中國碳交易市場的法律分析

中國碳交易市場的法律分析

碳市場建設的滯后導致中國失去了全球碳市場的固定價格和主導權。雖然有專家預測,到2012年,全球的碳交易總額將高達1500億美元,超過石油成為全球第一大市場,中國有望在其中占據3成以上的份額,但有關數據顯示,中國碳交易的價格每噸要比印度低2-3歐元,更不及歐洲二級市場價格的一半。目前,中國污染排放與溫室氣體排放交易個案雖然已經不少,但分散在各個城市和各個行業(yè),交易往往由企業(yè)與境外買方直接談判,信息透明程度不夠。這種分散的不公開的市場狀況,使中國企業(yè)在談判中處于弱勢地位。擁有碳交易市場的定價權不僅取決于碳貿易量,還必須建立起一個統(tǒng)一的碳交易平臺,為買賣雙方提供充分的供求信息。因此,碳交易市場的制度結構、市場分類以及碳交易市場的發(fā)展趨勢等都成為近年來研究的熱點。碳交易市場是指碳排放權交易市場,或以碳排放權交易為實質的碳信用市場。國內外學者對碳交易市場的研究多集中在碳交易市場的交易機制、碳交易市場的分類及碳交易市場中的交易工具三個方面,也有學者對我國碳交易市場建立的戰(zhàn)略及建立后的功能進行了研究。世界銀行在2004年的《碳交易市場的現狀及趨勢》中描述了碳交易市場的結構,認為目前的碳交易市場可分為減排許可市場和基于項目的市場。減排許可市場是指受一定范圍或有關機構限制的市場。基于項目的市場是指在一定規(guī)則約束下或自愿行為發(fā)生的買賣雙方直接以項目投資的方式進行碳交易的碳交易市場。章升東等在世界銀行對碳交易市場分類的基礎上,對碳交易市場的類型進行了更詳細的分類。他認為,基于項目的市場又可分為京都市場以及非京都市場;按照碳排放權交易涉及的范圍,碳排放權交易市場又可分為國際級碳排放權交易市場、國家級碳排放權交易市場、州級碳排放權交易市場以及零售碳排放權交易市場。林德榮分析了碳排放權市場形成的兩種機制,并總結了碳排放權市場具有以下特征:市場規(guī)模急劇膨脹,私人公司踴躍參與,發(fā)展中國家正成為主要的賣方市場,各種市場創(chuàng)新體系相繼出現,減排單位交易體系的創(chuàng)建促進京都減排單位市場的壯大。涂毅提出在北京建立一個實體性的交易市場,為各會員和參與者提供交易場所。同時,構建一個基于網絡的市場交易平臺,以便注冊用戶通過網上進行交易。利用此交易平臺,會員可以賣出超標減排量來獲得額外利潤,或者買入不足的減排量以履行義務;系統(tǒng)地做好可持續(xù)發(fā)展和溫室氣體減排計劃;通過交易所聘請的具有溫室氣體減排量審核資質的獨立第三方定期測量溫室氣體排放量,并有選擇地采用各種減排技術和措施進行溫室氣體減排。曾剛詳細介紹了國際碳金融交易市場的市場結構、參與者與交易工具,探討了該市場發(fā)展的缺陷并展望了影響其發(fā)展的政策前景。認為國際共識的形成以及國際合作的強化,將會有助于掃清國際碳金融市場發(fā)展的障礙,對其進一步的快速發(fā)展以及新技術的開發(fā)和應用起到關鍵性作用。于同申在分析了中國碳排放權交易碳交易市場構建的動機,國際碳排放權交易的機制及中國在國際碳交易市場中的地位后提出中國構建碳排放權交易市場的“三步走”戰(zhàn)略,戰(zhàn)略的三個階段分別是:以配額制為基礎的戰(zhàn)略啟動階段、參與主體及相關金融產品的多元化及控制碳交易風險階段、國際化階段。從目前國內學者的研究成果看,很少有對國際碳交易市場的系統(tǒng)分析。本文在對國際碳交易市場系統(tǒng)分析的基礎上,提出了對中國碳交易市場建設的啟示。1碳市場的分步驟交易系統(tǒng)為了實現減排目標,《京都議定書》建立了三種基于市場機制的國際合作減排機制。這三種“靈活機制”產生的溫室氣體貿易市場占全球碳交易市場的絕大部分,稱為京都市場。