社區(qū)自治的邊界一個(gè)理論的考察

社區(qū)自治的邊界一個(gè)理論的考察

作為人類文明發(fā)展的主要文明形態(tài)的承載者，城市在現(xiàn)代文明發(fā)展的許多方面都體現(xiàn)了其特點(diǎn)。鑒于對這些特征的認(rèn)識,有的學(xué)者甚至提出城市中只存在次級群體而不存在初級群體的主張。當(dāng)我們深入到城市內(nèi)部的時(shí)候,會發(fā)現(xiàn)城市不僅是近現(xiàn)代文明的制度承擔(dān)者,也是遺留的古代文明的承擔(dān)者。城市在表面顯露的是其現(xiàn)代的隔離,而在內(nèi)部卻不時(shí)顯現(xiàn)出要求內(nèi)聚的一面。正是其對內(nèi)聚的要求使城市一定區(qū)域內(nèi)的人群互動與行為、思維認(rèn)同得以存在,也使得我們所主張的城市社區(qū)得以存在。但是在日漸復(fù)雜化的城市社會中,社區(qū)的存續(xù)方式已經(jīng)大大不同于前現(xiàn)代時(shí)期,其自然的內(nèi)聚力量已經(jīng)被削弱到無法整合社區(qū)各類資源的程度。要使得社區(qū)真正成為獨(dú)立的城市秩序構(gòu)建單位,則需要對社區(qū)自治的參與主體的職能進(jìn)行新的界定以明確其職責(zé)權(quán)限,才能順利實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各類組織與資源的協(xié)調(diào)與配合。一、社區(qū)概念的界定社區(qū)自治的狀態(tài)早已存在,應(yīng)該說自有人類社會以來,無論哪個(gè)文明樣態(tài)都存在著一定區(qū)域、一定層次的社區(qū)自治,只是自治的基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式存在差異,但其共同點(diǎn)都表現(xiàn)為社區(qū)秩序的自我維持與自我營造。我國對社區(qū)自治問題的討論主要集中在政治學(xué)領(lǐng)域,涉及到社區(qū)民主問題的發(fā)揮以及社區(qū)內(nèi)權(quán)力資源配置的程序。社會學(xué)領(lǐng)域?qū)ι鐓^(qū)自治問題的探討則是在社區(qū)秩序這一總體框架下對社區(qū)內(nèi)自我發(fā)展資源、各類權(quán)力主體的互動展開的觀察與分析。在對社區(qū)自治概念及內(nèi)涵的討論中,目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)大致可以分為三類:一是社區(qū)自治是政府管理之外的社會自治。如桑玉成等認(rèn)為,城市社區(qū)自治就是指“由社區(qū)居民自己管理自己生活在其中的社區(qū)事務(wù)”。(P48)二是社區(qū)自治是地方政府自治。丁超認(rèn)為:“地方自治就是地方政府,社區(qū)自治就是社區(qū)政府。沒有一個(gè)選民直接選舉出來的社區(qū)議會和社區(qū)政府,沒有一級社區(qū)財(cái)政,就沒有社區(qū)自治而言?！?P20-21)三是社區(qū)自治是政府、社區(qū)組織、居民合作治理公共事務(wù)的過程。徐勇認(rèn)為“社區(qū)自治是城市社區(qū)成員依照法律,對本社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理的制度”;(P3)陳偉東進(jìn)一步提出:“社區(qū)自治是社區(qū)自已組織治理的簡稱,是指不需要外部力量強(qiáng)制性干預(yù),社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù),并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的過程?！?P140-141)從以上三種觀點(diǎn)的歸納來看,對社區(qū)自治問題的界定目前并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。這種不統(tǒng)一性一方面表現(xiàn)為對社區(qū)區(qū)域范圍界定的不統(tǒng)一;另一方面表現(xiàn)為對社區(qū)自治主體范圍界定的不統(tǒng)一;第三方面表現(xiàn)為社區(qū)自治內(nèi)容的不統(tǒng)一。