“BOT+EPC”模式的高速公路項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

2004年國務(wù)院審議通過了《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國高速公路迎來了快速發(fā)展時(shí)期。城市化發(fā)展進(jìn)程下，國內(nèi)高速公路的建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至目前，我國高速公路總里程已經(jīng)位居世界第一。了解“BOT+EPC”模式下的高速公路運(yùn)營管理情況，以解決高速公路規(guī)模大、工期長等建設(shè)難題為關(guān)鍵，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的合理控制，通過利用該模式積極應(yīng)對(duì)并緩解融資風(fēng)險(xiǎn)問題。一、“BOT+EPC”模式內(nèi)涵及特點(diǎn)“BOT+EPC”模式主要指“建設(shè)—運(yùn)營—移交”與“設(shè)計(jì)—采購—建設(shè)—融資”相融合的工程建設(shè)與管理模式，政府向企業(yè)頒布許可，在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)期間，采取EPC總承包模式施工，期限結(jié)束后，要求企業(yè)無償將項(xiàng)目移交給政府。由此可見，“BOT+EPC”屬于一種系統(tǒng)化項(xiàng)目建設(shè)模式，這是對(duì)建筑行業(yè)價(jià)值鏈的一種縱向延伸，可形成一體化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式?！癇OT+EPC”模式的應(yīng)用可提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，保障工程建設(shè)質(zhì)量，基于EPC模式下對(duì)工程各環(huán)節(jié)質(zhì)量加以管控，落實(shí)各方權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)權(quán)責(zé)和運(yùn)營權(quán)責(zé)之間的清晰與合理劃分[1]。BOT模式主要為政府與企業(yè)簽訂項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目投融資與建設(shè)，期限內(nèi)企業(yè)可向用戶收取費(fèi)用回收投資成本。BOT模式的應(yīng)用可以減輕政府財(cái)政壓力，讓來自社會(huì)的資本參與公路項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)多方主體間的互利共贏。EPC模式指的是企業(yè)受業(yè)主委托，承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營等一系列工作，EPC模式強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系，從而控制工程建設(shè)成本，提高項(xiàng)目投資效益?！癇OT+EPC”模式的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到運(yùn)營的全過程管理，減輕政府財(cái)政壓力，吸引社會(huì)資本參與高速公路項(xiàng)目建設(shè)，提高資源利用率，解決高速公路項(xiàng)目融資困難與融資風(fēng)險(xiǎn)高等問題，發(fā)揮政府與投資方的優(yōu)勢，降低工程建設(shè)成本。二、“BOT+EPC”模式下項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防控意義針對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用“BOT+EPC”模式時(shí)，工程建設(shè)環(huán)節(jié)復(fù)雜，所涉及到的專業(yè)眾多。工程建設(shè)前期，要求各單位做好相關(guān)規(guī)劃與勘察，完成項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性審批。項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，必須在規(guī)定期限內(nèi)制定工程設(shè)計(jì)方案，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、質(zhì)量、進(jìn)度等影響因素。項(xiàng)目建設(shè)施工階段，總承包和分承包單位需要相互協(xié)調(diào)并簽訂合同，對(duì)施工環(huán)節(jié)加以監(jiān)督管理，以保障工程建設(shè)質(zhì)量為前提加強(qiáng)成本管控，優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)。對(duì)于高速工程建設(shè)項(xiàng)目，不管是前期勘察與設(shè)計(jì)，還是項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目帶來影響，甚至?xí)l(fā)工期延誤或資金浪費(fèi)?！癇OT+EPC”模式下公路項(xiàng)目施工工期長，資金投入規(guī)模大，且項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，無形中加大了項(xiàng)目融資難度，對(duì)資金的控制提出了較高的要求?！癇OT+EPC”模式下公路項(xiàng)目建設(shè)主要涉及到建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位等多個(gè)參與方，項(xiàng)目涉及到的主體眾多，各方之間需簽訂合同，明晰職責(zé)。