而京都體制外的自愿或強制的碳交易是全球碳交易市場的一個很小的組成部分?！毒┒甲h定書》的三種靈活機制使不同發(fā)展程度國家之間都可以進行碳排放權交易,有利于實現減緩氣候變化國際合作,并且有利于各國在實現全球氣候變化問題上費用分配的有效性,使交易的雙方國家達到雙贏?！毒┒甲h定書》三機制包括:一是國際排放交易(IET,InternationalEmissionTrade)。即附件1國家之間針對配額排放單位(AssignedAmountUnits,AAUs)的交易;二是聯(lián)合履行機制(JI,JointlyImplemented)。即附件1國家之間的減排單位(EmissionReductionUnits,ERUs)交易。產生這種減排單位的方法主要有:建立低于標準排放量的項目(如采用低排放的技術),發(fā)展能吸收溫室氣體的項目(如植樹造林)等;三是清潔發(fā)展機制(CDM,CleanDevelopmentMechanism)(見表1)。即附件I國家的投資者從其在發(fā)展中國家實施的、并有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的減排項目中獲取“經核證的減排量”(CertificatedEmissionReductions,CERs),附件1國家出資支持無減排義務的國家通過工業(yè)技術改造、造林等活動,降低溫室氣體的排放量并沖抵附件I國家的減排指標,這是《京都議定書》中唯一涉及到發(fā)展中國家的一種機制。由于《京都議定書》只規(guī)定了發(fā)達國家的強制減排義務,而非發(fā)達國家沒有強制減排義務,因此碳交易市場也可以分為《京都議定書》模式下的市場與非《京都議定書》模式下的市場。美國因為2001年退出了《京都議定書》,所以美國碳交易市場屬于非《京都議定書》模式下的市場,即一種自愿性質的交易市場,且因為沒有強制性減排義務,也未形成像歐盟那樣的排放權交易體系,只有州和地區(qū)級的區(qū)域性碳排放權交易系統(tǒng),目前主要的交易系統(tǒng)有:西部氣候倡議、區(qū)域性溫室氣體倡議、氣候儲備行動、中西部溫室氣候減排協(xié)定以及芝加哥氣候交易所,此外聯(lián)邦排放交易系統(tǒng)和加州州內交易系統(tǒng)也正在策劃之中。碳交易市場的細分方式有多種標準,按照交易的溫室氣體排放權的來源,碳交易市場可以分為基于配額的市場和基于項目的市場?；谂漕~的市場由管理者制定總的排放配額,并在參與者間進行分配,參與者根據自身的需要來進行排放配額的買賣。在以配額為基礎的交易市場中又可以分為強制碳交易市場和自愿碳交易市場。前者是由一些國家和地區(qū)性的、強制性的減排指標所產生的,其參與的企業(yè)也被強制參與到這些交易體系中去,如歐盟碳排放交易體系;而后者通常是一些國家或組織自己確立的減排體系,其參與者也是自發(fā)性的作出減排承諾并出資抵償其超額的排放量,如芝加哥氣候交易所(CCX)(見表1)。基于項目的市場中低于基準排放水平的項目或碳吸收項目,在經過認證后可獲得減排單位。受排放配額限制的國家或企業(yè),可以通過購買這種減排單位來調整其所面臨的排放約束,這類交易主要涉及到具體項目的開發(fā),包括CDM和JI機制下的交易(見表1)。JI項目產生的減排量稱為減排單位(ERU),CDM項目產生的減排量稱為核證減排量(CERs)。這兩類市場為排放權交易提供了最基本的框架。芝加哥氣候交易所(CCX)于2003年正式以會員制開始運營,共有包括美國電力公司、杜邦、福特、摩托羅拉等公司在內的13家創(chuàng)始會員。CCX的交易產品稱為碳金融工具合約(CarbonFinancialInstrument,CFI),加入CCX的會員必須做出減排的承諾。