從一定意義上講是社區(qū)區(qū)域范圍的不統(tǒng)一導(dǎo)致了對社區(qū)自治主體范圍界定的不統(tǒng)一,而社區(qū)自治內(nèi)容的不統(tǒng)一則直接與社區(qū)區(qū)域范圍界定的不統(tǒng)一、社區(qū)自治主體范圍界定的不統(tǒng)一相關(guān)?？v觀當(dāng)前理論界對社區(qū)的界定不外乎以下幾點(diǎn):(1)一定數(shù)量的人群;(2)共同認(rèn)可的價(jià)值體系與共同的利益;(3)人與人之間的持續(xù)互動;(4)一定的地域。雖然“社區(qū)概念的不確定性對學(xué)術(shù)研究的影響可以是彈性的,但對城市基層管理體制的改革而言,社區(qū)概念必須落到實(shí)處?！?P4)鑒于對社區(qū)概念的共同認(rèn)知,在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為文章所指的社區(qū)應(yīng)當(dāng)具體限定于城市居民委員會的轄域范圍。在這個(gè)范圍內(nèi)由于人口一般不超過5000人,大部分在2000—3500人之間,有統(tǒng)一的居民自治性組織,社區(qū)居民之間的互動頻率較其他范圍明顯提高,同時(shí)基于居委會內(nèi)住房、公共設(shè)施等的共用性,社區(qū)居民的共同利益與協(xié)作的意識較強(qiáng)。鑒于文章對社區(qū)地域范圍的重新厘定,文章對社區(qū)自治的基本界定是社區(qū)自治是指在居委會轄域內(nèi)政府組織、社區(qū)各類自治組織、志愿性組織、駐社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)性組織、居民在相關(guān)制度、有形無形契約的約束下協(xié)作共進(jìn),共同提供社區(qū)所需公共服務(wù)和公共物品,構(gòu)建社區(qū)秩序與文明的過程。二、公共產(chǎn)品供給主體的多元化社區(qū)自治的概念明確了社區(qū)自治的主體,但是并沒有完成社區(qū)自治制度框架的構(gòu)建工作。要構(gòu)建社區(qū)自治制度的基本框架還必須明了社區(qū)自治的各類主體在職責(zé)權(quán)利問題上是如何分工的。這一問題從根本上說是在探討政府、社區(qū)、市場三者的關(guān)系問題,確切來說,即為我們所探討的三者的職能邊界問題。對于政府與市場職能邊界的討論,政治學(xué)和社會學(xué)都有所涉及,但是其討論基本上是在借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上展開的?？梢哉f政府與市場職能邊界的探討是經(jīng)濟(jì)學(xué)建立以來一直激烈討論的核心問題,但是這種討論直到公共產(chǎn)品理論的出現(xiàn)才呈現(xiàn)出精細(xì)化發(fā)展的理論色彩,在此之前基本上都處在經(jīng)驗(yàn)探索與價(jià)值判斷的發(fā)展階段。公共產(chǎn)品理論的出現(xiàn)使得政府與市場邊界的探討在更好地提高社會效益這一問題上取得了巨大的進(jìn)步。政府與市場的職能邊界不再是理論偏好的問題,而成為現(xiàn)實(shí)社會效益提高的需要?！肮伯a(chǎn)品”一詞最早由瑞典人林達(dá)爾(Lindahl)在其博士論文《公平稅收》中提出。真正將公共產(chǎn)品與私人物品兩個(gè)概念明確區(qū)分的是薩繆爾森(Paul.Samuelson)。根據(jù)薩繆爾森的定義,公共產(chǎn)品具備兩大特點(diǎn):一是非排他性,即任何人都可以無障礙地進(jìn)入公共產(chǎn)品的消費(fèi)領(lǐng)域,只要有人提供所有人都可以免費(fèi)消費(fèi);二是非競爭性,即所有消費(fèi)公共產(chǎn)品的人之間不會形成擁擠,消費(fèi)者A的消費(fèi)行為并不會使公共產(chǎn)品的數(shù)量發(fā)生減損,從而影響消費(fèi)者B對該公共產(chǎn)品的消費(fèi)。由于公共產(chǎn)品的這兩大特性,盈利性由于缺乏利潤激勵,而不愿進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域。因此古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該由政府來完成,而且政府的行為也僅僅限制在那些依靠市場不能供給的領(lǐng)域。亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)將政府的職能歸納為:“保障市場的正常運(yùn)作,保障個(gè)人的利益不受社會的侵害;保障社會的利益不受外來力量的侵害;保障國家的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的資源供給?！?P28-29)隨著公共產(chǎn)品理論的發(fā)展,建立在技術(shù)發(fā)展基礎(chǔ)上的準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論得以產(chǎn)生:公共池塘資源、俱樂部產(chǎn)品。公共池塘資源是具有非排他性但具有擁擠性的公共產(chǎn)品,而俱樂部產(chǎn)品則是具有排他性但是不具有擁擠性的公共產(chǎn)品。從一定意義上看,社區(qū)內(nèi)公共物品大部分都是準(zhǔn)公共物品,一方面它們可以通過產(chǎn)權(quán)界定限定消費(fèi)者群體,從而使俱樂部產(chǎn)品的供給具有可持續(xù)性;另一方面可以通過組織內(nèi)部的消費(fèi)契約,約束消費(fèi)的擁擠行為,保持公共池塘資源的可持續(xù)供給。公共產(chǎn)品理論的細(xì)致化發(fā)展使得各類公共產(chǎn)品的供給主體也發(fā)生了職責(zé)上的分化。政府、市場、社區(qū)組織都成為社區(qū)公共產(chǎn)品的可能供給主體,我們把這種政府、市場、社區(qū)組織共同參與社區(qū)公共管理的體制稱為治理理念影響下的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理模式或者說共治模式。按照純粹公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品、公共池塘資源的特性,學(xué)界在理論上對于政府、社區(qū)組織、市場組織的公共產(chǎn)品供給職責(zé)進(jìn)行了界分。美國著名公共管理學(xué)者登哈特夫婦歸納了政府在公共產(chǎn)品供給上應(yīng)該扮演的角色:第一,政府將在確立各種網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的法律規(guī)則和政治規(guī)則方面繼續(xù)扮演一種綜合角色;第二,政府很可能會幫助解決各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部,特別是那些網(wǎng)絡(luò)之間的資源分配和依賴問題;第三,政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)之間的相互作用進(jìn)行監(jiān)督,以確保民主和社會公平的原則在具體的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部及不同網(wǎng)絡(luò)之間得以維護(hù)。(P84)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)對市場供給公共產(chǎn)品一般持否定的態(tài)度。但是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來越認(rèn)識到技術(shù)水平往往決定著哪些方面可以通過市場機(jī)制來解決,哪些方面則不能進(jìn)入市場。經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈?duì)柖?K.D.Goldin)認(rèn)為,在決定某種產(chǎn)品是否成為公共產(chǎn)品方面的問題,主要“取決于排除設(shè)施的技術(shù)和個(gè)人偏好的分散化”,“德姆塞茨在《公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)》一文中指出,在能夠排除不付費(fèi)者的情況下,私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。”由此來看,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)認(rèn)可市場在公共產(chǎn)品的供給上能夠發(fā)揮作用,但是其作用的領(lǐng)域僅僅局限于俱樂部公共產(chǎn)品,而不能染指公共池塘資源和純粹公共物品。當(dāng)然在私人產(chǎn)品的供應(yīng)問題上,主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)基本形成共識:市場是私人產(chǎn)品的最佳供給主體。