公共部門績(jī)效管理(第八章)

耿旭深圳大學(xué)管理學(xué)院2016-12-1第八章公共部門績(jī)效評(píng)估本章學(xué)習(xí)重點(diǎn)1.公共部門績(jī)效評(píng)估的含義及特征2.績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的含義與分類3.構(gòu)建公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的原則與要求4.公共部門績(jī)效評(píng)估的過程5.西方國(guó)家公共部門績(jī)效評(píng)估的問題及發(fā)展趨勢(shì)案例：政府和船主的博弈18世紀(jì)末期，英國(guó)政府決定把犯了罪的英國(guó)人統(tǒng)統(tǒng)發(fā)配到澳洲去。由一些私人船主承包從英國(guó)往澳洲大規(guī)模地運(yùn)送犯人的工作。英國(guó)政府實(shí)行的辦法是以上船的犯人數(shù)支付船主費(fèi)用。當(dāng)時(shí)那些運(yùn)送犯人的船只大多是一些很破舊的貨船改裝的，船上設(shè)備簡(jiǎn)陋，沒有什么醫(yī)療藥品，更沒有醫(yī)生，船主為了謀取暴利，盡可能地多裝人，使船上條件十分惡劣。一旦船只離開了岸，船主按人數(shù)拿到了政府的錢，對(duì)于這些人能否能遠(yuǎn)涉重洋活著到達(dá)澳洲就不管不問了。有些船主為了降低費(fèi)用，甚至故意斷水?dāng)嗍?。３年以后，英?guó)政府發(fā)現(xiàn)：運(yùn)往澳洲的犯人在船上的死亡率達(dá)１２﹪，其中最嚴(yán)重的一艘船上４２４個(gè)犯人死了１５８?jìng)€(gè)，死亡率高達(dá)３７﹪。英國(guó)政府費(fèi)了大筆資金，卻沒能達(dá)到大批移民的目的。于是英國(guó)政府想了很多辦法。每一艘船上都派一名政府官員監(jiān)督，再派一名醫(yī)生負(fù)責(zé)犯人和醫(yī)療衛(wèi)生，同時(shí)對(duì)犯人在船上的生活標(biāo)準(zhǔn)做了硬性的規(guī)定。但是，死亡率不僅沒有降下來，有的船上的監(jiān)督官員和醫(yī)生竟然也不明不白地死了。原來一些船主為了貪圖暴利，賄賂官員，如果官員不同流合污就被扔到大海里喂魚了。政府支出了監(jiān)督費(fèi)用，卻照常死人。案例：政府和船主的博弈

政府又采取新辦法，把船主都召集起來進(jìn)行教育培訓(xùn)，教育他們要珍惜生命，要理解去澳洲去開發(fā)是為了英國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，不要把金錢看得比生命還重要但是情況依然沒有好轉(zhuǎn)，死亡率一直居高不下。一位英國(guó)議員認(rèn)為政府的目的是為了把犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府給予船主報(bào)酬是以上船人數(shù)來計(jì)算的，犯人能都安全的抵達(dá)澳洲跟船主沒有任何關(guān)系。他提出從改變政策開始：政府的目的是為了讓犯人安全的抵達(dá)澳洲，那么就以到澳洲上岸的人數(shù)為準(zhǔn)計(jì)算報(bào)酬，不論你在英國(guó)上船裝多少人，到了澳洲上岸的時(shí)候再清點(diǎn)人數(shù)支付報(bào)酬，這樣政府的目標(biāo)就成為了船主們的目標(biāo)。