2003-2006年為減排的第一個承諾期,要求每年排放量比上一年降低1%,到2006年比基準年(1998-2001年平均排放量)降低4%。2007-2010年為第二個承諾期,減排量最終達到基準年(1998-2001年平均排放量或2000年)的6%。該承諾出于自愿但具有法律約束力。如果會員減排量超過了本身的減排額,它可以將自己超出的量在CCX交易或存進帳戶,如果沒有達到自己的承諾減排額,需要在市場上購買碳金融工具合約(CFI)。澳大利亞新南威爾士體系于2003年正式啟動,有效期至2012年(見表1)。它對所有的在該州的電力零售商和其它部門規(guī)定了必須完成的份額。參與者必須把各自的溫室氣體排放減少到規(guī)定的水平。對于額外的排放,可以通過購買消減認證來補償。消減認證由專門認證機構發(fā)放核實,可以在市場上流通交易。歐盟排放貿易體系(EUETS)成立于2005年,是世界上第一個溫室氣體排放配額交易市場,也是目前全球最大的碳交易體系(見表1)。EUETS涉及到了電力行業(yè)以及五個主要的工業(yè)部門:石油,鋼鐵,水泥,玻璃和造紙。EUETS為每個部門的排放設施制定了完整的溫室氣體監(jiān)測與報告協(xié)議。每個排放設施需要按照監(jiān)測協(xié)議對排放數據、排放源、燃料使用方式、測量精度等數據進行詳細的記錄,并在每年的3月31日之前,按照協(xié)議的要求報告上一年度的排放數據。該數據由政府指定的獨立第三方來核查。經過核查的上一年排放量需要在每年的4月30日之前,由該排放設施持有的排放配額來抵消。如果某個排放設施的排放量超過發(fā)放的配額(EUA),則必須到市場上購買超出的數量。美國區(qū)域溫室氣體減排計劃(TheRegionalGreenhouseGasInitiative,RGGI)是由美國東北部及大西洋沿岸中部的10個州組成的區(qū)域性應對氣候變化合作組織(見表1),RGGI僅將電力行業(yè)列為控制排放的部門,要求該行業(yè)到2018年排放量比2009年降低10%。它將該區(qū)域2005年后所有裝機容量超過25MW的發(fā)電設施列為排放單位,并為其二氧化碳排放量設定了上限,要求它們在2018年時其排放量比2009年減少10%。同時對這些電力部門詳細定義了各項指標,并對配額分配,履約核查、配額交易,監(jiān)測報告,減排量購買等進行了完整的設計,并建立了碳排放配額監(jiān)測系統(tǒng),記錄和監(jiān)測各州碳減排項目的執(zhí)行情況。西部氣候倡議(WesternClimateInitiative,WCI)是由美國西部的亞利桑那州、加利福尼亞州、新墨西哥州、俄勒岡州、華盛頓州等五個州于2007年發(fā)起成立的區(qū)域性氣候變化應對組織(見表1)。這一組織的目標是通過州之間的聯(lián)合來推動氣候變化政策的制定和實施,尤其是支持采用市場機制來有效實現減排。到2009年底總共有11個州或省份,其中包括4個加拿大省份:安大略省,曼尼托巴省,卑詩省和魁北克省。2008年9月,WCI提出建立獨立的區(qū)域性排放交易系統(tǒng)的方案,目標是到2020年該地區(qū)的溫室氣體排放量比2005年降低15%。這一系統(tǒng)計劃于2012年開始運行,每3年為一個履約期,涉及到5個排放部門:電力,工業(yè),商業(yè),交通以及居民燃料使用。這些部門的排放幾乎占了該組織成員全部排放的90%。氣候儲備方案(ClimateActionReserve,CAR)是一個基于項目的減排量交易機制,它制定一個可開發(fā)、可量化、可核查的溫室氣體減排標準,發(fā)布基于項目而產生的碳排放額,透明地監(jiān)測全程的碳交易過程,其目標是要建立一個覆蓋整個北美的交易系統(tǒng)(見表1)。