因此，該模式下的融資風(fēng)險(xiǎn)管控水平將直接對(duì)工程能否順利建設(shè)完成產(chǎn)生影響，有必要加強(qiáng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管控，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率[2]。三、“BOT+EPC”模式下項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)影響因素(一)政治與政策環(huán)境因素該風(fēng)險(xiǎn)因素具體指政治形勢的改變給項(xiàng)目融資造成的影響，比如政府干預(yù)、國際關(guān)系等，通常政府對(duì)項(xiàng)目許可審批效率會(huì)給項(xiàng)目融資帶來風(fēng)險(xiǎn)。“BOT+EPC”高速公路項(xiàng)目建設(shè)所在地區(qū)的政策或法律變動(dòng)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目審批、建設(shè)、運(yùn)營等造成風(fēng)險(xiǎn)，比如政策變動(dòng)或投融資體制改變等，會(huì)影響后續(xù)項(xiàng)目融資效果。隨著國家對(duì)環(huán)保的日益重視，為滿足環(huán)保法規(guī)要求，項(xiàng)目需增加相應(yīng)投入?？陀^來看，“BOT+EPC”項(xiàng)目是近年來逐漸推廣與使用的，與之相關(guān)的法律制度有待進(jìn)一步完善[3]。(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素經(jīng)濟(jì)方面的影響因素多指市場價(jià)格、勞動(dòng)成本變化對(duì)工程建設(shè)成本產(chǎn)生的影響，從而形成風(fēng)險(xiǎn)問題。“BOT+EPC”高速公路項(xiàng)目的投資主體不僅是投資方，有可能也是總承包方，當(dāng)原材料價(jià)格與人工成本上漲時(shí)，項(xiàng)目投資吸引力就會(huì)降低，項(xiàng)目將會(huì)出現(xiàn)潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，利率變化會(huì)間接地對(duì)“BOT+EPC”項(xiàng)目投資與收益產(chǎn)生影響，從而引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)問題。(三)組織管理因素由于“BOT+EPC”項(xiàng)目涉及到的領(lǐng)域眾多，施工范圍廣，需管理的事項(xiàng)繁雜，這給項(xiàng)目運(yùn)營管理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。高速公路項(xiàng)目社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益同樣重要，部分地區(qū)的高速公路項(xiàng)目位于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村或山區(qū)，運(yùn)營期內(nèi)難以收回成本，且項(xiàng)目自身投資吸引力不高，無形中增加了項(xiàng)目組織管理的難度。高速公路工程投資項(xiàng)目不僅投資金額巨大，且回報(bào)周期較長，在經(jīng)營管理過程中常會(huì)面臨以下問題：1.項(xiàng)目投資回報(bào)期長，存在一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目資金籌集期間，融資貸款通常為主要渠道，所以高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營模式多為貸款修路和收費(fèi)還貸，企業(yè)一般會(huì)利用公路收費(fèi)權(quán)向銀行融資貸款，短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)收支上的平衡，投資人依然要向銀行償還貸款本息。一旦投資人資金出現(xiàn)問題，將有可能發(fā)生貸款無法及時(shí)償還的問題，最終給公路運(yùn)營管理帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，造成惡性循環(huán)。2.投資金額巨大，資產(chǎn)負(fù)債率較高，這是高速公路行業(yè)投資前期的普遍現(xiàn)象，建設(shè)初期需借入大量資金用于建設(shè)，通車前期車流量小且通行費(fèi)收入較低，投資方依然需要償還貸款，因此高速公路企業(yè)運(yùn)營前期始終處于虧損的狀態(tài)。持續(xù)的虧損會(huì)減少項(xiàng)目凈資產(chǎn)，提高企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。3.多主體管控造成運(yùn)營成本上升。項(xiàng)目完工后每年需投入大量資金用于道路養(yǎng)護(hù)，同時(shí)道路面臨交通量大與超荷載的問題，道路使用壽命受影響。隨著ETC配套系統(tǒng)的運(yùn)行，項(xiàng)目建設(shè)需投入更多資金，無形中增加了項(xiàng)目融資難度[4]。(四)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高速公路建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)具體指“BOT+EPC”項(xiàng)目在建設(shè)期間是否受技術(shù)、質(zhì)量安全、不可抗力因素的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目無法按期完工，項(xiàng)目建設(shè)成本增加?！癇OT+EPC”模式下，任何環(huán)節(jié)發(fā)生問題都會(huì)引發(fā)工期拖延，不僅能會(huì)上升建設(shè)成本，同時(shí)夜壺造成質(zhì)量問題，如果“BOT+EPC”項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，最終將會(huì)引發(fā)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，不利于項(xiàng)目融資。