石津灌區(qū)用水戶參與灌溉管理的試點工作

石津灌區(qū)用水戶參與灌溉管理的試點工作

石津灌區(qū)位于河北省中部平原，項目控制面積944公里。受益范圍包括三個城市、石家莊、邢臺和恒水。14個縣（市）的158個市（市）的設(shè)計灌溉。1建立參與式灌溉管理石津灌區(qū)是一個國有大型灌區(qū)，分干渠以上由國管機構(gòu)石津灌區(qū)管理局管理，分干渠以下由群管組織灌溉站管理，經(jīng)過灌區(qū)幾代人的不懈努力，國管部分管理體制較為理順，群管部分也有較好的群眾基礎(chǔ)。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)田耕作由以村、隊為單元變?yōu)橐约彝閱卧?，而農(nóng)田灌溉受工程等客觀條件的限制，仍以村為單元進行，兩個單元的不協(xié)調(diào)，增加了灌溉用水的組織難度。一些村灌溉用水管理粗放，用水有浪費現(xiàn)象，收費有搭車現(xiàn)象，加重了農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，挫傷了農(nóng)戶用水的積極性。能力差的村班子已不能很好地組織農(nóng)戶適時灌溉，給灌區(qū)的發(fā)展增加了困難，用水戶的利益也受到一定程度的影響。1996年10月，參照世界銀行在國際上推行的一些做法，開展了參與式灌溉管理試點工作。依托良好的群眾基礎(chǔ)和寬松的運作環(huán)境，確立了“因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢；循序漸進，取長補短”的工作指導(dǎo)思想。參與式灌溉管理就是讓用水戶更多的參與到灌溉管理中來，把政府包攬的管理職責(zé)，部分或全部移交給用水戶，由用水戶組成有法人地位的社團組織，例如用水戶協(xié)會等，自主管理，減少行政干預(yù)，政府所屬的專管機構(gòu)對用水戶協(xié)會給予技術(shù)、設(shè)備等方面的指導(dǎo)和支持。實踐表明，參與式灌溉管理可以有效地化解灌溉管理中的用水戶澆地費用居高不下、水的有效利用系數(shù)不高、田間工程得不到及時維修、灌區(qū)效益衰減等許多矛盾，使灌區(qū)得到了鞏固和發(fā)展，用水戶也得到了實惠。2組建用水戶協(xié)會，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展1996年，在推行參與式灌溉管理模式初期,鑒于灌區(qū)農(nóng)村各項活動多以行政村為單元組織，并考慮到各方面對此認(rèn)識尚不十分明確，在組建用水戶協(xié)會時提出了“三不強調(diào)、兩不搞”的原則：即不強調(diào)以水文單元組建用水戶協(xié)會，不強調(diào)建立經(jīng)濟實體，不強調(diào)具有法人資格；不搞一步到位，不搞一刀切。1997年在此原則基礎(chǔ)上，以行政村為單元組建了34個用水戶協(xié)會。1998年初，隨著經(jīng)驗的積累和各方面認(rèn)識的提高，開始著手用水戶協(xié)會的規(guī)范化建設(shè)，將“三不強調(diào)”原則調(diào)整為“三必須”原則，要求用水戶協(xié)會必須按水文單元組建，必須建立獨立經(jīng)濟實體，必須具有獨立法人資格。并相繼出臺了《石津灌區(qū)用水戶協(xié)會組建辦法》（試行）、《石津灌區(qū)組建用水戶協(xié)會實施辦法》、《石津灌區(qū)用水戶協(xié)會章程》（范本）等文件。2000～2002年，以原灌溉站為單元先后組建了具有獨立法人資格的用水戶協(xié)會17個，涉及289個自然村，6.4萬個用水戶，灌溉面積3.57萬hm2，占灌區(qū)效益面積的38%。3水家庭協(xié)會的活動內(nèi)容和措施3.1對工程維護費、辦公費、協(xié)會等費用的補貼參照灌溉站的做法，協(xié)會經(jīng)費從國家水費中提取。其中：基本水費提取20%，計量水費提取10%。經(jīng)費的開支項目主要有支渠工程的維護費、辦公費、放水業(yè)務(wù)費、協(xié)會工作人員工資及其它費用等。此外，用水組按畝向用水戶收取一定費用（一般不超過上交國家水費的30%）做為組級費用，用于斗渠以下工程維護費、用水組放水業(yè)務(wù)費、用水組工作人員補貼及其它開支。