土地管理是土地政策的基礎(chǔ)

土地管理是土地政策的基礎(chǔ)

11月初的早晨，記者的手機(jī)被河北省某地區(qū)的張先生重新安置。因土地征用補(bǔ)償，他多次前往北京。這是記者的第三個(gè)請(qǐng)求。但與前兩次不同的是，他不再?gòu)?qiáng)烈要求記者去他那里現(xiàn)場(chǎng)采訪，而是求證一份文件的真實(shí)性。頭天下午，他從有關(guān)信訪部門(mén)得知，國(guó)家新出了一份文件，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式都出臺(tái)了新的政策，地方政府將會(huì)很快落實(shí)。不久前剛剛下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，就是以這種質(zhì)樸的形式走進(jìn)了一個(gè)中國(guó)普通農(nóng)民的心里。記者告訴張某，國(guó)務(wù)院下發(fā)的這份《決定》，對(duì)如何提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拓寬安置途徑，增強(qiáng)征地的透明度、保障農(nóng)民的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，甚至土地補(bǔ)償費(fèi)的具體分配原則，都給出了明確的政策和提出了嚴(yán)格的要求。10月28日，國(guó)務(wù)院已召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議，溫家寶總理在會(huì)上講話(huà)，親自部署《決定》的貫徹落實(shí)。10月29日，國(guó)土資源部召開(kāi)部務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)了7份與國(guó)務(wù)院《決定》配套的具體文件。其中一份重要的文件，就是《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)》，不久就會(huì)下發(fā)。雖然并未謀面，但隔著電話(huà)線，記者仍然深深感到了這位農(nóng)民的激動(dòng)與興奮。他連聲說(shuō)道：“太好了，太好了！這下子我們討說(shuō)法又有了新的依據(jù)了！”不過(guò)，他隨后突然沉默了幾秒鐘，繼而低聲問(wèn)記者：“您說(shuō)，中央的這份文件能很快落實(shí)嗎？”這是一個(gè)普通農(nóng)民心存的疑慮，這又決不僅是存在于一個(gè)農(nóng)民心中的疑慮。事實(shí)上，至少?gòu)?997年中央出臺(tái)11號(hào)文件開(kāi)始，嚴(yán)格土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的思路，就已成為中央關(guān)于土地問(wèn)題的基本方針和重要決策。以此為基點(diǎn)，政府采取了一系列的措施，包括修訂法律，實(shí)行機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革等，力圖從體制、機(jī)制和法制等多個(gè)方面，構(gòu)建嚴(yán)格管理土地的制度。這些重要決策和舉措，大大提升了土地管理在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用和地位，也大大推進(jìn)了中國(guó)地政改革的進(jìn)程。然而，盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，圈占土地、亂占濫用耕地等現(xiàn)象仍然普遍存在，違法批地、違法用地的行為仍然在各地大量發(fā)生……其中更讓人不安的一個(gè)事實(shí)是，地方政府已成為土地違法的主體。從去年清理全國(guó)土地市場(chǎng)開(kāi)始，尤其是今年土地市場(chǎng)治理整頓以來(lái)，所發(fā)現(xiàn)的大量土地違法現(xiàn)象和問(wèn)題，都促使中央政府，以及所有關(guān)注土地管理事業(yè)的人們兩次思考和面對(duì)一個(gè)共同的課題———如何建立最嚴(yán)格的土地管理制度？如何落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度？國(guó)務(wù)院28號(hào)文件———《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，就是從制度和政策上對(duì)這一問(wèn)題的全面解答。一《決定》是土地管理基本制度的繼承和拓展,是一個(gè)跨2004年10月,國(guó)務(wù)院28號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）出臺(tái)，一系列強(qiáng)化土地管理的政策措施推出，奏響了新一輪中國(guó)地政深化改革的進(jìn)行曲。這個(gè)原本普通的日子，與1997年4月一樣，在中國(guó)土地管理史上意義非凡。10月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議，溫家寶總理發(fā)表重要講話(huà)，曾培炎副總理主持了會(huì)議。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和各?。▍^(qū)、市）政府的主要負(fù)責(zé)人都參加了會(huì)議。據(jù)悉，會(huì)議間隙，一些曾經(jīng)參與過(guò)中央1997年11號(hào)文件討論、制定或?qū)嵤┑睦贤炯娂娫u(píng)點(diǎn)：“《決定》是中央強(qiáng)化土地管理的第二個(gè)11號(hào)文件”，“《決定》將給地政改革掀起一個(gè)新的高潮”……1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，是迄今中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)最重要的一份文件，在中國(guó)地政史上具有劃時(shí)代的意義。11號(hào)文件最大的亮點(diǎn)，是在明確指出“土地管理和耕地保護(hù)是事關(guān)全國(guó)大局和中華民族子孫后代的大問(wèn)題”的同時(shí)，提出了土地用途管制的原則和保持“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的要求，確定了建設(shè)占用耕地要保證“占一補(bǔ)一”，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理、國(guó)有土地資產(chǎn)管理以及土地管理執(zhí)法監(jiān)察的政策思路。這些重要思路成為1998年修訂現(xiàn)行《土地管理法》時(shí)所遵循的基本原則，并據(jù)此構(gòu)建了今日中國(guó)的土地管理基本制度和體系框架。時(shí)隔7年，國(guó)務(wù)院再次就強(qiáng)化土地管理形成一份重要文件，也就是國(guó)務(wù)院《決定》。