公眾需求導(dǎo)向的公共服務(wù)管理研究

公眾需求導(dǎo)向的公共服務(wù)管理研究

政府公共服務(wù)如何打破現(xiàn)有的官僚體制，打破部門(mén)、層次和職能的邊界，并以“縱向和橫向”為全面提供。西方新的公共管理改革中的“填補(bǔ)政府”在重建公共服務(wù)過(guò)程方面做出了寶貴努力，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?；谥袊?guó)信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)管理在中國(guó)各地得到了充分超越和超越，超過(guò)了“無(wú)縫隙政府”，為公共服務(wù)流程的構(gòu)建做出了顯著貢獻(xiàn)。本文力圖在理論上分析網(wǎng)格化管理對(duì)無(wú)縫隙政府的突破和超越,同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的網(wǎng)格化管理模式存在的問(wèn)題和發(fā)展前景進(jìn)行探討。一、無(wú)裂隙政府的流程再造打破部門(mén)、層級(jí)以及職能的邊界,提供一種以公眾需求為導(dǎo)向、精細(xì)化、個(gè)性化、全方位覆蓋的公共服務(wù)是公共管理實(shí)踐一直在探討并試圖解決的問(wèn)題。問(wèn)題的緣起在于官僚制組織。官僚制組織的運(yùn)作以縱向的層級(jí)控制和橫向的職能分工為最重要的特征,這種集權(quán)和專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)作方式在帶來(lái)效率的同時(shí),也帶來(lái)了層級(jí)過(guò)多、職能交叉重疊,部門(mén)分割和管理的破碎化,并導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量的下降。部門(mén)、層級(jí)以及職能之間的壁壘帶來(lái)了協(xié)調(diào)的困難和管理運(yùn)作的不暢。拉塞爾·林登列舉的美國(guó)康涅狄格州勞工部的例子可以說(shuō)是官僚制組織運(yùn)作的一個(gè)典型例子。勞工部的員工在三個(gè)互不相關(guān)的項(xiàng)目領(lǐng)域里做著非常專(zhuān)業(yè)化的工作,這三個(gè)領(lǐng)域是:失業(yè)救濟(jì)、培訓(xùn)和提供就業(yè)信息。員工無(wú)力處理面臨的既復(fù)雜又涉及多種交叉職能的難題。這種各自為政的制度讓勞工部的顧客和失業(yè)的市民們不厭其煩。失業(yè)的市民必須排著長(zhǎng)隊(duì)等待失業(yè)補(bǔ)償,接著又重新排隊(duì)獲取工作信息和培訓(xùn)的信息(林登,2001:188)。這在官僚制政府的運(yùn)作中是一個(gè)普遍而常見(jiàn)的現(xiàn)象。如果要提高服務(wù)質(zhì)量,讓公眾滿(mǎn)意,就必須改變這種運(yùn)作方式。因此,當(dāng)新公共管理改革狂飚突起時(shí),官僚制組織及其運(yùn)作方式的再造自然構(gòu)成了新公共管理改革的一個(gè)重要內(nèi)容,作為這方面改革聲名卓著的、以“無(wú)縫隙政府”出現(xiàn)的政府流程再造模式也應(yīng)運(yùn)而生。正如歐文·休斯指出的,“公共行政的僵死的、等級(jí)制的官僚制組織形式如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘摹⒁允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的形式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細(xì)微變化,而且是在政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的變革”(休斯,2004:1)。“無(wú)縫隙政府”不僅是管理風(fēng)格以及管理流程的變革,而且也是政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系的變革。這可以在無(wú)縫隙政府流程再造的“以結(jié)果為取向”和“以顧客為取向”兩個(gè)方面反映出來(lái)。無(wú)縫隙的管理流程變革首先體現(xiàn)在圍繞過(guò)程和結(jié)果,提供整合式的服務(wù)運(yùn)作方式上,它改變了以往政府長(zhǎng)期來(lái)按照職能和部門(mén)來(lái)進(jìn)行運(yùn)作的方式。圍繞過(guò)程和結(jié)果來(lái)運(yùn)作,首先要解決的問(wèn)題是如何打破部門(mén)、層級(jí)以及職能的邊界,解決部門(mén)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題。因此,協(xié)調(diào)和整合構(gòu)成了無(wú)縫隙政府運(yùn)作的核心。在奧圖爾看來(lái),有五個(gè)方面的原因?qū)е铝藚f(xié)作性結(jié)構(gòu)的出現(xiàn):第一,處理艱巨或者復(fù)雜問(wèn)題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行;第二,基于政府直接干預(yù)上的局限性,當(dāng)公眾偏好更多的政府行動(dòng)同時(shí)要求更少的政府干預(yù)時(shí),未來(lái)在特定問(wèn)題領(lǐng)域取得成果,人們可能要求采用協(xié)作結(jié)構(gòu),因?yàn)橹挥袇f(xié)作才能做到;第三,政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出可能必要的聯(lián)網(wǎng);第四,信息的不斷增多;第五,包括橫向規(guī)定和交叉法令在內(nèi)的命令層次為管理網(wǎng)絡(luò)提供了額外的壓力(阿格拉諾夫、麥圭爾,2007:22-23)。這種協(xié)作性的結(jié)構(gòu)不僅要解決傳統(tǒng)的部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題,而且還要解決在信息化條件下新的協(xié)調(diào)方式問(wèn)題,即隨著政府的分權(quán),如何通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的方式使政府的整體能更有效地協(xié)同工作。解決由專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作導(dǎo)致的破碎化的狀況的另一做法是進(jìn)行整合。根據(jù)整體性治理理論,在政策、管制、服務(wù)和監(jiān)督等方面的整合表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)不同層級(jí)和同一層級(jí)的整合,比如中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu),以及地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不同部門(mén)之間的整合;(2)職能的整合,可在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào),比如使海陸空三軍合作,也可以在少數(shù)和多數(shù)功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào),比如健康保障和社會(huì)保障;(3)部門(mén)之間的整合,可以在政府部門(mén)內(nèi)部整合,也可以在政府部門(mén)與非政府部門(mén)之間進(jìn)行整合(Perrietal.,2002:29)。