協(xié)會和用水組的經(jīng)費均制訂了相關(guān)的開支管理辦法，各用水組的經(jīng)費獨立使用，不得相互占用，有關(guān)部門（政府、水管單位等）也不能占用。3.2“斗渠核算”介紹為了落實斗口計量收費的政策，有效控制搭車收費和不合理開支，在用水戶協(xié)會中推行了“四到斗”、“四公開”“斗渠核算”的管理措施?！八牡蕉贰奔摧斔蕉?、計量到斗、收費到斗和服務(wù)到斗?！八墓_”即水量指標(biāo)公開、水費價格公開、實用水量公開和水費帳目公開?！岸非怂恪笔腔∮盟怂銌卧囊环N管理模式。在村規(guī)模大、村級領(lǐng)導(dǎo)班子力量薄弱而群眾用水積極性較高的村子，以斗渠或農(nóng)渠劃分用水組，既同一條上斗渠或農(nóng)渠的用水戶組成聯(lián)戶，推選斗長，實行“斗長負(fù)責(zé)、斗渠核算”。由斗長組織聯(lián)戶用水并管護工程，水費按“國家水費+斗渠管理費”的標(biāo)準(zhǔn)征收，其中國家水費按斗渠口用水量全額上繳，斗渠管理費根據(jù)澆地管護情況量出為入，一水一清，不留尾欠和剩余。斗長的工作接受協(xié)會和用水戶的監(jiān)督。斗渠核算，聯(lián)戶澆地，澆地單元小，增強了戶與戶之間的監(jiān)督和用水戶自我約束，浪費水問題得到遏制，澆地成本也隨之降低。3.3．用水戶協(xié)會對各用水組的開支為了探索加強財務(wù)監(jiān)督管理的有效途徑，參照我國農(nóng)村推行的“村財鄉(xiāng)管”的做法，在崔村用水戶協(xié)會試行了“組財會管”的財務(wù)管理辦法。即各用水組的財務(wù)由協(xié)會統(tǒng)一管理，用水組將全部收入上交用水戶協(xié)會，用水戶協(xié)會為各用水組建立獨立帳目，各用水組的開支嚴(yán)格按照協(xié)會的財務(wù)管理辦法執(zhí)行，如支付水管單位水費，要求有水管單位的水量證明，經(jīng)用水組代表、用水戶協(xié)會主席簽字后，由協(xié)會財務(wù)人員支付給水管單位。用水組日常開支500元以下的項目，用水組代表簽字、用水戶協(xié)會財務(wù)人員審核無誤后，到用水戶協(xié)會報帳。500～1000元開支項目，用水組代表簽字、用水戶財務(wù)人員審核無誤、用水戶協(xié)會主席簽字后方可報帳。1000元以上的開支項目，須經(jīng)用水戶協(xié)會執(zhí)委會討論通過后方可報帳。協(xié)會定期向用水戶公開協(xié)會及各用水組的開支明細(xì)。3.4替農(nóng)戶改澆地澆地組織形式不同，用水戶的參與程度、參與內(nèi)容也不同。為滿足用水戶的參與欲望，引導(dǎo)用水戶選擇最合適的澆地方式，用水戶協(xié)會通過分析總結(jié)各用水組的一些成功做法以及用水戶的要求，將澆地組織形式分為三大類：一是用水組組織兩隊澆地，（即護渠隊、澆地隊）。由兩隊負(fù)責(zé)水費征收、渠道管護，替農(nóng)戶改畦澆地。它適合村子規(guī)模不是很大，村班子能力較強，在用水戶中有較高的威信，村子秩序較好的用水組。二是用水組組織承包澆地，它是在用水組內(nèi)部實行畝次澆地費用公開招標(biāo)承包，由中標(biāo)承包者負(fù)責(zé)水費征收、渠道管護和為用水戶澆地。它適合村規(guī)模較小，村班子能力差，村秩序亂的用水組。三是用水組組織聯(lián)戶澆地，實行“斗渠核算”的辦法，它適合村規(guī)模大，村班子懶散，村子秩序差，工程現(xiàn)狀好，機井較多，種植作物較雜，用水戶自主意識、參與意識較強的用水組。放水前協(xié)會將3種形式推薦給各用水組，用水組召開用水戶大會，投票選擇本組的澆地方式，用水組還可根據(jù)具體情況作適當(dāng)調(diào)整，一個用水組可選擇幾種形式，同一灌季的不同灌次可選用不同的澆地形式，協(xié)會對用水組選擇的澆地方式進行監(jiān)督指導(dǎo)，如在承包澆地中為防止不正當(dāng)競爭，協(xié)會通過對用水組歷年用水情況、土壤墑情、工程狀況進行綜合分析，提出最高限價和最低限價，保證承包合同的順利執(zhí)行，維護大多數(shù)用水戶的利益。4家庭在灌溉4.1建立政府引導(dǎo)扶持的參與式灌溉管理體制，推動農(nóng)民直接參與灌溉參與式灌溉管理模式促進了灌區(qū)管理理念的更新。隨著國家農(nóng)村政策的落實和農(nóng)村形勢的發(fā)展，灌區(qū)不斷對管理體制進行改革，灌溉管理理念也隨之不斷更新。