分析文件所包含的五大類(lèi)二十五項(xiàng)規(guī)定，不難看出，《決定》是對(duì)上述思想體系和基本制度的繼承和深化，也是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)現(xiàn)行土地管理基本制度的完善。比如，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，要求嚴(yán)格按法定權(quán)限審批土地、嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度、嚴(yán)格依法查處違反土地法律法規(guī)行為；比如，要求加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理以及村莊建設(shè)用地管理；又如，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田等。這些都與11號(hào)文件以及現(xiàn)行土地管理法律制度的基本要求一脈相承。不過(guò)，《決定》在具體政策和措施上，對(duì)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行了創(chuàng)新，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)操作中所出現(xiàn)的種種問(wèn)題，推出了一系列具體實(shí)在的舉措。比如，對(duì)占補(bǔ)平衡提出按等級(jí)折算的質(zhì)量要求，要求占用基本農(nóng)田必須執(zhí)行最高標(biāo)準(zhǔn)的征地補(bǔ)償?shù)?。此外，《決定》還在執(zhí)行方式上采用了改革的方法，并在具體措施方面對(duì)現(xiàn)行制度有所突破。比如對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置方式的新規(guī)定等。從這些方面看，《決定》的特點(diǎn)在于“落實(shí)”，即以更具針對(duì)性的具體制度與細(xì)密化的措施，保障嚴(yán)格的土地管理制度落到實(shí)處。這一特點(diǎn)與《決定》出臺(tái)的背景有著密不可分的聯(lián)系。據(jù)參與《決定》具體起草工作的有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《決定》出臺(tái)主要基于兩方面的背景：一是去年以來(lái)通過(guò)全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓，揭露了現(xiàn)行土地管理方面存在的一些問(wèn)題，再次說(shuō)明中國(guó)必須堅(jiān)持和推進(jìn)世界上最嚴(yán)格的土地管理制度；二是今年以來(lái)中央采取了宏觀調(diào)控措施，土地政策成為參與宏觀調(diào)控的兩大基本措施之一，地政的重要性再次得到中央的高度重視。這為土地管理制度的深化改革奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。此外，現(xiàn)行《土地管理法》自1999年實(shí)施以來(lái)，在實(shí)際操作中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。當(dāng)然其中主要是執(zhí)法不到位、管理不嚴(yán)格的問(wèn)題。但是其中是不是也有法律制度本身的缺陷問(wèn)題？究竟哪些問(wèn)題屬于法律制定得不完善，哪些問(wèn)題屬于法律執(zhí)行不規(guī)范？根據(jù)中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的要求，國(guó)土資源部及一些相關(guān)部門(mén)，對(duì)此反復(fù)進(jìn)行調(diào)查研究，得出的一致結(jié)論是：現(xiàn)行《土地管理法》及其配套法規(guī)雖然在某些方面還尚待進(jìn)一步完善，但從總體上看，它們已基本構(gòu)建了較為嚴(yán)格的土地管理制度，基本體現(xiàn)了最嚴(yán)格管理土地的精神。如對(duì)地方政府違反《土地管理法》的行為，不僅《土地管理法》，而且《刑法》都有嚴(yán)格的處罰規(guī)定。因此，當(dāng)前存在的主要問(wèn)題還是執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)地方政府成為土地違法主體的種種現(xiàn)象，國(guó)土資源管理部門(mén)確實(shí)是不好管也管不?。坏硪环矫?，國(guó)土資源管理部門(mén)的“執(zhí)法”方式也確實(shí)存在一些問(wèn)題，許多地方依然在用舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)執(zhí)行新的土地管理法律制度。新目標(biāo)，舊路徑，自然是走不通的。因此，《決定》的重點(diǎn)是從制度上解決從嚴(yán)執(zhí)法的問(wèn)題。它是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法，本著改革的思路，把法律制度的執(zhí)行往前大大地推進(jìn)了一步。有業(yè)內(nèi)人士評(píng)說(shuō)，《決定》在現(xiàn)行法律框架下將地政改革“推到了極致”。從某種意義上看，這個(gè)評(píng)價(jià)并不過(guò)分。因?yàn)椋?1號(hào)文件主要思考和解決了如何構(gòu)建最嚴(yán)格土地管理制度的體系和框架問(wèn)題，而《決定》則是從具體措施制度化的層面，來(lái)探索解決如何落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度的問(wèn)題。如果說(shuō)，當(dāng)年的中央11號(hào)文件奏響了土地管理的改革之曲，那么，今日的國(guó)務(wù)院28號(hào)文件（即《決定》），則使這支地政改革之曲進(jìn)入新的高潮。一“土地管理體制改革要搞好”對(duì)土地管理深化改革的研究，國(guó)土資源部從去年11月就開(kāi)始著手了。當(dāng)月，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，明確提出“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。一個(gè)月后，也就是2003年歲末，國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛在全國(guó)廳局長(zhǎng)會(huì)議上講到2004年要重點(diǎn)抓好的工作，第一項(xiàng)就是“要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。