社區(qū)在公共產(chǎn)品供給的問題上比政府和市場有突出的優(yōu)點(diǎn)。布魯貝克爾認(rèn)為在公共產(chǎn)品的供給問題上“搭便車現(xiàn)象并不像人們認(rèn)為的那么嚴(yán)重,在社區(qū)中,長遠(yuǎn)的利益考慮會限制人們的搭便車幾率”。正如奧爾森指出的:“總而言之,社會壓力和社會激勵只有在較小的集團(tuán)中才起作用。這些集團(tuán)很小,成員間有著面對面的接觸?！?P71)這種接觸增加了人們不遵守集體約定的社會成本,從而降低了人們搭便車行為的幾率。在社區(qū)中能夠成功提供的公共物品在較大的領(lǐng)域可能會導(dǎo)致失敗。薩繆·鮑爾斯進(jìn)一步指出:“社區(qū)的集體行動可以拯救政府和市場的失靈……正確而有效的運(yùn)行機(jī)制并非是設(shè)計(jì)和計(jì)劃出來的,應(yīng)該歸功于長期中大量參與人未經(jīng)協(xié)調(diào)的和帶有偶然性的行動的路徑依賴結(jié)果?！?P110)由此可見,正是由于社區(qū)的面積比較小,成員間具有較強(qiáng)的監(jiān)督能力,社區(qū)組織可以通過更加民主的方式提供公共物品。綜上所述,政府一般側(cè)重于較大地域范圍內(nèi)的類純粹公共物品的供應(yīng);市場一般側(cè)重于能夠控制進(jìn)入的俱樂部公共產(chǎn)品的供應(yīng),對社區(qū)而言就是社區(qū)公共安全、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施的生產(chǎn)與維護(hù);社區(qū)組織則一般提供依靠社區(qū)內(nèi)產(chǎn)前契約、協(xié)商監(jiān)督的方式提供社區(qū)公共池塘資源或俱樂部產(chǎn)品,即社區(qū)協(xié)商的行為規(guī)則,社區(qū)居民互助小組、娛樂小組的籌建與維持等等。三、社區(qū)各類管理主體的職責(zé)邊界經(jīng)濟(jì)學(xué)的探討往往是在各種限定性條件下展開的,但是現(xiàn)實(shí)的生活沒有現(xiàn)成的各種限定性條件。當(dāng)我們深入上海城市社區(qū)內(nèi)部觀察、測算社區(qū)各類管理主體的職責(zé)權(quán)限時(shí),發(fā)現(xiàn)政府、市場與社區(qū)的權(quán)利職能邊界非常模糊,這種模糊不僅表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給上的模糊化,還表現(xiàn)為私人產(chǎn)品供給方式上的模糊化。而這種邊界模糊化主要是由于政府部門職能權(quán)力的越位和缺位引起的。(一)社區(qū)自治組織對政府組織的權(quán)力入侵從理論上講政府是純粹公共物品的供給者,社區(qū)組織是社區(qū)公共池塘資源和俱樂部產(chǎn)品的供給者,市場組織是私人物品和社區(qū)俱樂部產(chǎn)品的供給者。但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中政府的權(quán)力職責(zé)邊界卻十分模糊。這種模糊一方面表現(xiàn)為其職責(zé)范圍大大溢出了純粹公共物品的供給領(lǐng)域,涉入了部分社區(qū)準(zhǔn)公共物品的供給權(quán);另一方面也表現(xiàn)為政府部分退出公共產(chǎn)品的供給鏈,將公共產(chǎn)品供給鏈的末梢環(huán)節(jié)強(qiáng)加給社區(qū)自治組織,主要是社區(qū)居委會組織。但是這兩種政府權(quán)力職責(zé)的“外溢”和“收縮”在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐環(huán)節(jié)上卻是擰和在一起的,共同表現(xiàn)為政府組織對社區(qū)組織的權(quán)力入侵。在現(xiàn)實(shí)操作中,政府對社區(qū)居民委員會組織的權(quán)力入侵有兩種互為依托的方式:一種是向居委會組織過度的下發(fā)任務(wù)文件,使居委會組織的大部分時(shí)間忙于完成政府的任務(wù)而減少了其自主為居民服務(wù)的機(jī)會;另一種是通過各條線對居委會工作的考評強(qiáng)化居委會對政府的依附。