能共享，則難以和諧共生；不能和諧共生，就會出現(xiàn)秩序混亂；秩序混亂則導(dǎo)致權(quán)力失控；權(quán)力失控則導(dǎo)致組織癱瘓。要想確保公共管理績效的實現(xiàn)和提升，就應(yīng)遵循“績效相關(guān)，責(zé)任相連；績效共創(chuàng)，利益共享；和諧共生，權(quán)力開放”的績效生成基本原理，強化公共管理參與主體績效相關(guān)度與利益相關(guān)度的對稱性，提高他們的績效敏感性。四、解決“開會睡覺”問題的現(xiàn)實意義解決參與主體績效相關(guān)度和利益相關(guān)度的對稱性問題，可以提升公共管理各主體的績效敏感性，促進公共管理“績效共同體”的形成，進而推動國家治理體系的完善和治理能力的提升。在“績效共同體”理念下，社會公眾參與公共管理不再是簡單的監(jiān)督與指責(zé)，而是具有績效責(zé)任與使命的公共事務(wù)管