當(dāng)然，正式組織專(zhuān)班人馬，對(duì)如何建立土地管理長(zhǎng)效機(jī)制展開(kāi)研究，是在溫家寶總理的親筆批示后。今年4月29日，為配合全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓，國(guó)務(wù)院決定暫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用半年。6月7日，溫總理寫(xiě)下“在暫停審批建設(shè)用地期間，一要抓好土地清理整頓，二要著手研究制定管理制度”的重要批示。國(guó)土資源部隨后立即相繼召開(kāi)部黨組擴(kuò)大會(huì)議和土地管理制度建設(shè)專(zhuān)家座談會(huì)，分別聽(tīng)取部?jī)?nèi)外中層干部和國(guó)內(nèi)知名專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議。7月19日，部黨組決定成立加強(qiáng)土地管理制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，孫文盛部長(zhǎng)任組長(zhǎng)，李元、鹿心社副部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，部政策法規(guī)司司長(zhǎng)甘藏春、土地利用司司長(zhǎng)胡存智為小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)文件起草小組和制度建設(shè)協(xié)調(diào)工作小組。土地制度建設(shè)研究工作隨后正式啟動(dòng)。有幾個(gè)巧合的日子，對(duì)于《決定》內(nèi)容的最終形成意義重大。8月13日，曾培炎副總理在聽(tīng)取國(guó)土資源部關(guān)于土地市場(chǎng)治理整頓階段性檢查驗(yàn)收和土地管理制度建設(shè)情況匯報(bào)后，對(duì)文件的指導(dǎo)思想、框架和主要內(nèi)容作出了明確具體的指示。9月13日，溫家寶總理主持召開(kāi)第64次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)國(guó)土資源部起草的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（代擬稿）進(jìn)行審議和討論。會(huì)議明確提出，文件主要是針對(duì)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批結(jié)束后，如何進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理，鞏固土地市場(chǎng)治理整頓成果，防止出現(xiàn)“反彈”。會(huì)議還對(duì)文件內(nèi)容提出了具體修改和完善的意見(jiàn)：一是要突出法治，嚴(yán)格土地管理法律法規(guī)的執(zhí)行，著重解決有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題；二是加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的管理，強(qiáng)化規(guī)劃的調(diào)控作用和計(jì)劃的指令性管理；三是加強(qiáng)征地的實(shí)施管理，做好被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，核心是保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；四是注重利益調(diào)節(jié)機(jī)制，重點(diǎn)是土地收益分配機(jī)制和強(qiáng)化地方政府在土地管理中的責(zé)任，嚴(yán)格責(zé)任追究制。10月13日，溫總理主持召開(kāi)第66次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)了修改后的《決定》（代擬稿）。一串串枯燥的數(shù)字，一張看似乏味的時(shí)間表，深深印證了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地政管理深化改革的重視，也見(jiàn)證了國(guó)土資源部及相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為推進(jìn)改革和出臺(tái)《決定》所付出的努力。有關(guān)人員曾作過(guò)一個(gè)初步統(tǒng)計(jì)，在《決定》形成過(guò)程中，除了先后兩次主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，親自審議《決定》代擬稿，溫家寶總理對(duì)《決定》的制定還先后3次作重要批示。6月7日，他批示“要著手研究制定管理制度”；8月20日，他批示，文件要抓緊起草，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，并強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，貫徹改革精神；9月9日，他在新華社反映土地問(wèn)題的一份《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》的批示中，再次強(qiáng)調(diào)要制定嚴(yán)格的土地管理制度，改革土地管理機(jī)制的問(wèn)題。并指出，從國(guó)家宏觀調(diào)控的實(shí)踐來(lái)看，土地的合理控制，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)體制的改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也直接關(guān)系到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，他強(qiáng)調(diào)，“土地管理體制改革要搞好”。分管土地管理工作的曾培炎副總理親自領(lǐng)導(dǎo)《決定》的起草、修改工作。除了多次聽(tīng)取匯報(bào)，他還直接對(duì)《決定》起草和修改的有關(guān)情況作了指示，提出具體修改意見(jiàn)，并先后4次帶隊(duì)到各地召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取了廣東、江西、福建等16個(gè)?。ㄊ校?，以及深圳、大連、寧波3個(gè)計(jì)劃單列市的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)文件的意見(jiàn)和建議。國(guó)務(wù)院其他分管具體工作的領(lǐng)導(dǎo)同志也多次參與組織和指導(dǎo)《決定》起草及修改工作。國(guó)土資源部除了由孫文盛部長(zhǎng)親自?huà)鞄洠钤?、鹿心社兩位副部長(zhǎng)直接組織指揮，部黨組對(duì)《決定》的起草和修改工作多次開(kāi)會(huì)研究。