調(diào)查發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)居委會干部的工作時(shí)間都被政府下發(fā)的任務(wù)填滿,往往一個(gè)政府的來電就要忙上一天、甚至幾天,導(dǎo)致其自主為居民服務(wù)的時(shí)間大大減少。同時(shí),區(qū)、街各條線的各類評估使居委會更加強(qiáng)烈依附于政府部門,在調(diào)查中我們看到有的居委會各類獎狀、證書就有五十多個(gè),各種獎勵背后居委會干部的工作任務(wù)是可想而知的。而很多的居委會干部雖然在理論上知道他們是“群眾自治組織”,但是實(shí)際上他們?nèi)哉J(rèn)為居委會是“政府組織”,并因此引出他們“工作量與待遇嚴(yán)重不平衡”的意見。居委會以其群眾自治組織的法定地位為政府部門“俘獲”,并因此獲得了部分的“政府公共權(quán)威”。(二)從自治主體上看,居委會對業(yè)委會的主位職權(quán)具有侵權(quán)屬性,這也是對基本工作社會目前在實(shí)際的社區(qū)自治行動網(wǎng)絡(luò)中,自治組織主要就是居委會與業(yè)委會。從居委會與業(yè)委會的法定職責(zé)來看,居委會面對的主要是社區(qū)居民的非物業(yè)事項(xiàng),而業(yè)委會則主要是面對社區(qū)的物業(yè)管理,兩者之間不存在職能上的交叉。但是為了更好的理順兩者之間的關(guān)系,《物業(yè)管理?xiàng)l例》第20條第2款對此做出了明確的規(guī)定:“在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi),業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)積極配合相關(guān)居民委員會依法履行自治管理職責(zé),支持居民委員會開展工作,并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督”。從《條例》的規(guī)定來看,居委會對業(yè)委會的工作具有指導(dǎo)監(jiān)督權(quán),但是居委會并不是業(yè)委會的上級機(jī)構(gòu)。調(diào)查中我們在部分社區(qū)特別是售后公房區(qū)發(fā)現(xiàn),居委會對業(yè)委會的主位職權(quán)有侵犯的傾向。有些侵犯是無惡意的,或者說不是居委會的自主意愿要求的,比如業(yè)委會的改選從道理上講應(yīng)該是由上一屆業(yè)委會主持籌備的,但是在部分社區(qū)街道相關(guān)機(jī)構(gòu)卻安排由居委會來負(fù)責(zé);而有些侵犯是有一定惡意的,如存在居委會扣留業(yè)委會公章和財(cái)務(wù)章的現(xiàn)象,使業(yè)委會的工作不能順利開展。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),許多的售后公房小區(qū)業(yè)委會的地位明顯低于居委會,他們正常工作的開展需要得到居委會的支持和認(rèn)可才能正常進(jìn)行,業(yè)委會的自治地位和權(quán)威性在居委會面前大打折扣。居委會組織對業(yè)委會組織職權(quán)的侵犯,實(shí)際上并不是簡單的政府職權(quán)外溢于居委會的結(jié)果,在很大程度上也是居委會組織在社區(qū)中長期積累的權(quán)威資源發(fā)揮作用帶來的。居委會的資源來自兩方,一方是政府,另一方是社區(qū)居民,而兩方資源的積累又是相輔相成的,業(yè)委會要取得與居委會一樣的社區(qū)自治地位,需要政策支持,也需要取得社區(qū)居民更為強(qiáng)烈的支持才行。(三)物業(yè)公司的獨(dú)立物業(yè)管理公司作為市場化組織,其服務(wù)的目標(biāo)是獲得利潤。因此有無市場、有無利潤空間就成為物業(yè)公司能否進(jìn)入社區(qū)的關(guān)鍵。但是我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)社區(qū)物業(yè)公司的經(jīng)營行為,主要是售后公房區(qū)物業(yè)公司的經(jīng)營行為并不依據(jù)市場利潤原則獨(dú)立決定,而是表現(xiàn)出極大的不獨(dú)立傾向。這種不獨(dú)立主要表現(xiàn)在進(jìn)入不獨(dú)立、運(yùn)營不獨(dú)立與退出不獨(dú)立三個(gè)方面,而不獨(dú)立的背后則是政府對市場的干預(yù)。首先,進(jìn)入不獨(dú)立。