【解讀】三年新建3000萬方上海版“工業(yè)上樓”有何亮點？對其他城市有什么影響 參考分析

【解讀】三年新建3000萬方，上海版“工業(yè)上樓”有何亮點？對其他城市有什么影響？導讀：“工業(yè)上樓”會成為一線城市破解空間難題的殺手锏嗎...火熱的「工業(yè)上樓」又添了一把火。近日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關于推動「工業(yè)上樓」打造「智造空間」的若干措施》（下稱《措施》），提出三年推出3000萬平方米智造空間。上海也成為了繼深圳之后，第二個從?。ㄊ校┘墝用姘l(fā)布推動「工業(yè)上樓」政策的內(nèi)地城市。僅僅半個月之前（9月7日），上海剛在張江科學城創(chuàng)設產(chǎn)業(yè)綜合用地（M0）。這次提出「工業(yè)上樓」，再次把上海的產(chǎn)業(yè)用地改革推向高潮。為什么近期上海要密集出臺產(chǎn)業(yè)用地相關政策？上海的「工業(yè)上樓」和深圳版本有什么區(qū)別？上海作為長三角的「老大」，新政經(jīng)常是牽一發(fā)而動全身，這次上海主動上樓，對長三角其他城市可能造成什么影響？一起來看。正文：第一部分：推出「工業(yè)上樓」的背景在筆者看來，此時推出「工業(yè)上樓」，既是上海對前段時間失去「工業(yè)第一城」寶座的應對之舉，也是超大城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。1、特斯拉強勢難掩「上海制造」下滑之困關于上海需不需要制造業(yè)、需要什么制造業(yè)問題的討論似乎從未停止。作為全球工業(yè)門類最全的城市，上海擁有無與倫比的制造業(yè)基礎。上海的船舶制造、港口機械、鋼鐵制造排名世界第一，集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、新能源汽車、航空制造等在全國高居前列。同時，上海還是全球少有的既能造汽車、又能造飛機、輪船、火箭的城市。然而，「制造業(yè)空心化」是特大城市發(fā)展過程中的必經(jīng)過程，強如上海亦不能避免。千禧年以后，上海的第二產(chǎn)業(yè)便開始顯露疲態(tài)。到2018年，上海第二產(chǎn)業(yè)增加值為9732.54億元，增長僅為1.8%；2019年，上海第二產(chǎn)業(yè)增加值10299.16億元，增長0.5%。而2020年-2022年間，由于眾所周知的原因，兩項數(shù)據(jù)繼續(xù)下滑。2022年，上海工業(yè)增加值被深圳超越，后者登頂全國工業(yè)第一城。事實上，這兩年上海制造業(yè)下滑，除了皆為人知的新冠疫情和中美貿(mào)易沖突原因。上海本身的土地資源緊缺、成本高企也導致了大量制造企業(yè)外遷，而上海周邊的蘇州，昆山、太倉等城市，憑借地理位置優(yōu)勢「近水樓臺先得月」，承接了不少產(chǎn)業(yè)，大大充實了地方工業(yè)產(chǎn)值。這種情況下，要說上海不急，那是不可能的。2、國家政策支持制造業(yè)發(fā)展同時，國家政策也在支持制造業(yè)發(fā)展。過去三年，疫情疊加經(jīng)濟疲軟，對工業(yè)經(jīng)濟的恢復增長形成了嚴重制約。今年，隨著防疫政策放開，「拼經(jīng)濟」成了今年中國發(fā)展的主旋律。作為經(jīng)濟大盤的「壓艙石」，工業(yè)增長無疑被放到了最重要的位置。在這樣的背景下，蘇州、廣州、深圳、天津、合肥等城市紛紛提出「工業(yè)立市」、「制造強市」戰(zhàn)略目標，以加快制造業(yè)發(fā)展與回流。如果上海再不有所行動，可能有越來越多企業(yè)會被「搶走」。當然，也有人提出一個理念：上海不需要制造業(yè)，只要守好金融這棵「參天大樹」，制造業(yè)那點辛苦錢賺不賺都無所謂。但事實上他們忽略了一點——工業(yè)才是經(jīng)濟之基。歷年數(shù)據(jù)顯示，上海第二產(chǎn)業(yè)占上海當年GDP的1/4以上，如果把制造業(yè)衍生出來的生產(chǎn)性服務業(yè)算進來，對GDP的貢獻至少在一半以上，如此龐大的經(jīng)濟體量，是任何城市都無法忽視的。3、土地資源緊缺土地資源緊缺是當下上海面臨的最大挑戰(zhàn)。工業(yè)用地上，近年，上海每年出讓工業(yè)用地僅為7平方公里左右，去年更是只出讓了5.85平方千米，部分開發(fā)較早的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，用地供需矛盾更為突出，「禮森園區(qū)智庫」統(tǒng)計，漕河涇、莘莊、金橋開發(fā)區(qū)等地，部分開發(fā)區(qū)的儲備產(chǎn)業(yè)用地已不足百畝。