在林登的以打破職能、層級(jí)和部門(mén)邊界進(jìn)行流程改造而出名的《無(wú)縫隙政府》一書(shū)中,有兩個(gè)例子可以幫助我們更清楚地理解這種流程的變革。第一個(gè)例子是漢普頓市圍繞自我管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的整合。漢普頓市打破了原有的政府組織結(jié)構(gòu),把原有的典型的市議會(huì)——市執(zhí)行長(zhǎng)——助理市執(zhí)行長(zhǎng)——部門(mén)負(fù)責(zé)任——小組負(fù)責(zé)人這樣的五個(gè)層級(jí)的結(jié)構(gòu)改變成市議會(huì)——市執(zhí)行長(zhǎng)——部門(mén)負(fù)責(zé)人三個(gè)層級(jí)的結(jié)構(gòu)(圖1、圖2)。這一扁平化整合的主要改變?cè)谟谑袌?zhí)行長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)負(fù)責(zé)人,而部門(mén)負(fù)責(zé)人和執(zhí)行長(zhǎng)之間之所以不再需要助理市執(zhí)行長(zhǎng)這一層級(jí),是因?yàn)椴块T(mén)根據(jù)四個(gè)模塊(即公共安全、市民服務(wù)、基本結(jié)構(gòu)和資源管理)組成。這樣,原來(lái)的37個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人就分成了4個(gè)任務(wù)小分隊(duì),一個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人作為任務(wù)小組的負(fù)責(zé)人,這一職務(wù)大家輪流擔(dān)任。這里我們看到了職能的整合,也就是把相近的職能組合成四個(gè)不同的模塊,這首先使扁平化成為可能(原有37個(gè)部門(mén)的幅度太大,以致在市執(zhí)行長(zhǎng)和部門(mén)負(fù)責(zé)人之間需要一個(gè)助理市執(zhí)行長(zhǎng)層級(jí));其次可以打破原有的部門(mén)壁壘;再者,由若干職能構(gòu)成的模塊在一定程度上具備了過(guò)程的特點(diǎn),因?yàn)檫\(yùn)作的方式從原來(lái)的從各自職能角度出發(fā)變成了為完成目標(biāo)(結(jié)果)而進(jìn)行協(xié)作。此外,助理市執(zhí)行長(zhǎng)的任務(wù)變成了監(jiān)督,監(jiān)督經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量,簡(jiǎn)而言之,監(jiān)督運(yùn)作的結(jié)果。此外,這種職能的整合也導(dǎo)致了縱向?qū)蛹?jí)的減少,從原來(lái)的四級(jí)較少到三級(jí),使得直線(xiàn)的運(yùn)作更加迅速。第二個(gè)例子是美國(guó)林業(yè)局第9區(qū)以信息化為基礎(chǔ)的管理整合。如何借助信息管理來(lái)提高整個(gè)組織的運(yùn)作效率在今天已經(jīng)成為組織管理的一個(gè)重要內(nèi)容。以美國(guó)林業(yè)局第9區(qū)為例,以往的分散的地區(qū)結(jié)構(gòu)使信息管理通常采用的是功能性的解決方式。從事不同專(zhuān)業(yè)工作的人搜集各自所需的信息資料,這使得有些數(shù)據(jù)資料不僅互相重疊,而且不能共享。不同的員工和單位擁有不同的信息庫(kù),每一個(gè)信息庫(kù)都只支持他們自己的、當(dāng)?shù)氐?、功能性的?xiàng)目。這導(dǎo)致不同的員工重復(fù)采集相同的數(shù)據(jù)資料,數(shù)據(jù)資料自相矛盾而且不能促成有質(zhì)量的決策,或者無(wú)法及時(shí)對(duì)問(wèn)題作出反應(yīng),人們?yōu)榇瞬扇〉膹浹a(bǔ)措施耗資巨大。事實(shí)上,這也是職能分割帶來(lái)的一個(gè)結(jié)果,因?yàn)樾畔⒐芾磉€是建立在原有的官僚制結(jié)構(gòu)上。美國(guó)林業(yè)局第9區(qū)改革的做法是建立一個(gè)數(shù)據(jù)資料共享的平臺(tái),將多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整合,并將這些數(shù)據(jù)資料與森林服務(wù)的計(jì)劃和項(xiàng)目系統(tǒng)地整合在一起,同時(shí)將數(shù)據(jù)資料進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,使所有員工都可以使用。如果說(shuō)這兩個(gè)例子反映的是流程改革的過(guò)程取向和結(jié)果取向的話(huà),那么,下面一個(gè)例子則展現(xiàn)了改革的顧客取向,也就是說(shuō),它涉及了“政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系的變革”。這個(gè)例子就是湖地地區(qū)醫(yī)療中心進(jìn)行的按照病人需要而不是官僚機(jī)構(gòu)的需要進(jìn)行的整合。我們可以在林登的著作中看到從里到外的由五個(gè)圓圈構(gòu)成的一個(gè)圖(圖3)。圖3的核心,也就是第一層是病人,后面的四層圓圈都由它而擴(kuò)展;第二層是家庭和好友,他們能對(duì)病人做些什么;第三層是以病人為中心的醫(yī)療團(tuán)隊(duì),這是多職能的團(tuán)隊(duì),能夠勝任大多數(shù)病人的護(hù)理工作,他們提供主要的服務(wù);第四層是專(zhuān)門(mén)化的小組,醫(yī)療團(tuán)隊(duì)畢竟不能解決所有的問(wèn)題,比如它不能配藥,因此,它需要專(zhuān)業(yè)化的后臺(tái)支持,專(zhuān)門(mén)化的小組就起這樣的作用;第五層是集中化,有些湖地?zé)o法提供的服務(wù),比如由于技術(shù)和資金上的原因,需要其他地方的醫(yī)護(hù)人員來(lái)提供。此外,湖地醫(yī)療中心還提供了無(wú)縫隙式的入院過(guò)程。病人入院,首先由一位具有多種技能的輔助人員迎接,在做了各種化驗(yàn)、拍X光等后,此人將病人介紹給將護(hù)理他的醫(yī)療團(tuán)隊(duì),剩下的事由團(tuán)隊(duì)來(lái)做。因此,住院那一天,病人直接進(jìn)人病房,無(wú)需等待。將三個(gè)例子結(jié)合起來(lái),可以看到“無(wú)縫隙政府”這一流程再造的最主要的特征就是圍繞顧客展開(kāi)的以過(guò)程和結(jié)果為取向的無(wú)縫隙流程再造,新流程的特點(diǎn)在于“無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)”(林登,2002:4)。在拉塞爾看來(lái),流程再造是因應(yīng)了社會(huì)從以生產(chǎn)者為中心到以消費(fèi)者為中心的變化。要對(duì)顧客提供及時(shí)和高質(zhì)量的服務(wù),需要建立機(jī)構(gòu)之間的戰(zhàn)略同盟,需要在機(jī)構(gòu)內(nèi)部拆除“柏林墻”。簡(jiǎn)而言之,用整體性理論的話(huà)來(lái)說(shuō),就是在部門(mén)、層次和職能之間進(jìn)行全方位的打通。