目前參與該系統(tǒng)的企業(yè)將近400家。CAR負責制定項目開發(fā)協(xié)議(或稱方法學),計劃覆蓋到4大領域:工業(yè),交通運輸,農業(yè)與林業(yè)。在市場方面,CAR有意的排除了可再生能源發(fā)電,發(fā)電效率提高,綠色建筑等部門,認為這些部門已經被其他標準充分的考慮了,CAR沒有必要再去涉及。同CDM一樣,CAR也強調額外性,具體的開發(fā)流程與CDM頗為相似。從全球碳交易市場的情況來看,配額市場占據了碳交易市場的主流。根據世界銀行的數據,2008年碳交易市場的總交易額達到了約1260億美元,比2007年的數字翻了一番。AAUs市場于2008開始正式投入運行,全年成交金額為2.1億美元;另一個以政府管制為基礎的配額交易機制RGGI在2008年全年成交金額為2.4億美元。由參與者自愿成立的配額交易機制的交易額分別為3.09億美元和1.83億美元,在所有基于配額的市場中,EUETS占據絕對主導的地位。2008年,該體系交易總量為919億美元,占配額交易市場比重達到99%,占全球交易總量比重為73%左右(見表2)。從成交量上看,是目前最為重要的碳交易市場,其價格和成交量是國際碳金融交易的重要指標。此外,以CDM為基礎,從事CERs現貨、遠期和期貨交易的二級交易市場發(fā)展迅速。2008年,該市場的交易金額為260億美元,是2007年的5倍,占全部碳交易總額的21%。原始CDM市場(該市場交易的對象為PrimaryCERs,簡稱CERs)交易額為65億美元,占全部基于項目的交易的90%,發(fā)生于發(fā)達國家之間的JI項目交易金額為2.9億美元,自愿市場的項目交易額為3.97億美元(見表3)。日本、新西蘭等發(fā)達國家由于《京都議定書》履約的要求,紛紛籌劃國內的配額交易系統(tǒng),這是未來配額市場發(fā)展的主要動力。而基于項目的減排量交易市場發(fā)展的動力則主要來自于兩個方面:一個是發(fā)達國家為降低減排成本或完成本國目標而從國外進口減排額的需求可能會不斷增加,企業(yè)可以有針對性的購買項目減排量,另一個是潛在的自愿減排市場,這一市場主要有企業(yè)或組織、個人出于慈善,社會形象或發(fā)展戰(zhàn)略等考慮的自愿購買需求。2國際碳市場的特點2.1cdm及碳排放市場份額交易作為新興的金融市場,碳交易市場在近幾年發(fā)展迅猛。根據世界銀行的數據,2008年,全球碳交易總額已達到1260億美元,而2005年全球碳交易總額為100億美元左右,4年時間增長超過10倍。其中,基于配額的交易占據了絕對主導的地位。2008年,基于配額的市場交易額為920億美元,占全部碳交易交易總額的74%左右;基于項目的交易成交金額為72億美元。此外,以CDM為基礎,從事CERs現貨、遠期和期貨交易的二級交易市場發(fā)展迅速,2008年,該市場的交易金額為260億美元,是2007年的5倍,占全部碳交易總額的21%。碳交易市場的迅速發(fā)展,大大促進了全球清潔技術的開發(fā)和運用,并逐漸成為推動低碳經濟發(fā)展最為重要的機制。2.2碳金融交易市場目前國際碳交易絕大多數集中于國家或區(qū)域內部(如歐盟),統(tǒng)一的國際市場尚未形成。從事碳金融交易的市場多種多樣,既有場外交易機制,也有交易所交易;既有由政府管制產生的市場,也有參加者自愿形成的市場。這些市場大都以國家和地區(qū)為基礎發(fā)展而來,而不同國家或地區(qū)在相關制度安排上存在很大的差異,形成了國際碳金融市場高度分割的現狀。2.3交易價格上的波動受到交易市場不完善、市場供求關系的影響,碳排放權交易的市場交易價格經常出現巨大的波動,我國CDM項目最初的交易價格在5美元左右,最高上升到15美元,現在穩(wěn)定在10美元左右的交易價格上。