《決定》出臺(tái)后，負(fù)責(zé)《決定》及其配套文件具體起草工作的甘藏春、胡存智兩位司長(zhǎng)深有感慨地對(duì)記者說(shuō)，《決定》是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下、在部領(lǐng)導(dǎo)直接指揮、指導(dǎo)下，經(jīng)反復(fù)研究、反復(fù)修改、多方征求意見(jiàn)后出臺(tái)的。所以整個(gè)起草和修改過(guò)程雖然辛苦，但工作班子并不感覺(jué)很累，而是覺(jué)得非常自豪。因?yàn)橥恋毓芾砉ぷ鞯玫絿?guó)家如此高度的重視，地政深化改革的道路一定會(huì)越走越寬。另?yè)?jù)了解，國(guó)土資源部文件起草小組還兩次征求了中農(nóng)辦、中編辦、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)民用航空總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)務(wù)院研究室、銀監(jiān)會(huì)等23個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)。記錄文件起草的有關(guān)歷程是枯燥的，但不無(wú)意義。因?yàn)?，記者深深感到，這從一個(gè)側(cè)面顯示了《決定》的“政治含金量”。土地征收補(bǔ)償制度體制改革用行政手段調(diào)控，是特定歷史條件或經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府采取的特定的階段性行為；用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立有效利益調(diào)節(jié)機(jī)制的必由之路；用法律手段調(diào)控，是法治國(guó)家和法治社會(huì)各項(xiàng)法律、政策和制度有效施行的重要保障。解析《決定》的具體內(nèi)容，一個(gè)最直接的結(jié)論是，《決定》綜合運(yùn)用了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，對(duì)深化改革、實(shí)現(xiàn)土地利用方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變，將起到良好的促進(jìn)作用。注重運(yùn)用法律手段，有助于落實(shí)從嚴(yán)管理的方針?，F(xiàn)行的土地管理法律制度是嚴(yán)格而具體的。當(dāng)前最突出的問(wèn)題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究，真正落實(shí)世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，在嚴(yán)格執(zhí)法上，必須動(dòng)真格的。立足運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，有助于調(diào)整利益機(jī)制。與歷次“圈地”熱相比，這次土地市場(chǎng)治理整頓中所發(fā)現(xiàn)的大量圈地、亂占濫用耕地的特點(diǎn)是，一些地方以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，低價(jià)甚至“零地價(jià)”出讓土地，進(jìn)行“招商引資”，追求短期利益和政績(jī)。因此，切斷“圈地”的利益驅(qū)動(dòng)源，防止惡性循環(huán)，必須建立有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，理順中央與地方、政府與用地者以及被征地農(nóng)民等多方利益關(guān)系。必要的行政手段，有助于進(jìn)一步推動(dòng)和深化土地管理體制改革，以一定的政府強(qiáng)制力促進(jìn)土地管理利益機(jī)制的形成。解析《決定》的主要內(nèi)容，可以看到，盡管《決定》涉及五大類(lèi)二十五條具體措施，但從總體上看，可分為三大類(lèi)。一是改革新舉措，即我們通常所說(shuō)的“創(chuàng)新”、“亮點(diǎn)”；二是嚴(yán)格管理；三是加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。那么，《決定》的“亮點(diǎn)”究竟有哪些？《決定》推出的新舉措很多，規(guī)劃和計(jì)劃的管理方式、征地補(bǔ)償安置辦法、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地執(zhí)法監(jiān)察體制、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收繳方式、建立國(guó)有土地收益基金等。具體分析，較重要的新舉措大致有以下幾條：其一，完善征地補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前征地面臨的最突出問(wèn)題———補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、補(bǔ)償不到位、安置不落實(shí)等，在不突破現(xiàn)行法律框架的前提下，解決了一個(gè)征地補(bǔ)償安置的原則問(wèn)題，即除了《土地管理法》規(guī)定的保證被征地農(nóng)民生活水平不降低外，增加了一條“長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。同時(shí)，為征地農(nóng)民提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了兩個(gè)途徑：一是省級(jí)政府批準(zhǔn)提高安置補(bǔ)助費(fèi)；二是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)超過(guò)30倍仍然達(dá)不到農(nóng)民現(xiàn)有生活水平的，政府可以動(dòng)用當(dāng)?shù)氐膰?guó)有土地收益予以補(bǔ)貼。完善征地補(bǔ)償辦法?？h級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。大中型水利、水電工程建設(shè)征地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！浴稕Q定》第十二條其二，完善征地安置辦法，拓寬了安置途徑。其突破點(diǎn)主要在于：一是提出對(duì)有收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股；二是提出要將征地后失地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度。相比于以往“一次性補(bǔ)償”的做法，這一突破有利于將“切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”的政策目標(biāo)落到實(shí)處。