然而,如果從部門(mén)、層次和職能之間全方位打通(用另外的話(huà)來(lái)說(shuō),就是“縱向到底,橫向到邊”)的角度來(lái)看,以上述三個(gè)例子為代表的無(wú)縫隙式的運(yùn)作還是有其不足之處的。首先,漢普頓市通過(guò)以若干職能?chē)@模塊構(gòu)建的扁平化運(yùn)作,還是以官僚制組織本身而不是根據(jù)公眾的需要為出發(fā)點(diǎn)的。它縮短了縱向的距離,導(dǎo)致溝通和情況交流的方便以及反應(yīng)的迅速,但如何縱向到底,直接與一線(xiàn)公眾接觸,尤其是提供這些公眾所需的個(gè)性化服務(wù)?這一建構(gòu)的重心還是在官僚組織,沒(méi)有涉及如何借助或利用其他的途徑和渠道來(lái)更快更全面地了解公眾需求的問(wèn)題。在這一點(diǎn)上,湖地醫(yī)療中心的建構(gòu)恰恰在一定程度上解決了這個(gè)問(wèn)題。如果我們說(shuō)漢普頓市的建構(gòu)是從上到下的話(huà),湖地醫(yī)療中心的整合則是從下到上的,也就是以客戶(hù)為中心來(lái)展開(kāi)的,它顛覆了官僚制組織歷來(lái)的從上到下,也就是以官僚為中心的建構(gòu)。但是湖地醫(yī)療中心的例子是有局限的,如果把它擴(kuò)大到一個(gè)區(qū)域(比如一個(gè)城市),如何對(duì)如此眾多的公眾提供滿(mǎn)足他們個(gè)性需要的服務(wù)?其他不論,按照湖地醫(yī)療中心的做法,這種運(yùn)作成本就是無(wú)法承擔(dān)的。因此,在官僚制組織還必須存在的前提下(因?yàn)槌Ｒ?guī)的服務(wù)還必須由它來(lái)提供),如何利用像湖地醫(yī)療中心那樣的方式,圍繞顧客自下而上獲取需求信息并自下而上地一層一層地(一層能解決的,不交給上一層)解決問(wèn)題,也就是在層級(jí)間真正打通,仍然是需要解決的一個(gè)問(wèn)題。其次,漢普頓市的職能?chē)@模塊的建構(gòu)只是改變了職能的空間布局,將37個(gè)部門(mén)的職能整合成4個(gè)模塊,減少了職能之間的壁壘,但4個(gè)模塊之間的壁壘依然存在,沒(méi)有解決“橫向到邊”的問(wèn)題。如何再打通?湖地醫(yī)療中心的建構(gòu)又在一定程度上解決了這一問(wèn)題。湖地醫(yī)療中心的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)基本上解決了病人所有的問(wèn)題,盡管它需要后臺(tái)的支持。但如果也把這種方式放大到一個(gè)區(qū)域(比如一個(gè)城市),它需要解決如何對(duì)大量的公眾的大量不同的需求進(jìn)行迅速反應(yīng)和迅速解決的問(wèn)題。在官僚制組織還是建立在以部門(mén)為表現(xiàn)形態(tài)的職能基礎(chǔ)上的情況下,如何做到像醫(yī)療團(tuán)隊(duì)那樣把醫(yī)治病人所需的內(nèi)科、外科以及其他各科的職能打通?表現(xiàn)在政府方面,如何把滿(mǎn)足公眾需求的各種職能打通?由此我們看到第二個(gè)案例。美國(guó)林業(yè)局第9區(qū)在信息管理上提供了一個(gè)共享的信息平臺(tái),這有點(diǎn)類(lèi)似于“一站式”的服務(wù),可在這一集中的空間里得到各種服務(wù)或各種信息。但這一改革通過(guò)信息技術(shù)在相當(dāng)程度上也只是打破職能和部門(mén)的邊界而已,它的運(yùn)用還是有限度的。盡管這三個(gè)無(wú)縫隙流程再造的例子都有其局限,但它們從各自的角度提供了公共服務(wù)流程再造的啟示:第一,如何在官僚制還是作為政府主要的組織結(jié)構(gòu)的情況下減少層次,縮短自上而下的運(yùn)作路線(xiàn);第二,組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作流程如何圍繞顧客來(lái)設(shè)計(jì);第三,如何在更大層面上利用信息技術(shù)。在此基礎(chǔ)上,可以考慮這樣一個(gè)更深的問(wèn)題:有沒(méi)有可能在更大的政府管理范圍內(nèi)將這三者綜合起來(lái),以顧客為中心,利用信息技術(shù),將政府組織的層級(jí)、職能和部門(mén)全方位地打通,從而真正做到“縱向到底”和“橫向到邊”的無(wú)縫隙運(yùn)作?在此,中國(guó)北京東城區(qū)和浙江省舟山市的網(wǎng)格化管理模式就非常值得關(guān)注。二、有助于實(shí)現(xiàn)職能和部門(mén)之間的全打通網(wǎng)格化管理最早是由我國(guó)北京市東城區(qū)在2004年提出來(lái)的一種新的數(shù)字化城市管理模式,然后在其他地區(qū)(如上海,舟山等,舟山的網(wǎng)格還包括了農(nóng)村和漁村)推廣。網(wǎng)格化管理借助信息技術(shù),借助社會(huì)力量在政府層級(jí)、職能和部門(mén)之間進(jìn)行了全方位打通的努力,盡管帶有濃厚的中國(guó)色彩,但它是繼“無(wú)縫隙政府”模式后在政府管理流程上的一個(gè)重大變革和突破。它經(jīng)歷了一個(gè)從著眼于管理走向管理和服務(wù)并重的過(guò)程(或者說(shuō)經(jīng)歷了一個(gè)北京模式到舟山模式的發(fā)展過(guò)程),通過(guò)網(wǎng)格進(jìn)行全方位的管理和提供全方位的公共服務(wù),并以此來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量。網(wǎng)格化管理首先運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一地理管轄區(qū)域劃成若干網(wǎng)格單元,作為最小的管理和服務(wù)單位(網(wǎng)格在某種程度上也可以說(shuō)是縱向的底),比如北京東城區(qū)最先根據(jù)一萬(wàn)平方米為網(wǎng)格單位,將整個(gè)城區(qū)劃分為1539個(gè)互相聯(lián)結(jié)的網(wǎng)格單元,配備350名城市管理監(jiān)督員。監(jiān)督員的職能是對(duì)其管轄的網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進(jìn)行監(jiān)控。所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施。這些設(shè)施被逐一登記編碼,比如東城區(qū)的每一部件按“市轄區(qū)代碼——大類(lèi)代碼——小類(lèi)代碼——部件名稱(chēng)——?dú)w屬部——問(wèn)題位置——所在網(wǎng)格號(hào)”編碼,并將其納入地理空間數(shù)據(jù)庫(kù),“從而在21個(gè)行政執(zhí)法部門(mén),6個(gè)政府職能部門(mén)和10個(gè)街道的保潔隊(duì)、綠化隊(duì)之間形成信息共享”(楊宏山、齊建宗,2009)。在這里我們看到它同美國(guó)林業(yè)局第9區(qū)的一個(gè)相同的做法:利用信息技術(shù)通過(guò)信息共享來(lái)打破職能的邊界。兩者不同的地方在于東城區(qū)的網(wǎng)格管理在更大的地理空間、更多的職能之間進(jìn)行共享,但這一更大的空間是有限度的,也就是它被定位在一個(gè)網(wǎng)格之內(nèi),這是網(wǎng)格設(shè)計(jì)的一個(gè)優(yōu)點(diǎn),因?yàn)樵诟蟮目臻g里(比如像以前以一個(gè)區(qū)為地理空間),提供信息平臺(tái)將多種職能集合到一起在管理上是做不到的。網(wǎng)格的管理員一般只能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,而沒(méi)有能力解決他所發(fā)現(xiàn)的所有問(wèn)題,因此,他需要有后臺(tái)支持。