對此，政府只能拔高準入要求，嚴控增量，這也導致大量優(yōu)質(zhì)項目、潛力項目無地可用；同時，本土企業(yè)發(fā)展壯大，增資擴產(chǎn)需求無法充分釋放，大量企業(yè)外流到周邊土地、距離、成本優(yōu)勢明顯的城市。即便是新增用地，供應周期往往也很長。重大項目選址地塊通常涉及規(guī)劃調(diào)整、控規(guī)調(diào)整、農(nóng)地轉(zhuǎn)用辦理、農(nóng)戶動拆遷、權益補償?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，本身供應周期就比較長。而政府為了優(yōu)化土地、能耗等資源配置，提出了工業(yè)用地減量化、能耗總量和強度「雙控」等一系列目標，一定程度上也影響了重大產(chǎn)業(yè)項目的落地效率。4、存量工業(yè)用地尚未充分使用在新增用地所剩無幾的情況下，向存量要增量便成了上海的必然選擇。但從實際效果來看，受用地面積、盤活機制等因素制約，上海的存量用地更新情況遠遠不及預期。根據(jù)《關于落實「上海2035」，進一步加強戰(zhàn)略預留區(qū)規(guī)劃和土地管理的若干意見》，上海為重大項目落地劃定了「戰(zhàn)略預留區(qū)」，而這些土地的使用權仍在原企業(yè)手中，被劃為「戰(zhàn)略預留區(qū)」后，區(qū)域無法進一步開發(fā)；至于原有企業(yè)用地的更新，業(yè)主往往更希望通過功能置換，把工業(yè)用地（廠房）改造為商務辦公或商業(yè)服務用途，而對于「工改工」的平改，企業(yè)普遍興趣不大。5、多因素導致工業(yè)地產(chǎn)行業(yè)需求釋放這兩年，當研辦類產(chǎn)品空置率居高不下時，廠房卻一房難求，包括上海在內(nèi)的一、二線核心城市，工業(yè)用地極為稀缺，成了城市的核心資產(chǎn)。工業(yè)地產(chǎn)需求增加主要源自三個方面：其一，近幾年為了規(guī)范工業(yè)用地使用，多地相繼出臺了產(chǎn)業(yè)準入措施，如新建/引進的工業(yè)項目必須進園，許多工業(yè)企業(yè)面臨搬遷；第二，在「標準地」改革的要求下，各地對土地規(guī)劃、管控、開發(fā)等規(guī)定趨于嚴格，投資門檻一再提高。如蘇州提出「低于5000萬的新建工業(yè)項目或企業(yè)，原則上不再單獨供地」，這樣的要求讓一眾中小工業(yè)企業(yè)望而卻步；第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化推動傳統(tǒng)工業(yè)園加速轉(zhuǎn)型，為了滿足新興產(chǎn)業(yè)的用地需求，多地相繼推出了新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）、混合用地等復合功能用地，工業(yè)地產(chǎn)慢慢變成一個綜合體，從一定程度上積壓了純工業(yè)用地的發(fā)展空間。在這樣的背景下，「工業(yè)上樓」能夠給寸土寸金的大城市一個很好的解決方案。6、REITs快速發(fā)展帶動工業(yè)地產(chǎn)投資價值提升工業(yè)地產(chǎn)作為房地產(chǎn)的替代性項目，客觀上經(jīng)營空間更大，其在現(xiàn)金流生產(chǎn)能力、資產(chǎn)資本化能力、金融工具適用性等方面相比住宅和商辦具有天然優(yōu)勢，業(yè)內(nèi)亦有「工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)回歸金融」的說法。在這樣的背景下，工業(yè)地產(chǎn)資本化已成為行業(yè)共識；另一方面，國家對房地產(chǎn)的嚴厲調(diào)控讓地產(chǎn)開發(fā)商們感到了陣陣寒意，房企們紛紛尋求業(yè)務轉(zhuǎn)型，助推了工業(yè)地產(chǎn)的旺盛需求。眾所周知，傳統(tǒng)工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)受政策變化影響較大，存在較大不確定性；而工業(yè)地產(chǎn)投資大、周期長、回款慢的特性導致運營的價值一般要在園區(qū)成熟之后才能體現(xiàn)，而這個過程往往要經(jīng)歷數(shù)年時間，對開發(fā)商的資金鏈要求極高。隨著REITs的發(fā)展，工業(yè)地產(chǎn)項目得以通過資產(chǎn)證券化方式提前回收資金，以緩解投資商的資金壓力。作為工業(yè)地產(chǎn)的新興模式，「工業(yè)上樓」能夠吸引更多與主導產(chǎn)業(yè)相關的企業(yè)入園，形成規(guī)?