問題迎刃而解。船主主動(dòng)請(qǐng)醫(yī)生跟船，在船上準(zhǔn)備藥品，改善生活，盡可能地讓步每一個(gè)上船的人都健康地到達(dá)澳洲。一個(gè)人就意味著一份收入。自從實(shí)行上岸計(jì)數(shù)的辦法以后，船上的死亡率降到了１﹪以下。有些運(yùn)載幾百人的船只經(jīng)過幾個(gè)月的航行竟然沒有一個(gè)人死亡?？?jī)效的含義績(jī)效包括了公共部門整體績(jī)效、公共管理人員個(gè)人績(jī)效和項(xiàng)目績(jī)效；2績(jī)效并不等于產(chǎn)出本身，也不等于任務(wù)或產(chǎn)品本身，具有質(zhì)和量的規(guī)定性；3績(jī)效具有一定的周期4績(jī)效反映的是公共部門及其人員在履行其職能或崗位職責(zé)過程中、在一定時(shí)間內(nèi)以某種方式實(shí)現(xiàn)的某種結(jié)果；1公共部門績(jī)效及績(jī)效評(píng)估的含義公共部門績(jī)效公共部門在依法履行職能過程中投入所獲得的初期和最終結(jié)果及其所產(chǎn)生的社會(huì)效果。0102一類是學(xué)者對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的界定；二類是基于政府報(bào)告、法案的公共部門績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵；三類是基于績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)的公共部門績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵。公共部門績(jī)效評(píng)估公共部門績(jī)效評(píng)估的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制性質(zhì)公共部門績(jī)效評(píng)估意味著政務(wù)信息的交流與溝通公共部門績(jī)效評(píng)估意味著公共部門職能的具體化公共部門績(jī)效評(píng)估的特征123公共部門績(jī)效評(píng)估興起的社會(huì)背景新公共管理理論的出現(xiàn)是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的先導(dǎo)解決公共管理問題是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的重要推動(dòng)力放松規(guī)制、提高公共部門的主動(dòng)性是公共部門績(jī)效評(píng)估的功能目標(biāo)公共部門績(jī)效管理的必要性公共部門績(jī)效評(píng)估的意義公共管理方法的一種創(chuàng)新公共管理的一場(chǎng)革命提供了新的公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制為提高公共管理績(jī)效提供了動(dòng)力機(jī)制有助于改進(jìn)政府公共部門與公眾之間的信任關(guān)系公共部門績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中的運(yùn)用A英國(guó)B美國(guó)C中國(guó)一、英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)中的績(jī)效管理策略（二）實(shí)施策略1.雷納評(píng)審(RaynerScrutiny)撒切爾夫人1979年上臺(tái)后，即任命一名私人企業(yè)總裁雷納爵士作為自己的效率顧問，并在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立了一個(gè)效率小組(RaynerEfficiencyUnite)，負(fù)責(zé)行政改革的調(diào)研和推進(jìn)工作。這項(xiàng)自在提高公共組織經(jīng)濟(jì)和效率水平的活動(dòng)，一般被稱為雷納評(píng)審活動(dòng)(RaynerScrutinyProgramme)。雷納評(píng)審是以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗(yàn)式調(diào)查”。步驟包括：選擇評(píng)審對(duì)象，對(duì)現(xiàn)有活動(dòng)提出質(zhì)疑，推動(dòng)爭(zhēng)論或辯論，達(dá)成共識(shí)以及改革措施的實(shí)施。雷納評(píng)審的主要特點(diǎn)是：(1)改革活動(dòng)主要是在政府內(nèi)部進(jìn)行(2)主要采用問題診斷的方式進(jìn)行(3)采用自愿方式參加(4)強(qiáng)調(diào)技術(shù)效率的使用2.部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)是1980年環(huán)境大臣赫塞爾廷(MichaelHeseltine)在環(huán)境部?jī)?nèi)建立的管理機(jī)制和技術(shù)。部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)的實(shí)施主要包括三個(gè)步驟：

(1)每一個(gè)科的負(fù)責(zé)人向部長(zhǎng)交一份工作陳述

(2)部長(zhǎng)審核各科的工作陳述。(3)協(xié)議的執(zhí)行階段。部長(zhǎng)信息系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)：(1)增強(qiáng)了部長(zhǎng)對(duì)政策執(zhí)行過程的監(jiān)測(cè)和有效控制

(2)有利于進(jìn)行綜合分析和不同單位之間的比較分析

(3)有助于按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的需要進(jìn)行合理的資源配置

(4)降低了中間管理層次的作用，為實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化提供了可能性

(5)體現(xiàn)了目標(biāo)責(zé)任制度、績(jī)效評(píng)估制度、全面的信息反饋機(jī)制等3.財(cái)務(wù)管理新方案1982年，英國(guó)下院的財(cái)政和公務(wù)員委員會(huì)發(fā)表了題為“公務(wù)員的效率和效益”的報(bào)告。該報(bào)告提出的一系列建議包括：部長(zhǎng)們應(yīng)該對(duì)自己部門的管理承擔(dān)更多的職責(zé)，實(shí)施有效管理應(yīng)視為部長(zhǎng)政績(jī)的主要內(nèi)容；各個(gè)部都應(yīng)引入部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)，幫助部長(zhǎng)們充分發(fā)揮管理上的作用；增加一線管理人員資源配置的權(quán)力，權(quán)力應(yīng)當(dāng)由中央政府向基層管理者轉(zhuǎn)移；對(duì)于政策和項(xiàng)目的支出，每年都應(yīng)該提交周期性的評(píng)估報(bào)告。英國(guó)財(cái)政部于同年5月正式頒布了財(cái)務(wù)管理新方案。財(cái)務(wù)管理新方案完善了責(zé)任管理(accountablemanagement)機(jī)制，即職責(zé)和責(zé)任的分配系統(tǒng)。它主要由三部分組成：(1)高層管理系統(tǒng)(2)分權(quán)化預(yù)算控制(3)績(jī)效指標(biāo)撒切爾政府投入了大量資金來開發(fā)必備的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，并設(shè)置了1800多個(gè)績(jī)效指標(biāo)。4.下一步行動(dòng)(TheNextSteps)1986年，針對(duì)財(cái)務(wù)管理新方案在實(shí)施中出現(xiàn)的新問題撒切爾首相命令雷納的繼任羅賓·伊布斯爵士對(duì)這項(xiàng)方案作出評(píng)估并提出下一步行動(dòng)方案。1988年，伊布斯領(lǐng)導(dǎo)的效率小組在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，向撒切爾首相提交了名為《改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)》的報(bào)告，亦簡(jiǎn)稱為《伊布斯報(bào)告》。基本原則（1）設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)（2）給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)更大的靈活性和自主性（3）各部大臣通過與這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)簽訂績(jī)效合同使其對(duì)服務(wù)結(jié)果負(fù)責(zé)。5.公民憲章運(yùn)動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)1991年7月，撒切爾首相的繼任者梅杰就以政府白皮書的形式提出“公民憲章”，目的在于促使政府各行業(yè)、各部門提高效率，改進(jìn)服務(wù)，重塑政府在公眾中的形象。僅僅在4個(gè)月后又發(fā)表了《競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量》白皮書，進(jìn)一步建議將市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的提供中。所謂公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之眾，接受公眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。公民憲章的理念在于，通過公開承諾的方式，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性公共服務(wù)部門中引入激勵(lì)機(jī)制。因?yàn)閷⒐膊块T的職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容公開化，有利于公眾對(duì)公共部門實(shí)施更好的監(jiān)督和減少公務(wù)員的懶惰行為。簡(jiǎn)要評(píng)述二、美國(guó)政府再造中的績(jī)效管理策略（一）背景