妥善安置被征地農(nóng)民?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對(duì)不具備基本生產(chǎn)生活條件的無(wú)地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)?！浴稕Q定》第十三條其三，在健全征地程序方面，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)。為保障其知情權(quán)，提出要在征地報(bào)批前，就必須將有關(guān)事項(xiàng)告知農(nóng)民；為保障農(nóng)民的發(fā)言權(quán)，強(qiáng)調(diào)要組織聽(tīng)證；為有效解決征地補(bǔ)償安置中的爭(zhēng)議，讓農(nóng)民權(quán)益得到公正、合理的保護(hù)，提出要建立、完善協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制。健全征地程序。征地依法報(bào)批前，擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑要告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)；確有必要的，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng)，除特殊情況外，應(yīng)予以公示?！浴稕Q定》第十四條其四，要求省級(jí)政府制定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的分配辦法，并強(qiáng)調(diào)要以“土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)民”為原則。這實(shí)際上是要求在征地補(bǔ)償安置時(shí)淡化所有權(quán)，保障使用權(quán)，對(duì)進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利，會(huì)起到良好的推動(dòng)作用。加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)管。征地補(bǔ)償安置不落實(shí)的，不得強(qiáng)行使用被征土地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)、民政等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督?！浴稕Q定》第十五條其五，允許集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)。這是《決定》改革力度最大的一點(diǎn)，因?yàn)樗黄屏爽F(xiàn)行法律，其實(shí)質(zhì)是在一定范圍內(nèi)和相當(dāng)程度上賦予了農(nóng)民較完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！浴稕Q定》第十條其六，在強(qiáng)調(diào)健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制的同時(shí)，代替以往“集約用地”的提法，首次提出了“節(jié)約用地”的概念，強(qiáng)調(diào)要把節(jié)約用地放在首位。仔細(xì)分析，“節(jié)約用地”外延，比集約用地大。集約用地只是節(jié)約用地的一部分，嚴(yán)格講，它只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，即單位面積的投入與用地面積的一個(gè)產(chǎn)出比。節(jié)約用地的內(nèi)涵比集約用地要豐富。節(jié)約用地，如工業(yè)節(jié)約用地，不僅指單位面積內(nèi)土地的投資強(qiáng)度、容積率等，還包括建設(shè)用地盡量少占好地，多占荒地、廢棄地等，這是節(jié)約用地的范疇。又如“對(duì)花園式工廠”、城市廣場(chǎng)建設(shè)等作出的用地要求，也是節(jié)約用地的范疇。因此，“節(jié)約用地”的提出，在某種意義上可說(shuō)是重新界定了合理利用土地的方向。實(shí)行鼓勵(lì)節(jié)約和集約用地政策。把節(jié)約用地放在首位，重點(diǎn)在盤(pán)活存量上下功夫。新上建設(shè)項(xiàng)目要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地。開(kāi)展對(duì)存量建設(shè)用地資源的普查，研究制定鼓勵(lì)盤(pán)活存量的政策措施。要按照集約用地原則，調(diào)整有關(guān)廠區(qū)綠化率的規(guī)定，不得圈占土地搞“花園式工廠”。在開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）推廣多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。對(duì)工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變?cè)猛镜那疤嵯?，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)?；A(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項(xiàng)目，也要節(jié)約合理用地。今后，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫(xiě)入土地使用合同。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地必須有投資強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)進(jìn)度等控制性要求。土地使用權(quán)人不按照約定條件使用土地的，要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任?！浴稕Q定》第十六條其七，提出建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。首次從行政考核制度上強(qiáng)化了省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。這是以行政手段約束地方政府，對(duì)加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格管理土地的責(zé)任感，無(wú)疑將起到強(qiáng)有力的督促作用。建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系。