這有點(diǎn)類(lèi)似湖地醫(yī)療中心的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)背后是需要后臺(tái)的,這些后臺(tái)就是一個(gè)一個(gè)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)。一個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)可以發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題,但它不能馬上同時(shí)解決所有的這些問(wèn)題,一些問(wèn)題需要背后的一些職能部門(mén)來(lái)解決。那么,如何以最快的速度將信息傳遞到有關(guān)部門(mén),使有關(guān)部門(mén)進(jìn)行迅速反應(yīng)?這里顯然需要進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的改造,從而在實(shí)現(xiàn)職能全打通的同時(shí)打通部門(mén)和層級(jí)。漢普頓市的做法是將37種職能整合成四個(gè)模塊,但它沒(méi)有解決模塊之間的打通(比如從公共安全到資源管理的流通還有一個(gè)壁壘),也就是說(shuō),當(dāng)下面要尋找與上面對(duì)應(yīng)的職能時(shí),盡管可以較快地在四個(gè)模塊中找到,但如果所涉事項(xiàng)不是一個(gè)模塊內(nèi)的職能部門(mén)能夠解決的話(huà),就要在模塊和模塊之間進(jìn)行溝通。因此,在這里至少還缺少一個(gè)可以將所有這些職能和部門(mén)打通的平臺(tái),也就是橫向沒(méi)有到邊。北京市東城區(qū)的設(shè)計(jì)是在網(wǎng)格上面建立兩個(gè)平行的結(jié)構(gòu),也就是城市管理監(jiān)督評(píng)價(jià)中心和城市管理指揮中心。這樣,就構(gòu)成了只有兩個(gè)層級(jí)的組織結(jié)構(gòu),完成了“縱向到底”。網(wǎng)格監(jiān)管員通過(guò)城市通信系統(tǒng)(1),將情況報(bào)告給這兩個(gè)中心,然后由指揮中心調(diào)度綜合執(zhí)法力量到達(dá)網(wǎng)格的部件位置解決問(wèn)題。在這過(guò)程中,監(jiān)督評(píng)價(jià)中心根據(jù)網(wǎng)格監(jiān)管員的反饋,對(duì)指揮中心的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。這樣,在任何網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事可以通過(guò)兩個(gè)中心迅速找到相關(guān)的職能部門(mén)(圖4)。中心這一平臺(tái)能夠觸及所有的職能部門(mén),職能之間、部門(mén)之間的協(xié)調(diào)在這個(gè)平臺(tái)上得以完成。這里我們看到了職能和部門(mén)的全打通。但這只是一種對(duì)事的管理,一般只具備靜態(tài)和機(jī)械的特征,盡管網(wǎng)格化的管理在管理的精細(xì)化和高效率方面已經(jīng)大大地跨出了一步。但是,當(dāng)把網(wǎng)格化管理用于對(duì)人的管理和提供公共服務(wù)時(shí),怎樣也做到職能和部門(mén)的橫向到邊同時(shí)層級(jí)縱向到底呢?這里進(jìn)行的流程改造首先必須考慮現(xiàn)有的政府管理狀況和政府的組織結(jié)構(gòu)。以政府進(jìn)行城市管理組織結(jié)構(gòu)而言,這一結(jié)構(gòu)在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)發(fā)生過(guò)變化。以上海為例,上海從20世紀(jì)90年代起開(kāi)始搞“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理模式。“兩級(jí)政府”強(qiáng)調(diào)區(qū)級(jí)政府在管理區(qū)域內(nèi)的作用,也就是具體的管理事務(wù)、管理權(quán)限,以及財(cái)政資源由市級(jí)政府向區(qū)級(jí)政府流動(dòng)?！叭?jí)管理”強(qiáng)調(diào)街道黨政機(jī)關(guān)在管理本地區(qū)事務(wù)的重要作用,承擔(dān)更加明確的協(xié)調(diào)和管理職能,雖然街道辦事處在法律上不具備一級(jí)政府的地位。簡(jiǎn)而言之,這一模式的特征就是管理重心下沉。但是,在條塊分割的體制下,這一模式還是有很多問(wèn)題。首先,從層級(jí)上講,街道是三級(jí)管理中最吃重的,管理下沉到街道的結(jié)果,就是它除了要管理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)外,還要應(yīng)付來(lái)自上面許多職能部門(mén)的任務(wù)。例如街道的綜合治理辦公室涉及多個(gè)上級(jí)部門(mén)。任何一個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén),都可以隨時(shí)向街道綜合治理辦公室安排工作任務(wù)。然而,街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)的條線(xiàn)部門(mén)又缺乏足夠的制約能力,這樣就形成了條和條以及條和塊之間的分割。由于街道掌握的治理資源有限,加上各類(lèi)矛盾和爭(zhēng)紛以及各類(lèi)管理事務(wù)的增多,街道就開(kāi)始將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會(huì),以致本來(lái)是群眾自治性組織的居委會(huì)也變成了一個(gè)行政執(zhí)行機(jī)構(gòu),擔(dān)負(fù)起從反恐到計(jì)劃生育、從統(tǒng)戰(zhàn)到公共安全的各項(xiàng)任務(wù),一切事務(wù)進(jìn)社區(qū)。正因?yàn)槿绱?在“二級(jí)政府、三級(jí)管理”之后又有了一個(gè)“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”,其出發(fā)點(diǎn)是把居民區(qū)作為社會(huì)管理中的基礎(chǔ)單位,通過(guò)居民區(qū)各類(lèi)組織,建立起維系社會(huì)管理和穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)體系。但是,居委會(huì)無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)(管理人員的素質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作機(jī)制等)都無(wú)法適應(yīng)來(lái)自上面千條線(xiàn)的工作,無(wú)法履行城市社會(huì)管理的重任。很顯然,這一模式的特點(diǎn)還是強(qiáng)調(diào)政府自上而下的行政調(diào)控,還試圖用行政力量來(lái)整合和調(diào)控城市社會(huì)。從組織建構(gòu)的角度來(lái)講,它還是一種從上到下的建構(gòu),是圍繞上級(jí)政府來(lái)設(shè)計(jì)的。