1993年，面對(duì)公眾要求精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督以及提高政府工作效率的呼聲，克林頓政府成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹皣?guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)”。委員會(huì)的宗旨是就如何使政府工作得更好進(jìn)行廣泛的審視。改革的許多思想來自于奧斯本和蓋布勒1992年出版的《政府再造：企業(yè)精神是如何改變公共部門的》。這場(chǎng)以權(quán)力下放、規(guī)制精簡(jiǎn)、市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值取向的政府再造運(yùn)動(dòng)，其推動(dòng)實(shí)施主要來自于兩個(gè)綱領(lǐng)性文件：一個(gè)是1993年國(guó)會(huì)通過的《政府績(jī)效與結(jié)果法》，另一個(gè)是1993年NPR的報(bào)告《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導(dǎo)向：創(chuàng)造一個(gè)花錢少、工作好的政府》，亦簡(jiǎn)稱為《戈?duì)枅?bào)告》)。(二)政府績(jī)效與結(jié)果法(GPRA)(三)國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)(NPR)與戈?duì)枅?bào)告(四)簡(jiǎn)要評(píng)述高層政治領(lǐng)導(dǎo)人的重視和推進(jìn)1績(jī)效管理的實(shí)施允許有一定的靈活性和彈2通過績(jī)效協(xié)議建立新的合作伙伴關(guān)系3通過更具權(quán)威性的立法途徑來實(shí)施4注重對(duì)現(xiàn)有信息技術(shù)的應(yīng)用5含義績(jī)效評(píng)估指標(biāo)就是評(píng)估因子或評(píng)估項(xiàng)目，指的是從哪些方面來對(duì)被評(píng)估對(duì)象的工作績(jī)效進(jìn)行衡量或評(píng)估，解決的是評(píng)估什么的問題。分類一是根據(jù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分類；二是根據(jù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的外在形式進(jìn)行分類?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)含義及分類績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)含義意義績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)指的是在各個(gè)指標(biāo)上分別應(yīng)該達(dá)到什么樣的水平，解決的是要求被評(píng)估者做得怎樣、完成多少的問題，也就是在各個(gè)指標(biāo)上所應(yīng)達(dá)到的具體的績(jī)效要求?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)的確定，對(duì)于有效、科學(xué)配置人力資源、設(shè)置機(jī)構(gòu)與工作崗位，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用，具有重要的意義?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)人力資源數(shù)量需求與整個(gè)工作業(yè)務(wù)量之間有一定的數(shù)量關(guān)系，這種關(guān)系表現(xiàn)為：（1）基本工作業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)，會(huì)引起人力資源數(shù)量的一定的增長(zhǎng)；（2）這種增長(zhǎng)關(guān)系可以用若干數(shù)學(xué)曲線來表達(dá)，“開始增長(zhǎng)較快，然后增長(zhǎng)逐漸減緩，最后增長(zhǎng)逐步接近于一條漸進(jìn)線”；（3）可以采用米斯徹里齊曲線來描述人力資源數(shù)量增長(zhǎng)過程，人力資源數(shù)量增長(zhǎng)過程“先快后慢直至趨于穩(wěn)定在一個(gè)漸進(jìn)線(Y=M)值附近”。公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的量的標(biāo)準(zhǔn)123頻率大小環(huán)節(jié)多少效率比率公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)態(tài)度方法與手段效果

公共管理績(jī)效質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)是指公共部門進(jìn)行公共管理活動(dòng)、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品過程中的態(tài)度、所使用的方法與手段、管理能力，以及公眾對(duì)其所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的滿意程度的總稱。核心是指公共服務(wù)與公共產(chǎn)品是否滿足了公眾精神的和物質(zhì)的需求。績(jī)效