相應的,歐盟內部的交易市場的價格波動更為劇烈。2006年4月中旬,歐洲氣候交易所創(chuàng)下了每噸30歐元的紀錄,但在5月中旬又狂跌至10歐元,2007年的期貨價格則已降到了4歐元。3中國碳市場現狀分析3.1我國cdm項目實施中存在的問題1998年5月,中國在聯(lián)合國總部簽署了《京都議定書》,并于2002年8月正式核準《京都議定書》,這意味著中國全面啟動CDM運作。為加強清潔發(fā)展機制項目的有效管理,保證其項目有序進行,中國政府于2004年6月頒布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》,2005年10月又對該暫行辦法進行了修訂,頒布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》。第一個“清潔發(fā)展機制(CDM)”項目——北京安定填埋場填埋氣收集利用項目于2005年1月試車成功。而正式成為中國第一個獲CDM執(zhí)行理事會(EB)批準的CDM則是內蒙古輝騰錫勒風電項目,其于2005年6月27日在EB注冊成功。自此,中國的CDM項目得以順利開展,領域逐步拓展,2005年EB批準項目為3個;2006年批準項目33個;2007年批準項目113個,2008年批準項目222個。截至2009年12月,我國有638個CDM項目通過EB批準占全球比例為34.75%,在EB已簽發(fā)CERs333215472t中,我國共計131個項目,153260409t獲得簽發(fā),占EB簽發(fā)總數的45.99%。我國CDM項目實施中存在著如下問題:①缺乏規(guī)范指導,偏離方法學要求。由于我國實施CDM項目還處于探索階段,沒有規(guī)范的指導守則,國內許多企業(yè)在應用相關方法學進行計算時為圖省事,常常根據實際容易獲得的數據對計算方法進行一些變動,這往往被負責審核的經營實體(OperationalEnti-ty,OE)視為對方法學應用的某種偏離而遭到質疑。在項目的選擇上,許多國內的企業(yè)忽視了EB對于這些項目規(guī)定和提倡的條件要求,沒有從根本上了解項目的實際環(huán)境意義,從而導致了項目申請注冊的命中率不高。②推動技術轉讓的效果欠佳,技術轉讓是幫助發(fā)展中國家實現可持續(xù)發(fā)展的最有效手段,在氣候變化國際談判中,技術轉讓總是最重要的議題。一些CDM項目,因為有高昂的商業(yè)回報,可以為技術轉讓提供機會。但在CDM項目實踐中,真正能實現技術轉讓的案例很少,大多數情況下,CDM僅是純商業(yè)交易項目,CERs買賣雙方僅出于獲得利潤的目的,并不關注CDM項目能帶來多少技術轉讓。③信息不對稱,延誤注冊時機。《京都議定書》只規(guī)定了附件1國家2008-2012年的減排義務,因此CDM機制不僅具有國際性,更具有時效性。地方各級政府部門和企業(yè)由于缺乏相關知識和處理國際事務的經驗,往往在論證CDM的過程中花費了大量精力和時間,錯過了注冊機遇。④管理體制有待進一步完善,我國《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》對項目業(yè)主的要求僅為中資或中資控股,沒有明確CDM項目帶來的對可持續(xù)發(fā)展的影響,對項目參與方,特別是咨詢公司和中介公司的資質和行為規(guī)范并無明文要求,這在一定程度上也造成了國內CDM市場有些混亂。3.2天津排放權交易所構建節(jié)能減排和環(huán)境管理新模式目前我國主要的環(huán)境交易所有三個,分別是北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權交易所。