因此,在運(yùn)用網(wǎng)格化管理設(shè)計(jì)的時(shí)候,如何對(duì)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革,使它做到縱向到底,橫向到邊?如何“實(shí)現(xiàn)城市管理從多頭到統(tǒng)一,從被動(dòng)到主動(dòng),從單兵出擊到協(xié)同作戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變”(陳平,2006:77)?舟山市的設(shè)計(jì)是在北京網(wǎng)格管理基本原理的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,但在網(wǎng)格管理中加入了組團(tuán)式服務(wù),并在2008年啟動(dòng)這一模式。舟山網(wǎng)格化治理的主要理念是“網(wǎng)格化定位、組團(tuán)式聯(lián)系、多元化服務(wù)、信息化管理、全方位覆蓋、常態(tài)化保障”(1)。在設(shè)計(jì)中,它遵循“以公眾為中心”的理念,在網(wǎng)格內(nèi)建立一個(gè)服務(wù)小組,稱(chēng)之“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”。舟山市將全市劃成2428個(gè)網(wǎng)格(漁、農(nóng)村一般100~150戶(hù)組成一個(gè)網(wǎng)格,城市社區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大),每一個(gè)網(wǎng)格配備由6~8人組成的服務(wù)團(tuán)隊(duì),“到2008年底,全市網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)服務(wù)人員達(dá)13565人,其中縣(區(qū))干部772人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部2479人,社區(qū)干部2011人,普通黨員、醫(yī)務(wù)工作者、片區(qū)民警、義工、教師、漁農(nóng)科技人員和鄉(xiāng)土實(shí)用人才8303人”(孫建軍等,2010)?！熬W(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的核心工作是以“為民、惠民、便民”為宗旨,以“網(wǎng)羅民聲、了解民情、化解民憂(yōu)”為手段,以“得人心、暖人心、穩(wěn)人心”為目標(biāo),最大限度地整合資源,全面、及時(shí)地回應(yīng)群眾要求,解決基層群眾的各種實(shí)際問(wèn)題,做好群眾的各方面工作。網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)與每個(gè)網(wǎng)格的所有群眾(戶(hù))一一聯(lián)系對(duì)應(yīng),他們每年至少要進(jìn)行4次走訪(fǎng),并通過(guò)多種方式及時(shí)收集和處理自己“責(zé)任區(qū)域”中的問(wèn)題和建議,主動(dòng)幫助協(xié)調(diào)解決群眾反映的問(wèn)題和困難。網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)“走村入戶(hù)全到位、聯(lián)系方式全公開(kāi)、反映渠道全暢通、服務(wù)管理全覆蓋”,確保了“每一寸土地都有人管,每一項(xiàng)任務(wù)都有人落實(shí)”,從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中的“主體缺位”和“管理真空”問(wèn)題。(張兵,2011)但是,服務(wù)團(tuán)隊(duì)并不能解決網(wǎng)格內(nèi)的所有問(wèn)題,它也需要后臺(tái)支持。因此,如果說(shuō)網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的第一個(gè)層次的話(huà),那么舟山在網(wǎng)格一級(jí)上面還建立了4個(gè)層級(jí),依次為社區(qū)(居委會(huì)或村)級(jí)、鎮(zhèn)街級(jí)、區(qū)縣級(jí)、市級(jí),構(gòu)成了有五個(gè)層級(jí)構(gòu)成的管理系統(tǒng)。其運(yùn)作的原則是凡一級(jí)能解決的問(wèn)題,就能由該級(jí)解決。無(wú)法解決的,由上一級(jí)解決。在最高一級(jí),也就是市一級(jí),建立了一個(gè)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由市委書(shū)記或市長(zhǎng)任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,統(tǒng)領(lǐng)五個(gè)專(zhuān)項(xiàng)組,即綜治平安組,由市委政法委負(fù)責(zé);團(tuán)隊(duì)管理組,由市委組織部負(fù)責(zé);城區(qū)工作組,由市民政局負(fù)責(zé);漁農(nóng)村工作組,由市漁農(nóng)辦負(fù)責(zé),技術(shù)保障組,由市信息中心負(fù)責(zé)(圖5)。這樣的一個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對(duì)象,使它的觸角延伸到了最底層,做到了“縱向到底”,從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中“主體缺位”和“管理真空”問(wèn)題。原有結(jié)構(gòu)的底,以漢普頓市的例子來(lái)說(shuō),就是官僚機(jī)構(gòu)的部門(mén),我們看到的是自上而下的運(yùn)作,無(wú)法看到自下而上的運(yùn)作,因而這一結(jié)構(gòu)還是以官僚為中心的。在原有的中國(guó)的城市組織結(jié)構(gòu)中,這一結(jié)構(gòu)的底從嚴(yán)格意義上講是街道,但街道又進(jìn)行了延伸,下沉到社區(qū)或居委會(huì),但我們也沒(méi)有看到它們與服務(wù)對(duì)象的有效聯(lián)結(jié),因?yàn)槭艿搅松鐓^(qū)和居委會(huì)的管轄空間以及自身的狀況的限制。因此,它也是一種自上而下的、以官僚為中心的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。而舟山的網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)既可理解為自上而下的設(shè)計(jì),也可以理解為自下而上的設(shè)計(jì),因?yàn)樽畹讓拥木W(wǎng)格團(tuán)隊(duì)擔(dān)負(fù)著向網(wǎng)格內(nèi)公眾提供服務(wù),或在無(wú)法解決網(wǎng)格內(nèi)問(wèn)題的情況下向上反映情況的使命。在現(xiàn)實(shí)的管理中,這兩者實(shí)現(xiàn)了雙向互動(dòng),彌補(bǔ)了原有自上而下結(jié)構(gòu)的不足。這一結(jié)構(gòu)同時(shí)在橫向上也把職能和部門(mén)打通,做到了“橫向到邊”。服務(wù)團(tuán)隊(duì)類(lèi)似于湖地醫(yī)療中心的醫(yī)療團(tuán)隊(duì),涉及個(gè)人的需要和問(wèn)題在這里集中。服務(wù)團(tuán)隊(duì)如不能解決,就通過(guò)上一層級(jí)來(lái)解決,每一級(jí)都有這樣類(lèi)似的平臺(tái),使得問(wèn)題和需要可以很快地到達(dá)相關(guān)的職能部門(mén)?！