參與式灌溉管理，將專業(yè)管理與民主管理有機地結(jié)合在一起，用水戶有機會主動參與灌溉管理，水管單位在放水、收費及工程維護等方面都有了較大的自主權(quán)，政府在組織、引導(dǎo)、扶持等方面也發(fā)揮了較好的作用。在參與式灌溉管理模式下，政府投資興建的支渠工程，通過一定手續(xù)，把資產(chǎn)全部或部分地委托給用水戶協(xié)會，與斗渠以下的田間工程一起經(jīng)營管理。用水戶協(xié)會作為具有法人地位的經(jīng)濟實體，與管理骨干工程的水管單位形成了水的買賣關(guān)系，二者是依附于灌溉工程的利益共同體。這是用水戶、水管單位以及政府之間的關(guān)系較為理順、權(quán)責(zé)較為明確的一種管理體制。它提出了一種全新的在政府引導(dǎo)扶持下農(nóng)民主動參與的專業(yè)化灌溉管理理念。在灌溉管理工作中，水管單位對基層水管組織不再行使行政管理手段，而是通過與用水戶協(xié)會平等協(xié)商的方式處理有關(guān)事物。同時，水管單位強化了對用水戶協(xié)會的技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)，用水戶協(xié)會也明確了責(zé)任和義務(wù)，變被動參與為主動參與，及時處理基層用水中的問題，同時積極主動配合水管單位的工作，從而達到“雙贏”目標(biāo)。4.2聯(lián)戶澆地單元小，降低了戶水約束組建協(xié)會后，承包者出于自身經(jīng)濟利益的考慮，強化了護渠，統(tǒng)一了改畦標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制過量灌溉。聯(lián)戶澆地，澆地單元小，增強了戶與戶之間的監(jiān)督和用水戶自我約束，浪費水問題得到遏制，原來那種灌水后溝滿壕平的現(xiàn)象不見了。同1996年相比，1998～2002年的5年間，年平均灌水定額降低了120m3/hm2，年平均節(jié)水量1120萬m3。4.3降低灌溉成本，降低管理費用建立用水戶協(xié)會后，競價承包、聯(lián)戶澆地、斗渠核算等澆地組織形式減少了中間環(huán)節(jié)，避免了水費搭車，一些不合理開支得到遏制，灌溉成本由382.5元/hm2下降到291.0元/hm2，降低了23.9%，其中村級管理費用由127.5元/hm2下降到63.0元/hm2，降低了50.6%。4.4促進了工程的運行組建用水戶協(xié)會后，推行嚴(yán)細(xì)管理，田間水利工程誰用誰管，用水戶對工程的自我維護意識增強。在承包者承包的合同中也專門設(shè)立了恢復(fù)工程條款，并交納一定的恢復(fù)工程押金，這些都有力促進了工程的維護，提高了工程運行標(biāo)準(zhǔn)。改變了以前由于工程使用后不能及時維護，造成部分地區(qū)的斗、農(nóng)渠工程破爛，不能正常發(fā)揮效益的現(xiàn)象。支、斗渠″四線三面″達標(biāo)率為95%以上,支渠用水周期比以前縮短4天。4.5采用預(yù)征費的方式，實行邊放開展農(nóng)業(yè)水組建用水戶協(xié)會后，拉近了水管單位與用水戶之間的距離,彼此的信任程度進一步提高。以往由于擔(dān)心出現(xiàn)水費拖欠,水管單位大都采用預(yù)征水費的辦法。現(xiàn)在，用水戶協(xié)會考慮到用水組、用水戶水費收徼中的實際問題,為不影響用水戶適時接水澆地,用水戶協(xié)會對部分用水組、用水組對部分用水戶，實行邊放水邊征費的辦法。用水組為了不影響用水戶協(xié)會水費征收進度,也千方百計,抓時間收交。由于彼此相互信任、相互支持,既保證了用水戶適時澆地,又保證了用水戶協(xié)會水費按時收繳，做到了水過賬清，水費實收率達到100%。4.6協(xié)會的工作基礎(chǔ)協(xié)會的經(jīng)費從國家水費中提取，獨立使用，確保了協(xié)會經(jīng)費能及時到位，這為協(xié)會各項工作的開展奠定了基礎(chǔ)。這些經(jīng)費基本滿足了協(xié)會日常的開支，如工程維護、組織放水、工作人員工資等，放水較多時，所提經(jīng)費除滿足協(xié)會的正常開支外，還有部分節(jié)余。4.7經(jīng)濟效益得到了明顯改進參與式灌溉管理促進了經(jīng)濟效益穩(wěn)步發(fā)展，1998～2002年，灌區(qū)總用水量達到18億m3，水費收入9000萬元，效益面積穩(wěn)定在9.33萬hm2。灌區(qū)的工作、生活