作為市場化組織,物業(yè)進(jìn)入小區(qū)應(yīng)該通過競標(biāo)的方式獲得。《物權(quán)法》第24條規(guī)定:“國家提倡建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則,通過招投標(biāo)的方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)?！钡?在我們的調(diào)查中,一些物業(yè)公司進(jìn)入小區(qū)管理并不是獨(dú)立的行為,由政府掛靠或委派的物業(yè)公司在老城區(qū)比較普遍,尤其售后公房的物業(yè)公司基本是政府原有的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型或分離而來。其次,運(yùn)營不獨(dú)立。受到售后公房區(qū)居民現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況以及上海市有關(guān)售后公房物業(yè)管理收費(fèi)規(guī)定的雙重約束,物業(yè)管理費(fèi)用收繳存在兩方面的困難:一方面是物業(yè)收費(fèi)額度低,有的地方算起來每平方米每月的收費(fèi)僅一毛多,過低的收費(fèi)使得物業(yè)管理工作無法正常獨(dú)立運(yùn)營;另一方面居民繳納物業(yè)費(fèi)的積極性不高,物業(yè)費(fèi)需要挨家挨戶收繳甚至有的業(yè)主需要多次上門,造成物業(yè)費(fèi)收繳的成本偏大。這兩方面的合力造成物業(yè)公司在運(yùn)營中不能獲得獨(dú)立,而必須依靠政府的撥款。近年來上海市為加強(qiáng)街道一級的管理效果更是將原來政府條線各職能部門的權(quán)力下放于街道,其中也包括了原來事業(yè)單位部分職權(quán)的下放,而物業(yè)管理公司的部分人員任命、考核權(quán)力也隨之下放,更是加劇了物業(yè)公司運(yùn)營不獨(dú)立的程度。最后,退出不獨(dú)立。所謂退出不獨(dú)立一方面是指物業(yè)公司不能主動退出,另一方面指社區(qū)居民不能要求其退出。如前所述售后公房區(qū)的物業(yè)公司基本上都是由原先事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來,市場性較弱,行政依賴性較強(qiáng)。表面上看物業(yè)公司與政府部門是出售服務(wù)與購買服務(wù)的商業(yè)關(guān)系,實(shí)際上還包含了公司為社會公共安全負(fù)責(zé)的社會義務(wù)以及由于承擔(dān)這種義務(wù)而與政府部門形成的多種共生關(guān)系,這種共生關(guān)系涉及多方利益的交換行為,物業(yè)公司不可能獨(dú)立終止這種關(guān)系。同時(shí)低廉的物業(yè)費(fèi)也使售后公房區(qū)無法吸引優(yōu)秀物業(yè)公司的入駐。這種尷尬的局面同時(shí)損害了基層物業(yè)公司服務(wù)人員與社區(qū)居民雙方的利益,經(jīng)常引發(fā)一些社區(qū)糾紛和矛盾沖突。市場組織的不獨(dú)立,使得市場對資源配置的協(xié)調(diào)作用也大大降低,甚至演變?yōu)槭袌鲑Y源的行政性配置。這種配置模式一方面使得物業(yè)管理的質(zhì)量大大下降,劣質(zhì)的俱樂部產(chǎn)品供給引起居民的強(qiáng)烈不滿;另一方面也使政府的財(cái)政支出大大增加,不利于節(jié)約型政府的建設(shè)。四、居委會的性質(zhì)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給邊界是否合理不是一個(gè)單純的理論問題,正如史蒂文斯所言:“對社會而言,效率并不是一切”。(P71)從一定意義上講,價(jià)值的判斷仍然是邊界確定的更為根本的因素,模糊的邊界也有其存在的合理性。城市社區(qū)職能邊界的模糊主要是由于政府的權(quán)力介入引起的。政府力量細(xì)微地介入了社區(qū)、市場的各個(gè)層次,影響著社區(qū)組織的行為模式和各類組織之間的互動關(guān)系,甚至在有些領(lǐng)域產(chǎn)生了部分的消極影響。