；膬?yōu)勢效應；加之「工業(yè)上樓」如今正處于政策風口，政府為鼓勵企業(yè)參與「工業(yè)上樓」，會給予投資商一定政策扶持，使投資收益更加可觀。第二部分：上海工業(yè)用地政策的變遷面對日益緊缺的增量指標與企業(yè)實際用地需求的矛盾，上海也出臺過一系列對策。2014年2月，上海發(fā)布《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，提出「總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高」的「五量調(diào)控」土地管理思路。同時提出將2020年規(guī)劃建設用地規(guī)模3226平方公里作為未來建設用地的「終極規(guī)模」。兩個月后，2014年4月，上海發(fā)布《新版國有建設用地（工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類）使用權出讓合同》，規(guī)定，新增工業(yè)用地類項目施行20年彈性年期制度，不再執(zhí)行之前的50年期標準。這一政策的出臺，讓傳統(tǒng)拿地開發(fā)模式變得異常艱難；而手中握有大量存量工業(yè)用地資產(chǎn)的企業(yè)，由于50年期不受新政影響，變得奇貨可居。2016年，《上海市制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級「十三五」規(guī)劃》出臺，給上海的制造業(yè)劃了一道紅線：即制造業(yè)增加值不低于GDP的25%。同時市領導還提出「以效益論英雄」、「以能耗論英雄」、「以環(huán)境論英雄」的「四個論英雄」，這也成了日后上海投資準入的新衡量指標。2019年4月，在推進郊區(qū)零星工業(yè)用地減量化的大背景下，上海接連發(fā)布《上海市低效工業(yè)用地標準指南（2019版）》和《上海產(chǎn)業(yè)用地指南（2019版）》，提出2020年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模為550平方公里，到2035年減少至320-440平方公里，這意味著未來上海還會有更多的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為其他類型，如科研設計用地（C65）和產(chǎn)業(yè)綜合用地（M0）等。三個月后，2019年7月，上海首推9幅「標準地」，對擬摘地企業(yè)的畝均稅收、畝均產(chǎn)值、單位產(chǎn)值能耗、產(chǎn)業(yè)導向提出了明確要求，這也標志著上海產(chǎn)業(yè)用地資源配置和利用進入以質(zhì)量為先的新階段。2020年5月，上海發(fā)布《關于加快特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設促進產(chǎn)業(yè)投資的若干政策措施》，提出工業(yè)用地容積率不低于2.0、通用類研發(fā)用地容積率不低于3.0的要求。而單層廠房幾乎無法達到這一要求，可以說這里就為日后「工業(yè)上樓」做好了鋪墊。今年6月，上海出臺《上海市推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2023—2025年）》中，時隔7年重提工業(yè)增加值占GDP比重要達25%以上，這也彰顯了上海守住制造業(yè)的決心。城市的發(fā)展寸土寸金，對于企業(yè)最為關心的土地問題，上海曾明確表示「不會讓一家先進制造業(yè)企業(yè)因為土地問題無法落地」。因此，在新增建設用地極為緊張的狀況下，通過「工業(yè)上樓」，提高工業(yè)用地利用績效成了必然。第三部分：上海版「工業(yè)上樓」解讀如今，上?！腹I(yè)上樓」的條件已然成熟。首先，上海相當一部分企業(yè)屬于電子信息，智能制造、生物醫(yī)藥等「輕制造」領域，它們生產(chǎn)工藝先進、生產(chǎn)設備輕、生產(chǎn)過程震動小，具備上樓的「硬性條件」。其次，上海有相當一部分存量工業(yè)用地掌握在國有企業(yè)手里，這些土地不僅不僅面積大，位置好，而且歷史成本極低，通過「工業(yè)上樓」盤活存量資產(chǎn)，不僅能夠讓閑置資產(chǎn)得以充分利用，賦能國有企業(yè)轉(zhuǎn)型；而且由國有企業(yè)牽頭建設，也符合「工業(yè)上樓」國資當先的特性。第三，自2018年深圳率先提出「工業(yè)上樓」起，包括珠三角的深圳、東莞、佛山，長三角的杭州、嘉興，以及山東青島等地相繼推出了「工業(yè)上樓」政策或指引，對「工業(yè)上樓」的準入與指標進行了細化；同時，各地也誕生了一批優(yōu)質(zhì)的「工業(yè)上樓」案例，推行「工業(yè)上樓」的基礎日臻完善。