案骷?jí)政府及部門(mén)將開(kāi)展的各類(lèi)管理服務(wù)活動(dòng)與網(wǎng)格化治理工作有機(jī)結(jié)合起來(lái),強(qiáng)化條塊協(xié)同,通過(guò)一網(wǎng)式服務(wù)實(shí)現(xiàn)了條條與塊塊之間的有效對(duì)接。以避免不同管理部門(mén)(條條)之間的溝通協(xié)作缺乏、各自為政或政出多門(mén),有效整合和充分利用處于零散狀態(tài)的社會(huì)管理資源。從而形成全市對(duì)社區(qū)群眾管理服務(wù)的信息化、精細(xì)化和快速回應(yīng)群眾意見(jiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制?！?1)實(shí)現(xiàn)了政府管理服務(wù)由以往的條條、單向朝塊塊、點(diǎn)面結(jié)合轉(zhuǎn)變。使這一全貫通的管理和服務(wù)得以成功的一個(gè)途徑是信息技術(shù)。舟山市為“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”開(kāi)發(fā)了一個(gè)綜合性、集成式、共享性的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、服務(wù)辦事、短信互動(dòng)、工作交流、民情日志和系統(tǒng)管理6個(gè)模塊組成,具有數(shù)據(jù)查詢(xún)統(tǒng)計(jì)、信息互動(dòng)、工作交流和網(wǎng)上辦事等功能?！盎A(chǔ)數(shù)據(jù)”錄入了網(wǎng)格內(nèi)居民家庭和個(gè)人基本情況等信息,并進(jìn)行匯總整理,建立數(shù)據(jù)庫(kù),同時(shí)注重信息的日常收集積累和維護(hù)更新,使政府可以動(dòng)態(tài)掌握、全面了解群眾的實(shí)際情況,提高管理服務(wù)的精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化水平?！胺?wù)辦事”是為全體網(wǎng)格居民開(kāi)放的一個(gè)網(wǎng)上辦事平臺(tái),也是政府有關(guān)部門(mén)為網(wǎng)格居民提供服務(wù)的協(xié)作平臺(tái)。在公眾的訴求以短信、電話(huà)或走訪(fǎng)的方式被輸入信息系統(tǒng)后,系統(tǒng)便立即自動(dòng)受理,由相關(guān)單位負(fù)責(zé)限時(shí)辦理,做到了一口受理、一網(wǎng)協(xié)同、實(shí)時(shí)監(jiān)控、雙向考核,從而使各級(jí)各部門(mén)為群眾服務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都留有印記,確保公眾反映的問(wèn)題件件有回音、事事有落實(shí)?！岸绦呕?dòng)”是網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)、政府有關(guān)部門(mén)與網(wǎng)格居民之間的短信互動(dòng)平臺(tái),居民可以隨時(shí)與網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員溝通、反映情況,政府有關(guān)部門(mén)與網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)也可以及時(shí)將有關(guān)信息發(fā)送給網(wǎng)格居民?！肮ぷ鹘涣鳌笔蔷W(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員和機(jī)關(guān)工作人員就網(wǎng)格化管理進(jìn)行工作交流的平臺(tái)。網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員可以通過(guò)這一平臺(tái)記錄聯(lián)系服務(wù)群眾的經(jīng)驗(yàn)做法、心得體會(huì)、難點(diǎn)疑點(diǎn)、意見(jiàn)建議等,促進(jìn)信息互通、經(jīng)驗(yàn)共享、困難互幫,提高彼此管理服務(wù)水平?！懊袂槿罩尽笔怯涗浘W(wǎng)格服務(wù)隊(duì)員走訪(fǎng)情況、事情具體處理的情況或體會(huì),尤其是反映走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題。同時(shí),該平臺(tái)對(duì)網(wǎng)格隊(duì)員無(wú)法自行解決的問(wèn)題,還可以開(kāi)啟流程上報(bào)處理?！跋到y(tǒng)管理”是管理員維護(hù)系統(tǒng)正常運(yùn)行的功能模塊。舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”系統(tǒng)平臺(tái)運(yùn)行3年以來(lái),“整合了近30個(gè)部門(mén)應(yīng)用,累計(jì)解決類(lèi)似的問(wèn)題6萬(wàn)個(gè)。辦結(jié)率達(dá)到99%。記載事件20萬(wàn)篇,短信平臺(tái)將近一年時(shí)間發(fā)服務(wù)短信1800多萬(wàn)條次”(1)。北京東城區(qū)后來(lái)在將網(wǎng)格化管理從對(duì)事的管理升級(jí)到對(duì)人的管理時(shí),參照了舟山的做法。該區(qū)在每個(gè)網(wǎng)格配備了7類(lèi)人員,如網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格司法人員、網(wǎng)格消防人員等,類(lèi)似舟山的服務(wù)團(tuán)隊(duì)。每一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)擁有7大類(lèi)、32小類(lèi)、170項(xiàng)信息、2043項(xiàng)指標(biāo)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。這些信息不僅覆蓋了網(wǎng)格內(nèi)的“部件”,而且還涉及網(wǎng)格內(nèi)的“事件”和“人員”,實(shí)現(xiàn)“人進(jìn)戶(hù)”“戶(hù)進(jìn)房”“房進(jìn)網(wǎng)”“網(wǎng)格進(jìn)圖”的精細(xì)化管理。每一居民樓的“樓長(zhǎng)”要負(fù)責(zé)采集“10+X”信息(指10項(xiàng)固定信息,包括本樓門(mén)戶(hù)戶(hù)籍人數(shù)、常住人數(shù)、流動(dòng)人口等,“X”指群眾訴求、安全隱患等特殊信息),通過(guò)家中統(tǒng)一配備的數(shù)字機(jī)頂盒統(tǒng)一接受或上傳相關(guān)信息。信息經(jīng)過(guò)網(wǎng)格平臺(tái)會(huì)上傳到社區(qū)、街道盒區(qū)相關(guān)職能部門(mén),然后根據(jù)網(wǎng)格化總體職能分工盒處置程序,由相應(yīng)指揮中心下派任務(wù),具體處理相關(guān)問(wèn)題。到2015年,東城區(qū)要實(shí)現(xiàn)“天上有云(云計(jì)算中心)、地上有格(社會(huì)管理網(wǎng)格)、中間有網(wǎng)(互聯(lián)網(wǎng))”(高恩新,2011)的新的社會(huì)管理體系。打通以后通過(guò)什么運(yùn)行機(jī)制來(lái)保證整個(gè)管理系統(tǒng)有效地工作?這是在新的流程再造中必須考慮的問(wèn)題。