農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的物權改造

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的物權改造

土地承包法是十一屆三中全會后黨向農(nóng)村解放生產(chǎn)力的最重要權利。依法保護農(nóng)民對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權,維護農(nóng)民合法權益,是農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的基石。1986年我國的《民法通則》就對土地承包權做出專門規(guī)定,奠定了土地承包權的無可質(zhì)疑的合法性。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》,全面規(guī)定了與農(nóng)村土地承包經(jīng)營相關的各項主要內(nèi)容,強化了土地承包權的效力及對承包經(jīng)營權的保護。2007年3月十屆全國人大第五次會議審議通過了《中華人民共和國物權法》,將土地承包經(jīng)營權明確規(guī)定為用益物權,結(jié)束了學術界長期存在的爭議,對于土地承包經(jīng)營權的保護無疑具有重要的意義。但實踐中由于在承包合同、土地承包經(jīng)營權公示方面的制度不完善降低了承包經(jīng)營權物權化的效應,因此,筆者認為,在即將制定的民法典物權篇章中,應進一步對土地承包經(jīng)營權進行規(guī)范和完善,使土地承包經(jīng)營權真正成為具有中國特色又富時代精神的新型用益物權,并且完全融入民法典而成為名副其實的物權。一、從物權法關于承包地的規(guī)定,進展之一《物權法》將土地承包經(jīng)營權規(guī)定在第三編用益物權中,其內(nèi)容主要涉及土地承包經(jīng)營權的取得、期限、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的方式、土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓和互換的登記效力、承包期內(nèi)承包地收回的限制和調(diào)整承包地的限制和允許條件、國家所有的農(nóng)用地承包經(jīng)營等內(nèi)容。這些內(nèi)容賦予了土地承包經(jīng)營權人長期而有保障的農(nóng)用土地利用權,體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)表現(xiàn)在以下幾方面:(一)從法律規(guī)定上看,我國農(nóng)村土地一直實行的是土地承包的合同管理,由合同的簽訂來取得權利;現(xiàn)在物權法對其作出專門規(guī)定,明確了承包經(jīng)營權是農(nóng)村集體組織成員的法定權利,任何人不得剝奪和侵害這一權利,符合物權法定的物權化要求。(二)從土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容來看,物權法規(guī)定了承包方依法享有對承包地占有、使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利,在承包地征用、占用時,獲得相應補償?shù)臋嗬?。實現(xiàn)了承包人對集體土地的占有、使用、收益和有限處分的權利,體現(xiàn)了現(xiàn)代物權法中發(fā)達的他物權制度以用益為中心的精神。(三)從承包期限上看,物權法明確規(guī)定“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包”,解決了土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定和期限較短的問題。(四)從權利登記上看,物權法規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應當向土地承包經(jīng)營權人發(fā)放土地承包經(jīng)營權證、林權證、草原使用權證,并登記造冊,確認土地承包經(jīng)營權”,同時物權法還采用了登記對抗主義,規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權人將土地承包經(jīng)營權互換、轉(zhuǎn)讓,當事人要求登記的,應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權變更登記;未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人”,符合物權公示的特征。(五)從權利保護上看,物權法規(guī)定“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形,需要適當調(diào)整承包的耕地和草地的,應當依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理”;“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”;“承包地被征收的,土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償”。符合物權的對世性和排他性,使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的一項最重要的財產(chǎn)權利,承包人依法享有的權利內(nèi)容,在發(fā)包和生產(chǎn)經(jīng)營過程中都受到法律保護,不僅可以對抗發(fā)包方,也可以對抗第三人(P290)。