國(guó)務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國(guó)務(wù)院報(bào)告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況。實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任考核的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度。對(duì)認(rèn)真履行責(zé)任目標(biāo)，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)時(shí)予以?xún)A斜。對(duì)沒(méi)有達(dá)到責(zé)任目標(biāo)的，要在全國(guó)通報(bào)，并責(zé)令限期補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田。對(duì)未完成耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)的、征地侵害農(nóng)民合法權(quán)益引發(fā)群體性事件且未能及時(shí)解決的、減免和欠繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的、未按期完成基本農(nóng)田圖件備案工作的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，同時(shí)，責(zé)令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批?！浴稕Q定》第二十二條、第二十三條其八，提出為完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，要建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員。這是國(guó)土資源管理部門(mén)將再次實(shí)行行政管理體制改革的一個(gè)重要信號(hào)，也將是中央政府有效約束地方政府土地違法的一個(gè)重要行政手段。強(qiáng)化對(duì)土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。建立公開(kāi)的土地違法立案標(biāo)準(zhǔn)。完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地監(jiān)察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員，監(jiān)督土地違法行為。———摘自《決定》第二十四條其九，實(shí)行土地統(tǒng)一登記。這是一項(xiàng)重要的改革，是今后努力的一個(gè)方向。統(tǒng)一登記，才能保證交易安全。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不太重視不動(dòng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，因此實(shí)行的是按部門(mén)、按隸屬關(guān)系來(lái)登記。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)得到重視，形成了新的利益格局，需要有與之相配套的新的政府規(guī)范?！稕Q定》是第一次以國(guó)務(wù)院文件的形式明確要求實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)一登記，這將成為土地管理具體業(yè)務(wù)工作上一項(xiàng)力度相當(dāng)大的改革。國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類(lèi)、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度，啟動(dòng)新一輪土地調(diào)查，保證土地?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性?！浴稕Q定》第二十五條其十，在加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理方面，提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”。中國(guó)集約用地的潛力在農(nóng)村，這一措施有利于在推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理、挖掘農(nóng)村集約用地潛力。加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地大面積轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。———摘自《決定》第十條其十一，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。這是一條以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)利益機(jī)制的有力舉措。通過(guò)加大用地成本，促進(jìn)節(jié)約用地。在加強(qiáng)耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度?！浴稕Q定》第十六條其十二，在推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置方面，拿出了新的有力措施。如經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招拍掛制度等。這些措施一旦施行，將大大加快中國(guó)的土地市場(chǎng)化進(jìn)程。推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置。嚴(yán)格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用。運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地。除現(xiàn)行規(guī)定必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓。經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金；低于市場(chǎng)價(jià)交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。———《決定》第十七條其十三，探索建立國(guó)有土地收益基金。這是從利益機(jī)制上遏制地方政府“多賣(mài)地”等短期行為的有效措施。因?yàn)閲?guó)有土地收益實(shí)行基金式管理后，地方政府就不能隨意賣(mài)多少地花多少錢(qián)。