沒(méi)有運(yùn)行機(jī)制,網(wǎng)格化治理就難以發(fā)揮系統(tǒng)特定的功能和作用。以舟山的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”系統(tǒng)為例,主要是通過(guò)八項(xiàng)機(jī)制來(lái)保證系統(tǒng)的運(yùn)行的。一是責(zé)任包干機(jī)制。要求每個(gè)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)在本網(wǎng)格內(nèi)“包管理、包服務(wù)、包教育、包提高”,它打破了以往根據(jù)條線(xiàn)職能進(jìn)行責(zé)任包干的做法,把諸如治安、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、重點(diǎn)信訪(fǎng)戶(hù)、歸正人員、環(huán)境整治等工作打通并整合起來(lái),同時(shí)充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)提升責(zé)任包干制度的技術(shù)含量。二是民意表達(dá)機(jī)制。通過(guò)網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)“走村入戶(hù)全到位、聯(lián)系方式全公開(kāi)、反映渠道全暢通、服務(wù)管理全覆蓋”,融訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制于一體,進(jìn)一步健全和完善了民意表達(dá)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了民意表達(dá)經(jīng)常化、全覆蓋。同時(shí),全市出臺(tái)《“兩代表一委員”融入“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作意見(jiàn)》,要求各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員與網(wǎng)格對(duì)接,將網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)收集的各類(lèi)群眾訴求通過(guò)代表、委員們向各級(jí)黨委政府直接加以反映,從而進(jìn)一步暢通了體制內(nèi)民意表達(dá)的渠道。三是民情研判機(jī)制。建立完善社區(qū)每月一次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩個(gè)月一次、縣(區(qū))每季度一次、市里每半年一次的網(wǎng)格化管理民情分析會(huì),分析社情民意,研究解決共性的或需要由本級(jí)層面集體研究解決的問(wèn)題。市和縣(區(qū))網(wǎng)格辦編制每月一期的群眾訴求情況分析,對(duì)重大民情信息進(jìn)行分析整理,為決策提出建議和意見(jiàn)。四是民主決策機(jī)制。通過(guò)發(fā)放聯(lián)系卡、上門(mén)走訪(fǎng)、開(kāi)通短信互動(dòng)平臺(tái)等方式在第一時(shí)間掌握社情民意,為決策奠定基礎(chǔ)。通過(guò)在專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站上開(kāi)辟“服務(wù)辦事”欄目、制訂以公民滿(mǎn)意為導(dǎo)向的考核辦法、實(shí)施重大事項(xiàng)決策公示制等措施來(lái)保證決策權(quán)力的合法行使。通過(guò)社區(qū)議事室等民主協(xié)商機(jī)制來(lái)發(fā)揮公眾在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用,切實(shí)保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。五是分層解決機(jī)制。五個(gè)層級(jí)在各自范圍內(nèi)都建立相應(yīng)的問(wèn)題處理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以下能自行解決的就自行解決,如果各網(wǎng)格管理服務(wù)組提交上來(lái)的問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面不能解決、需要通過(guò)更高層級(jí)來(lái)解決的,則通過(guò)“服務(wù)辦事平臺(tái)”把問(wèn)題提交到縣(區(qū))網(wǎng)格辦,提交給各相關(guān)職能部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)或解決。六是信息共享機(jī)制。開(kāi)發(fā)了專(zhuān)門(mén)的信息系統(tǒng),設(shè)立“技術(shù)保障組”,負(fù)責(zé)整合全市電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源,建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),并提供日常維護(hù)的技術(shù)支持。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)均設(shè)立信息站,配備專(zhuān)職信息員,專(zhuān)門(mén)從事信息平臺(tái)管理維護(hù)及信息輸入、反饋工作,實(shí)現(xiàn)了信息資源共享。七是考核激勵(lì)機(jī)制。舟山市為網(wǎng)格化治理建立了考核評(píng)價(jià)制度。該制度采用百分制方法,是平臺(tái)檢查、暗訪(fǎng)調(diào)查、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)和項(xiàng)目督查相結(jié)合的考核方式?？己说膬?nèi)容主要包括組織機(jī)構(gòu)情況、聯(lián)系走訪(fǎng)情況、民情記載情況、服務(wù)辦事情況、民情研判情況、配合重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展情況和群眾公認(rèn)情況,并將工作創(chuàng)新情況作為附加分項(xiàng),采取年度申報(bào)制,由市網(wǎng)格辦根據(jù)創(chuàng)新情況及實(shí)際效果來(lái)確定加分額度。八是組織協(xié)調(diào)機(jī)制。覆蓋面如此大的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”需要強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,否則難以保障系統(tǒng)有效地運(yùn)行。圖6描繪了舟山市網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制?？傮w來(lái)看,舟山市從三個(gè)層面建立起組織協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立從市到網(wǎng)格的五級(jí)對(duì)應(yīng)組織體系。二是明確要求各縣(區(qū))、各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)以網(wǎng)格化治理為統(tǒng)領(lǐng),將條條塊塊各項(xiàng)管理服務(wù)工作有機(jī)地整合到網(wǎng)格化治理體系之中,強(qiáng)化條塊協(xié)同,整合公共管理服務(wù)資源,使有限的公共資源發(fā)揮最大效能。