二、土地承包法的所有權劃分(一)土地承包權是相對獨立的所有權種類在我國農(nóng)村實踐中,甚至在《農(nóng)村土地承包法》實施后,很多人還是將土地承包權視為集體土地所有權的附屬物,承包人和承包權都必須無條件地服從集體經(jīng)濟組織的決定和安排。按照這種理解,土地承包權被融化在集體所有權的概念中,在“先國家集體、后個人家庭”的社會觀念支配下,就很容易削弱土地承包權的獨立屬性。物權法承認土地承包權的物權性,就意味著土地承包權是相對獨立于集體土地所有權的法定物權種類,行使集體土地所有權必須尊重承包經(jīng)營權,從而形成對行使集體土地所有權的法律限制。而且將土地承包經(jīng)營權確定為物權,實際上確立了農(nóng)民對土地的直接利益主體的法律地位,使農(nóng)民行使權利參加集體土地的管理有了強有力的法律保障,從而限制一些鄉(xiāng)村干部擅自非法轉(zhuǎn)讓土地,防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地資源的流失。(二)土地承包經(jīng)營權的物權屬性近年來,在一些地方,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權時常受到侵害,其中的一個重要原因就在于承包方享有的土地承包經(jīng)營權的法律性質(zhì)不夠明確,在權利受到侵害時以何種方式獲得救濟,在法律上都不是很清楚。當承包方的權益受到侵害時,就難以依法主張權利,抵制侵害?！段餀喾ā穼⑼恋爻邪?jīng)營權確定為物權之后,根據(jù)物權法的一般理論,物權具有保護的絕對性的特點。即物權屬于可以要求一切人對其標的物的支配狀態(tài)予以尊重的權利,是一種絕對權或者對世權。而且,根據(jù)物權法定原則,權利的內(nèi)容、效力與公示方法等都應當由法律確定,而不能由發(fā)包人通過承包合同中的約定加以排除,因此將限制發(fā)包人任意制定承包合同條款,剝奪承包人的合法權益。如果發(fā)包人,包括地方政府不正當干涉和侵害土地承包經(jīng)營權,承包人可以在司法上獲得保護其權利的更多途徑:承包人不僅可以按照土地承包合同提起違約之訴,還可以基于物權法的規(guī)定行使物權請求權,基于法律規(guī)定行使侵權行為請求權或不當?shù)美埱髾?以捍衛(wèi)承包人自身的合法權利。(三)促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展土地承包經(jīng)營權明確為物權之后,它的期限由法律規(guī)定,從而使農(nóng)民的土地權利具有較高的穩(wěn)定性,有利于保護農(nóng)民對土地的長期投資與改良,促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。而且,權利人可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi),對所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權利,促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),提高農(nóng)地的經(jīng)營效率。但應當明確的是,承包人有權處分的只是土地承包經(jīng)營權,而不是土地所有權本身。(四)土地的使用原則從理論層面上講,物權包括所有權、用益物權和擔保物權。其中,用益物權的客體為不動產(chǎn)。由于我國實行的是社會主義公有制,所以土地這樣重要的不動產(chǎn)財產(chǎn)所有權屬于國家或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,這是由憲法所確定的。因此,物權法關于土地的規(guī)范只能是在使用權方面,即規(guī)定在用益物權中。如果物權法中缺乏對土地利用的規(guī)范,則會導致用益物權無規(guī)范客體,從而導致物權及整個民法體系的不完整。相反,將土地承包經(jīng)營權確定為用益物權,有利于我國民法物權體系的完善。三、土地承包經(jīng)營權物權化的實踐價值土地承包經(jīng)營權立法完善是我國農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的重要成果,《物權法》的實施,從法律上給予了農(nóng)民土地權利的保障,也解決了長期以來困擾土地承包經(jīng)營權的爭議性問題。但是從實踐來看,并非土地承包經(jīng)營權一經(jīng)物權改造,原來所存在的問題就會都得到解決。物權化的改造只是相對原來債權保護來說效力更具對世性,范圍更具廣泛性。而且原來存在如土地承包合同的不平等性、土地非法征用等侵犯農(nóng)民土地承包權問題本身與當?shù)卣娃r(nóng)村集體組織有關,這種侵害與私權侵害相比較而言出現(xiàn)機會更多,危害性也大,通過司法還不宜解決。這種情況下即使土地承包經(jīng)營權物權化,農(nóng)民也難以得到應有的救濟。因此要對這些與土地承包經(jīng)營權相關問題進行思考,以期在民法典的制定中有所體現(xiàn)并對土地承包經(jīng)營權更進一步的完善。(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的組織化是推動農(nóng)村土地承包符合現(xiàn)代社會發(fā)展的必然選擇土地承包合同是發(fā)包方將所屬土地根據(jù)有關政策和程序?qū)⑼恋爻邪o符合條件的承包人時簽訂的有關雙方權利與義務的協(xié)議。根據(jù)物權法“土地承包經(jīng)營權自土地承包經(jīng)營權合同生效時設立”的規(guī)定可知,土地承包經(jīng)營權是合同創(chuàng)設的物權,因此,土地承包合同在取得土地承包經(jīng)營權上是至關重要的(P374)。但在實踐中簽訂的承包經(jīng)營合同存在以下問題:1.