由表4可知,目前這三大環(huán)境交易所的業(yè)務多集中在二氧化硫、化學需氧量等污染物的排污權交易。盡管北京環(huán)境交易所已經建立溫室氣體減排量的信息服務平臺,但尚未開展實質性的碳排放權交易。北京環(huán)交所是以會員制為基礎的從事環(huán)境權益交易的機構,交易所的核心目的和出發(fā)點是提供一個專業(yè)化的市場化平臺,使各類從事環(huán)境權益的買家、賣家和中介機構等各方在一個公開、公平和公正的市場平臺上共同參與交易,實現降低交易成本,提高交易效率,發(fā)現價格和價值的第四方平臺。其交易模式都是依靠會員。天津排放權交易所除了由天津產權交易中心參與外,引進中石油和芝加哥交易所(CCX),三者的持股比例分別是53%、22%、25%,分別以資金和無形資產等形式入股。天津排放權交易所主要借鑒了CCX的模式和有關運行機制。CCX的交易機制不受政府主導,由企業(yè)和企業(yè)、甚至是個人和個人之間的交易,在CCX類似于資本交易的平臺上,交易的是經過核證機構核證的減排量。與CDM框架下包括政府,業(yè)主,和中間機構的復雜利益鏈相比,CCX的碳交易是相對簡單的“民間活動”。上海環(huán)境能源交易所為環(huán)境能源領域各類權益人、節(jié)能減排集成商、科研機構、投資機構等各類企業(yè)、科研機構,提供節(jié)能減排咨詢、項目設計、項目價值評價、經營策劃、項目包裝、基金運行、項目投融資以及技術支撐等各類資本、經營、信息與技術服務。全力構筑以市場化方法推動節(jié)能減排運行的新機制,打造節(jié)能減排和環(huán)境保護領域各類技術、資本及權益交易的完整的產業(yè)鏈。目前,國內已成立的碳交易所的建立宗旨可以概括為:①協(xié)助企業(yè)低成本高效率地實現二氧化硫和化學需氧量等污染物的環(huán)保減排;②協(xié)助企業(yè)管理其環(huán)境風險,滿足日益提高的環(huán)保信息批露要求;③為企業(yè)全方位參與國際排放權市場提供渠道和經驗;④為市場參與各方提供透明的交易價格;⑤設計一流的環(huán)境交易市場和金融創(chuàng)新產品;⑥通過標準化的交易程序保證環(huán)境交易市場的公信力;⑦為低成本高效率地控制排放積累經驗,健全機制;⑧促進政府管理部門和企業(yè)排放管能力建設;⑨協(xié)助國家制訂更加完善的環(huán)境政策和目標;⑩為排放權交易市場利益相關方提供有關排放權交易的高質量信息、培訓和相關服務。4行政干預過量過大我國目前的碳排放權交易市場還不完善,企業(yè)實現碳排放權的交易基本是靠國家、地方環(huán)境管理部門或是政府來牽頭實現,行政干預的力度較大,沒有真正體現出市場的力量和作用。在這種情況下達成的交易,也是缺乏效率的,企業(yè)可選擇的交易對象范圍窄,實現交易時的價格非透明化,可比較性差,具有較高的交易成本。國際碳交易市場的發(fā)展對我國完善碳交易市場的建設具有重要啟示。4.1加強環(huán)境科技研究我國建立完善碳交易市場,首先要對碳排放權交易的市場行為進行系統(tǒng)地分析、研究,加快碳排放權交易機制和環(huán)境科學技術的研究,從技術上解決排污總量確定的難題。完善碳排放權交易的法律、法規(guī),將碳排放權交易的進行置于法律的框架下。扭轉政府粗放型的經濟發(fā)展模式,將經濟發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境的總量控制相結合。4.2專業(yè)機構的影響目前我國碳交易市場主體分散,議價能力弱,交易平臺的整體水平和軟硬件配置與國際市場相比差距不小。當前我國的碳交易市場主要是現貨市場,交易大多是分散的,其價格是由買賣雙方私下達成的,國內業(yè)主所能收集到的價格信息不僅十分零散,而且其準確程度也比較低