三是在全市建立統(tǒng)一的問(wèn)題協(xié)調(diào)解決機(jī)制,形成綜合管理服務(wù)體系,切實(shí)解決群眾反映上來(lái)的各種問(wèn)題。(1)三、對(duì)團(tuán)隊(duì)的自治和組織運(yùn)作網(wǎng)格化管理(尤其是舟山的例子)無(wú)疑受到了“無(wú)縫隙政府”的啟發(fā)。這主要表現(xiàn)在管理理念上是一脈相承的,也就是以顧客為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向,改變現(xiàn)有官僚結(jié)構(gòu)部門(mén)分割、職能重疊或缺位的狀況,以無(wú)縫隙的運(yùn)作方式向公眾提供快捷和高質(zhì)量的服務(wù)。另一方面,在前面的分析中,我們也看到了網(wǎng)格化管理在中國(guó)具體的管理實(shí)踐中對(duì)“無(wú)縫隙政府”的超越。這表現(xiàn)在:(1)網(wǎng)格化管理在層級(jí)、職能和部門(mén)之間進(jìn)行了全方位的打通,實(shí)現(xiàn)了真正意義上的無(wú)縫隙運(yùn)作;(2)流程的再造跨越了政府機(jī)構(gòu)本身,也就是通過(guò)社會(huì)組織和力量將政府機(jī)構(gòu)的觸角延伸到最基層的服務(wù)對(duì)象,這為根據(jù)公眾的需求提供個(gè)性化的服務(wù)提供了可能;(3)網(wǎng)格的結(jié)構(gòu)形式為一種精細(xì)化的管理提供了基礎(chǔ),也為全方位的服務(wù)提供了平臺(tái),它使得在一個(gè)大的區(qū)域范圍內(nèi)提供無(wú)縫隙的服務(wù)成為可能;(4)北京和舟山根據(jù)自身情況開(kāi)發(fā)的信息通信技術(shù)為網(wǎng)格的運(yùn)作提供了有效而堅(jiān)實(shí)的支撐,這是在較大區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行有效管理和提供全方位服務(wù)的一個(gè)不可缺少的條件。但網(wǎng)格化管理也存在著一些問(wèn)題。首先,通過(guò)建立網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的“縱向到底”,但服務(wù)團(tuán)隊(duì)的身份是什么?誰(shuí)能夠進(jìn)入服務(wù)團(tuán)隊(duì)?它是由志愿者組成的,還是由上級(jí)建構(gòu)的?它的使命是什么?它是一種中間的力量,還是代表著政府力量的延伸,如同居委會(huì)?在這里,我們幾乎可以肯定地說(shuō),團(tuán)隊(duì)是上級(jí)建構(gòu)的。在舟山的例子中,團(tuán)隊(duì)還加進(jìn)了黨小組,這樣就把團(tuán)隊(duì)納入了政府和黨的體系。但這里引發(fā)的第一個(gè)問(wèn)題是基層民眾的自治問(wèn)題。事實(shí)上,根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定,居委會(huì)都是群眾的自治性組織?；鶎拥淖晕抑卫硎紫仁敲裰餍姓男枰?其次從政府的角度來(lái)講也可以減少管理成本。但事實(shí)是居委會(huì)最終都變成了政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu),或者準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu),反映的是政府的偏好,因?yàn)榫游瘯?huì)的工作人員拿著財(cái)政的津貼。這就使得基層的自治變了味道,導(dǎo)致居委會(huì)的權(quán)威性不高。可能恰恰是這一原因,產(chǎn)生了服務(wù)團(tuán)隊(duì)。但如果團(tuán)隊(duì)還是變成政府的更低一級(jí)的組織(盡管像居委會(huì)一樣不屬于政府編制)的話(huà),那么基層的自治就無(wú)從談起。第二個(gè)問(wèn)題是如果團(tuán)隊(duì)由志愿者組成,一般問(wèn)題也不大,因?yàn)橹驹刚咄ǔＪ浅鲇谝环N激情奉獻(xiàn)自己的力量,他們想達(dá)到的是一種自我實(shí)現(xiàn)。但是如果不是,這里就有一個(gè)團(tuán)隊(duì)成員激勵(lì)的問(wèn)題。就像居委會(huì)的工作人員有津貼一樣,如果沒(méi)有,他們還能保持他們的工作積極性和責(zé)任感嗎?舟山?jīng)]有給予服務(wù)團(tuán)隊(duì)津貼,因此出現(xiàn)了團(tuán)隊(duì)成員熱情和積極性下降的問(wèn)題。但是,如果在物質(zhì)上對(duì)團(tuán)隊(duì)成員給予津貼補(bǔ)助,那么就會(huì)極大地增加財(cái)政支出,財(cái)政是否能承擔(dān)?其次是官僚組織體系和網(wǎng)格化管理體系兩個(gè)系統(tǒng)之間的問(wèn)題。網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)使得傳統(tǒng)的官僚組織的從上到下的運(yùn)作的之處多了一種自下而上的運(yùn)作,這種雙向的運(yùn)作在極大地便利政府滿(mǎn)足民眾需求,提供個(gè)性化的、全方位的服務(wù)的同時(shí),也存在這幾個(gè)問(wèn)題。首先,自下而上的運(yùn)作是通過(guò)非常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)解決的。由于下面?zhèn)鬏斏蟻?lái)的問(wèn)題可能涉及許多職能部門(mén),因此需要一個(gè)平臺(tái)將這些問(wèn)題分門(mén)別類(lèi)并盡快傳遞到相關(guān)職能部門(mén)。我們從舟山的網(wǎng)格化管理組織結(jié)構(gòu)圖看到,市領(lǐng)導(dǎo)小組下的辦公室(下面都是對(duì)應(yīng)的)起著這樣一個(gè)平臺(tái)的作用,如果沒(méi)有這一個(gè)辦公室,那么它的結(jié)構(gòu)同漢普頓市幾乎是一模一樣的。平臺(tái)要把下面?zhèn)鬏斏蟻?lái)的問(wèn)題盡快進(jìn)入相關(guān)的職能部門(mén),同時(shí)平臺(tái)還要起一種協(xié)調(diào)作用,如果問(wèn)題需要在專(zhuān)項(xiàng)組之間協(xié)調(diào)完成的話(huà)。但辦公室必須是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)(舟山就是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu))。這樣,從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度講,就多了一個(gè)機(jī)構(gòu),多了相應(yīng)的人員和經(jīng)費(fèi)。其次,按照一層一層解決問(wèn)題的原則來(lái)說(shuō),如果問(wèn)題能夠在下一層得到解決,就會(huì)導(dǎo)致上一層的閑置。如果上一層是非常設(shè)機(jī)構(gòu),那么問(wèn)題還不大,但如果是常設(shè)機(jī)構(gòu),就會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)。再者,辦公室的工作人員必須很專(zhuān)業(yè),要能很快地判斷來(lái)自下面的問(wèn)題需要進(jìn)入哪個(gè)職能部門(mén),或者涉及哪些職能