承包人在土地承包經(jīng)營合同中處于被動地位。雖然說農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權方面人人享有,機會均等,這種情況只是指在發(fā)包方按照國家和地方人民政府有關土地承包政策的規(guī)定統(tǒng)一組織承包時,本集體經(jīng)濟組織成員才有平等的行使承包土地的權利。一般情況而言,該合同不存在要約與協(xié)商,而是由承包小組擬定的承包方案,該方案也勿需每一個農(nóng)戶都同意,只要2/3通過就可以。方案一旦形成與通過,在發(fā)包時不簽訂合同就是自愿放棄承包土地的權利。在承包方案制定上雖然要求充分尊重集體經(jīng)濟組織成員的意愿,依法組成承包小組征求大部分成員同意,但實踐中很難嚴格按法定程序去實施。很多情況下承包方案是由村委成員擬定的,土地承包方案一經(jīng)公布就成了格式合同,因此方案更體現(xiàn)管理者的意愿,承包戶難以表達自己的真實意愿。2.合同變更方面,物權法賦予了承包人對抗發(fā)包方或他人干涉變更、解除合同的法律效力。只要沒有法定理由,發(fā)包方不得單獨變更和解除合同。國家機關及其工作人員也不能利用職權干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。相反,土地承包法則賦予了農(nóng)戶更多的單方解除合同的自由。一是可以單方面將土地承包經(jīng)營權交回;二是可以通過拋荒方式將土地承包經(jīng)營權消極交回;三是通過雙方協(xié)商的方式解除承包合同。針對上述情況,筆者認為有必要在物權法中進一步規(guī)范承包經(jīng)營合同,對土地承包經(jīng)營權的設立與解除等內(nèi)容進行規(guī)定,一方面使承包經(jīng)營合同的訂立更體現(xiàn)雙方的平等地位,土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容的設立更能夠平等協(xié)商;另一方面在物權法中明確解除土地承包經(jīng)營合同的法定原因,筆者認為應有以下幾個:一是國家征用、集體合法占用。二是經(jīng)合法批準變更土地用途。三是連續(xù)拋荒兩年以上的視為自動放棄土地承包經(jīng)營權。四是連續(xù)兩年未交承包費或者未交承包費額累積達兩年者。這一點十分必要,一方面,解決農(nóng)村集體組織難以收取承包費的問題;另一方面,促使承包人更好的履行義務,使其權利和義務相對應。除此之外,非經(jīng)承包人的同意發(fā)包人不得解除土地承包合同收回土地承包經(jīng)營權,從而從根本上解決實踐中發(fā)包方隨意解除合同的問題。(二)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記的前提條農(nóng)村土地承包經(jīng)營權物權化的一個重要制度條件是建立物權公示制度(P281)。在物權法中,對于土地承包經(jīng)營權的變動與公示有以下幾種情況:一是家庭土地承包經(jīng)營權在設立上采取意思主義,“土地承包經(jīng)營權自土地承包經(jīng)營權合同生效時設立”,即登記與否,不影響土地承包經(jīng)營權的設立。二是家庭土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)(包括互換、轉(zhuǎn)讓)采取的是登記對抗主義,“土地承包經(jīng)營權采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當事人要求登記的,應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人”,在這種情況下是否辦理土地承包經(jīng)營權的登記手續(xù)是承包人自己的事情,法律和他人對此無權干涉。當事人愿意辦理相應的登記手續(xù),此時的土地承包經(jīng)營就具有對抗善意第三人的效力;如果不辦理相應的權利登記手續(xù),也不影響土地承包經(jīng)營權人的權利狀態(tài)。在土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)過程中,不影響當事人對承包權流轉(zhuǎn)的法律效力,也不影響物權變動所產(chǎn)生的法律后果。但是該法倡導當事人去辦理土地承包經(jīng)營權登記,這樣可以降低土地承包經(jīng)營權的交易風險,因為,未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。一旦一物二賣,未辦理土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓登記的受讓人就喪失了物權的權利,只有采取債權的方式來請求保護。三是以其他方式承包的“四荒”地,土地承包經(jīng)營權的設立與變動均采取登記生效主義,不登記不產(chǎn)生物權性的土地承包經(jīng)營權,也不產(chǎn)生物權變動之效力?！巴ㄟ^招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的,其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”(土地承包法第49條)。這就是說經(jīng)承包方依法取得土地承包經(jīng)營權證、林權證等證書,才享有物權性的土地承包經(jīng)營權,也才能對土地承包經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)?？梢?在我國對于不同類型的、不同方式流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營權的登記采取了不同的方法(P187)。雖然說土地承包法規(guī)定了比較適合目前農(nóng)村情況