四、基于“BOT+EPC”的高速公路項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控策略(一)加強(qiáng)資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)與管控高速公路項(xiàng)目中，資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于項(xiàng)目建設(shè)期間，由于資金落實(shí)不到位或資金供應(yīng)缺口導(dǎo)致的建設(shè)進(jìn)度緩慢、造價(jià)增加等問題，對(duì)項(xiàng)目投資效益產(chǎn)生影響，不利于提高項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益?！癇OT+EPC”模式內(nèi)涵蓋融資，企業(yè)和政府簽訂協(xié)議時(shí)會(huì)對(duì)項(xiàng)目投資的資金結(jié)構(gòu)做出約定。項(xiàng)目在達(dá)到運(yùn)營條件前，資金來源包含以下兩方面：一方面為投資方的資金投入；另一方面為向銀行或金融機(jī)構(gòu)貸款。高速公路項(xiàng)目前期不具備融資條件，融資所需的資金只能依賴于投資主體，項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)資金投入延遲或投入不足時(shí)，或者貸款發(fā)放延遲，將會(huì)給項(xiàng)目造成融資風(fēng)險(xiǎn)。貸款提款與還款期限會(huì)按照工程項(xiàng)目建設(shè)周期來決定，但實(shí)際資金需求卻落后于項(xiàng)目進(jìn)度，特別是到了建設(shè)后期工程結(jié)算環(huán)節(jié)，常會(huì)遇到提款期內(nèi)無法資金支付的問題，企業(yè)必須承擔(dān)高額成本。投資人在簽訂協(xié)議后，需按照項(xiàng)目預(yù)計(jì)的投資額、工程周期等情況確定投資比例與相關(guān)責(zé)任義務(wù)，建議選擇政策性金融機(jī)構(gòu)，簽訂合同時(shí)設(shè)定提款期延長條款，保障投資主體的合法權(quán)益，降低貸款利率?；凇癇OT+EPC”的高速公路項(xiàng)目資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管控工作中，應(yīng)按照相關(guān)人員的出資能力，避免資金無法在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)。合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策，避免銀根收縮而導(dǎo)致投資行為出現(xiàn)差錯(cuò)。加強(qiáng)高速公路建設(shè)各環(huán)節(jié)的管控，謹(jǐn)防設(shè)計(jì)變更而引發(fā)的施工質(zhì)量問題，保障工程進(jìn)度和資金供應(yīng)相互匹配，防止資金閑置，預(yù)防資本成本上升，降低資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率[5]?？茖W(xué)規(guī)劃，提高項(xiàng)目再融資能力。根據(jù)高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行調(diào)研，減少設(shè)計(jì)變更或技術(shù)變更，防止變更索賠而造成資金短缺問題，按照工程建設(shè)方案保障融資預(yù)算可以符合項(xiàng)目建設(shè)需求。面對(duì)融資能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，前期應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，在融資方案內(nèi)做好籌資安排，對(duì)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行可行性預(yù)判，提高項(xiàng)目融資能力。加強(qiáng)對(duì)融資環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，拓寬項(xiàng)目資金來源渠道，保障項(xiàng)目籌資環(huán)節(jié)和現(xiàn)金流管控的規(guī)范化，做好方案審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)方案中的融資風(fēng)險(xiǎn)問題。以項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，拓寬融資渠道，加強(qiáng)各方單位的合作，吸引社會(huì)資本注入，降低項(xiàng)目融資成本，最大程度地提高融資收益。(二)加強(qiáng)組織管理風(fēng)險(xiǎn)與管控掌握“BOT+EPC”模式特征，高速公路項(xiàng)目參與方眾多，其中包含政府、設(shè)計(jì)方、承包法、監(jiān)理方等，各主體間相互交流溝通，以合理的組織管理推動(dòng)工程建設(shè)。各方間的利益關(guān)系與組織結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，且高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營周期較長，針對(duì)項(xiàng)目的組織管理會(huì)涉及到項(xiàng)目策劃、執(zhí)行、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，有必要構(gòu)建完善的項(xiàng)目組織管理體系，加強(qiáng)對(duì)資源的合理配置與資金管控，同時(shí)兼顧各方利益，促進(jìn)各方之間交流溝通，從而緩解矛盾問題?？偘胶驼g簽訂BOT經(jīng)營權(quán)協(xié)議，明確雙方責(zé)任義務(wù)，提出保障項(xiàng)目實(shí)施的重要條件，確定工程進(jìn)度要求。轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理優(yōu)化。相關(guān)建議如下：1.確立“大財(cái)務(wù)管理”理念，轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理方式，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合，降低項(xiàng)目運(yùn)營成本，提高高速公路項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益。為達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，企業(yè)在落實(shí)“BOT+EPC”模式的同時(shí)，還需基于戰(zhàn)略目標(biāo)優(yōu)化財(cái)務(wù)管理體系，從安全管理、科技創(chuàng)新、人力資源優(yōu)化等方面多角度考慮項(xiàng)目收益。2.實(shí)施全面預(yù)算管理，對(duì)工程建設(shè)與運(yùn)營的全過程進(jìn)行監(jiān)督，除了對(duì)日常業(yè)務(wù)進(jìn)行短期預(yù)算，還需從戰(zhàn)略角度出發(fā)，制定全局性經(jīng)營預(yù)算，合理編制預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的管控，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算控制，及時(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)問題，降低成本支出，通過市場分析與戰(zhàn)略分析，提高項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益。完善資金管理體系，實(shí)施集中收付制度，提高資金利用率，采用多元化融資方式，調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，充分利用產(chǎn)業(yè)資源，降低資金使用成本。3.健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，完善資金管理體系，采用購買財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、雇主責(zé)任險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略，從而提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。完善資產(chǎn)管理、招投標(biāo)管理與道路養(yǎng)護(hù)管理等制度。4.多舉措提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。迎合“BOT+EPC”模式下高速公路項(xiàng)目的建設(shè)情況，跟隨資本市場狀態(tài)拓寬融資渠道，采取預(yù)防性養(yǎng)護(hù)措施，加強(qiáng)對(duì)道路的養(yǎng)護(hù)管理。(三)加強(qiáng)技術(shù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)與管控基于“BOT+EPC”的高速公路工程技術(shù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，主要與施工設(shè)計(jì)方案不完善或技術(shù)質(zhì)量不過關(guān)有關(guān)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)返工或變更等問題。項(xiàng)目前期審批環(huán)節(jié)與后期建設(shè)施工環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，為杜絕風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生，需根據(jù)勘察文件、設(shè)計(jì)圖紙等資料，將所有資料移交給設(shè)計(jì)方，綜合公路建設(shè)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)完善施工方案，并在各方協(xié)調(diào)下復(fù)核方案可行性，從而優(yōu)化方案。創(chuàng)建四級(jí)質(zhì)量監(jiān)管體系，完善工程質(zhì)量管理制度，確定質(zhì)量巡查重點(diǎn)，規(guī)范工程管理行為。從原材料與施工方案出發(fā)，提前做好工程設(shè)計(jì)圖紙的交底工作，確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，加強(qiáng)過程控制，采用信息化手段監(jiān)控項(xiàng)目重點(diǎn)部位與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)工程技術(shù)質(zhì)量管理。(四)加強(qiáng)安全管理風(fēng)險(xiǎn)與管控基于“BOT+EPC”的高速公路建設(shè)期間，工程建設(shè)涉及到的內(nèi)容復(fù)雜，很多施工內(nèi)容具有危險(xiǎn)性特征，這會(huì)對(duì)工程建設(shè)的安全性產(chǎn)生威脅。一旦出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)問題，將會(huì)引發(fā)工程返工甚至是停工，同時(shí)威脅人員人身安全，后期也會(huì)涉及工期延誤或賠償?shù)葐栴}，引發(fā)資金供應(yīng)不足，造成融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)工程安全管理風(fēng)險(xiǎn)的管控，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善工程安全檢查制度，加強(qiáng)對(duì)安全隱患的整改，創(chuàng)建事故報(bào)告與事故查處制度，健全事故預(yù)