“賣(mài)地”一旦與“花錢(qián)”脫鉤，多賣(mài)地的動(dòng)力就沒(méi)有了。探索建立國(guó)有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為。———摘自《決定》第二十條其實(shí)，就《決定》內(nèi)容作具體分析時(shí)，我們也可以感覺(jué)到，二十五條每一條都有新意，比如嚴(yán)格管理和執(zhí)法方面，有些內(nèi)容盡管是對(duì)現(xiàn)有制度和規(guī)定的重申，但在具體落實(shí)上也推出了新的措施。一是占補(bǔ)平衡如何保證質(zhì)量問(wèn)題。《決定》強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡制度的同時(shí)，提出補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量要實(shí)行按等級(jí)折算的要求，以防止占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣。這是國(guó)家首次對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量要求作出規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度。各類(lèi)非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣?！浴稕Q定》第三條二是將規(guī)劃的調(diào)整修改，分為原則性修改和一般性修改。原則性修改要上報(bào)，一般性修改就不用。這從實(shí)際操作層面解決了以往各地等不及中央政府部門(mén)審核、不得不擅自修改規(guī)劃的問(wèn)題。嚴(yán)格土地利用規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。———摘自《決定》第六條三是強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地預(yù)審管理。規(guī)定如果沒(méi)有通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)預(yù)審，有關(guān)部門(mén)不得核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目。這就真正強(qiáng)化了國(guó)土資源管理部門(mén)的“否決權(quán)”。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。國(guó)土資源部門(mén)要依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行審查。項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門(mén)申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附國(guó)土資源部門(mén)預(yù)審意見(jiàn)；沒(méi)有預(yù)審意見(jiàn)或預(yù)審未通過(guò)的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目?！浴稕Q定》第九條四是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收繳方式有新的改進(jìn)。實(shí)行先繳后分，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)就地全額繳入國(guó)庫(kù)，并由國(guó)庫(kù)按規(guī)定的比例就地分成劃繳，不得減免。對(duì)減免和欠繳的，要依法追繳。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中央支配部分，向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。這將在很大程度上抑制了地方政府的權(quán)力，避免了地方政府隨意減免金額的行為，并保證了專(zhuān)款專(zhuān)用。完善新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳辦法。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)實(shí)行先繳后分，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)就地全額繳入國(guó)庫(kù)，不得減免，并由國(guó)庫(kù)按規(guī)定的比例就地分成劃繳。審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收和使用的監(jiān)督檢查。對(duì)減免和欠繳的，要依法追繳。財(cái)政部、國(guó)土資源部要適時(shí)調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)要嚴(yán)格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。———摘自《決定》第二十條五是執(zhí)法方面，規(guī)定了一個(gè)“連坐制”。即地方政府的審批權(quán)和審批責(zé)任是掛鉤的，如果沒(méi)有很好履行審批責(zé)任，那么其擁有的相應(yīng)權(quán)力也就停止了。還有一些新的舉措是屬于基礎(chǔ)工作方面的。如啟動(dòng)新一輪國(guó)土資源大調(diào)查，組織實(shí)施“金土工程”，利用現(xiàn)代高新技術(shù)加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施、耕地保護(hù)、土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展存量建設(shè)用地的普查等。此外，在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行土地管理的法律法規(guī)方面，針對(duì)土地管理中存在的執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，文件強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)：一是各?。▍^(qū)、市）政府不得違反法律規(guī)定下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)；二是嚴(yán)禁規(guī)避法定審批權(quán)限，強(qiáng)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目用地不得拆分審批；三是嚴(yán)格履行建設(shè)占用耕地法定補(bǔ)償義務(wù)，建立補(bǔ)充耕地驗(yàn)收責(zé)任追究制；四是文件重申了法律、法