而在《措施》未推出前，上海各區(qū)已經(jīng)開始了「工業(yè)上樓」實踐。比如，2023年5月，上海浦發(fā)國力智能產(chǎn)業(yè)基地擴建，該項目是上海浦東首個非平臺國有企業(yè)存量工業(yè)用地城市更新項目，采取「工業(yè)上樓」新模式，為金橋開發(fā)區(qū)醫(yī)療器械、5G智造、汽車研發(fā)等提供優(yōu)質(zhì)的標準廠房和通用研發(fā)類物業(yè)；位于上海金橋的金橋·擎天以高端裝備為產(chǎn)業(yè)方向，以首層「重生產(chǎn)」、中區(qū)「中試生產(chǎn)」、高區(qū)「輕生產(chǎn)與研發(fā)」為基本格局，并科學規(guī)劃了層高范圍、樓板承重、電力供應和垂直交通配套；位于寶山高新區(qū)的金地威新·寶山科創(chuàng)園建設運營項目，總投資6.8億元，對地塊實施「零增地」技術改造，運用「工業(yè)上樓」路徑將容積率提升至2.5...看上海的具體政策1、可以切換用途的上海版M0原文：上海將從以下五方面推動「工業(yè)上樓」，助力工業(yè)占比「再上層樓」。一是優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整環(huán)節(jié)，釋放制造業(yè)發(fā)展空間；二是推出產(chǎn)業(yè)綜合用地，加強產(chǎn)業(yè)功能混合；三是強化資金支持，激發(fā)「工業(yè)上樓」積極性；四是整合要素激勵，吸引制造業(yè)企業(yè)入駐；五是落實精準管理，積極穩(wěn)妥推進項目建設。解讀：這里有兩個亮點，一是「工業(yè)上樓」與產(chǎn)業(yè)綜合用地（M0）相結(jié)合，上海的M0目前適用范圍僅限于張江科學城220平方公里的產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)項目（后續(xù)可能向全市擴散），與其他地方的創(chuàng)新用地相比，上海的M0允許存量產(chǎn)業(yè)用地根據(jù)不同生產(chǎn)階段的實際需求，將研發(fā)功能與實體制造在同一地塊或同一建筑內(nèi)實現(xiàn)使用轉(zhuǎn)換。也就是說，這家企業(yè)以前可能是做辦公研發(fā)，但增設生產(chǎn)環(huán)節(jié)以后，可以直接在同一宗土地上進行。二是強化資金支持，「工業(yè)上樓」市場動力不足是老生常談的問題了，前期推動必須有政府政策支持，補貼方向可能包括建筑補貼、貼息貸款、產(chǎn)業(yè)獎勵等。2、野心「不大」的上海原文：鼓勵國有、民營和外資等各類主體參與「智造空間」建設，力爭三年推出3000萬平方米，其中生物醫(yī)藥板塊500萬平方米，涌現(xiàn)一批科技含量高、核心競爭力強的獨角獸企業(yè)、專精特新「小巨人」企業(yè)。從數(shù)字上來看，上海的野心比深圳小多了。深圳的政策是每年2000萬平方米的新增載體持續(xù)5年，相當于5年1個億的體量（目前深圳所有工業(yè)空間也就2億平米出頭）。而上海的工業(yè)空間是深圳的兩倍有余，卻只提出了每年1000萬方的「小目標」。究其原因，一是上海土地的緊俏性和節(jié)地需求沒有深圳大，畢竟上海有6000多平方公里土地，土地資源約束是客觀的，但土地緊張是相對的；二是上海與深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，上海很大一部分優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)如鋼鐵石化、航空航天、軍工造船、重型裝備等均為重化工業(yè)，無法上樓。而深圳多以輕工業(yè)為主，大部分企業(yè)都可以上樓；第三，「工業(yè)上樓」存在較大不確定性，若市場消化動力不足，可能造成大量空間空置和資源浪費，在國內(nèi)內(nèi)卷嚴重，外資變數(shù)較大的情況下，循序漸進的做法也更為穩(wěn)妥。另一點值得注意的是，生物醫(yī)藥板塊「分配」到了500萬平方米空間，原因一方面上海生物醫(yī)藥創(chuàng)新策源能力處于全國領先地位，生物醫(yī)藥也是上海三大先導產(chǎn)業(yè)之一；而且，生物醫(yī)藥具有「輕型生產(chǎn)、環(huán)保型、低能耗」等特征，符合上樓的條件。有了這些載體之后，前些年外遷的生物醫(yī)藥企業(yè)就可能回歸，畢竟上海的生物醫(yī)藥基礎是全國最好的，它們能在上海實現(xiàn)從研發(fā)、小試、中試到驗證、規(guī)模生產(chǎn)、總部辦公等的全鏈功能。而且，上海政府也在謀劃允許在C65用地上開展風險等級低、環(huán)境污染小的中