但是從調(diào)查的實(shí)際情況來看,政府對基層社區(qū)事務(wù)的介入實(shí)際上已經(jīng)成為一項(xiàng)突出的兩難選擇:其一,政府介入基層事務(wù)依然有其客觀的需要,政府的退出對于社區(qū)的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的;其二,政府的介入正在形成為制度慣性,影響基層自治能力的發(fā)展。我國政府不能退出當(dāng)前的社區(qū)建設(shè),主要包括以下三點(diǎn)原因:首先,從居委會的基本運(yùn)作與群眾支持來看,政府的公共權(quán)威是居委會提供基層服務(wù)的重要依托。雖然居委會干部一再強(qiáng)調(diào)政府下發(fā)的文件、工作過多。但是,他們也不得不承認(rèn),如果沒有政府的支持,居民對他們的信任和委托也會有所減損。同時(shí)我們看到在政府向居委會下發(fā)的任務(wù)中,并不是單純的政府工作,還有相當(dāng)一部分的工作是居民自治組織應(yīng)該做的工作。因此,居委會的絕大部分工作在形式上就表現(xiàn)出為居民服務(wù)和完成政府任務(wù)的雙重特點(diǎn)。這種工作的特點(diǎn)導(dǎo)致了兩種對居委會性質(zhì)的不同認(rèn)識:居委會的許多干部認(rèn)為他們是政府部門,而許多居民卻認(rèn)為居委會是居民組織。在調(diào)查中,許多居委會干部在回答我們居委會是什么性質(zhì)組織時(shí)都十分肯定地說,“當(dāng)然是政府組織”,這種答復(fù)的主要原因在于居委會的工作任務(wù)大多來自政府,他們的津貼和辦公經(jīng)費(fèi)也來源于政府;而居民認(rèn)為居委會是群眾性組織,其原因就在于政府下發(fā)給居委會的任務(wù)大多也都是為居民服務(wù)的項(xiàng)目。實(shí)際上正是由于居委會的雙重身份才使得居委會在基層服務(wù)的過程能夠較為順利地開展工作,如果沒有政府的組織與資源支持,居委會在基層的權(quán)威會受到極大的影響,從而影響到他們作用的發(fā)揮。其次,從社區(qū)居民之間的協(xié)商能力來看,小區(qū)中居民的協(xié)商精神還非常缺乏。在調(diào)查中,不僅居民之間的大事小情需要居委會來協(xié)調(diào),業(yè)委會的工作也因?yàn)榫用裰g缺乏協(xié)商精神而帶來一些問題。沒有任何報(bào)酬的為居民服務(wù),還得不到居民的理解是多位業(yè)委會委員普遍反映的問題。由于業(yè)委會工作不能得到居民的支持,且業(yè)委會的相關(guān)法規(guī)制度還有待完善,現(xiàn)在普遍存在業(yè)委會后繼無人的問題。有的小區(qū)甚至?xí)跊]有協(xié)商的情況下引入兩個(gè)物業(yè)公司管理小區(qū),造成小區(qū)物業(yè)管理的混亂。在小區(qū)缺乏協(xié)商精神的情況下,要想通過居民的自覺協(xié)商,采取產(chǎn)前契約的方式提供社區(qū)公共產(chǎn)品就成為一件非常困難的事情。在這種情況下,政府介入提供部分公共產(chǎn)品就成為小區(qū)默認(rèn)的模式之一。再次,政府從市場經(jīng)營性組織的支持中完全撤出,可能會帶來更多的社會問題。在政府委托的物業(yè)公司入住售后公房、拆遷安置小區(qū)之前,小區(qū)的公共衛(wèi)生與公共安全以及其他的物業(yè)維護(hù)事項(xiàng)是由居委會協(xié)同相關(guān)組織來完成的。這樣居委會的負(fù)擔(dān)明顯過重,同時(shí)由于現(xiàn)代物業(yè)管理的逐步專業(yè)化,居委會也無法進(jìn)行細(xì)致的物業(yè)維護(hù)。從小區(qū)發(fā)展的基本走勢來看,將小區(qū)物業(yè)交由專業(yè)的物業(yè)公司管理是恰當(dāng)?shù)摹５蔷幼≡谑酆蠊繀^(qū)、拆遷安置小區(qū)的居民,其經(jīng)濟(jì)收入從平均程度看明顯較低,如果按照市場化的運(yùn)作聘請物業(yè)管理公司入住顯然是不現(xiàn)實(shí)的。政府為小區(qū)物業(yè)服務(wù)買單還有更深層的原因,正如一位物業(yè)公司經(jīng)理所言“我們這個(gè)工作牽扯到千家萬戶的老百姓的利益,如果他們鬧事的話政府也不會愿意。”從這個(gè)意義上講政府介入小區(qū)經(jīng)營性組織的運(yùn)營也是在提供一種更為普遍的公共產(chǎn)品——社會的穩(wěn)定。雖然政府介入小區(qū)治理有其現(xiàn)實(shí)的社會需要,但是政府的介入本身正在逐步的制度化,制度化的結(jié)果就是對社區(qū)自我發(fā)展的侵害。從這個(gè)