政府財(cái)政外部性的產(chǎn)生與發(fā)展

政府財(cái)政外部性的產(chǎn)生與發(fā)展

在中國經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，各級地方政府扮演著雙重角色。另一方面，作為公共實(shí)體，我們必須承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險。另一方面，作為一個理性的經(jīng)濟(jì)群體，它試圖實(shí)現(xiàn)政治利益最大化，并盡可能將自己的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到合法或非法的制度框架內(nèi)，以獲得更順暢的生活環(huán)境。這將不可避免地導(dǎo)致金融外部因素。因此,將地方政府債務(wù)風(fēng)險和財(cái)政外部性結(jié)合起來研究,有利于從規(guī)避負(fù)的財(cái)政外部性方面防范地方財(cái)政風(fēng)險。一、財(cái)政外部性與公共服務(wù)供給20世紀(jì)80年代西方公共選擇學(xué)派把經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)運(yùn)用到了政府行為的分析上。認(rèn)為政府也是一個理性的經(jīng)濟(jì)人,在追求執(zhí)政效應(yīng)最大化的目標(biāo)時,也會出現(xiàn)政府失靈的情況。我們可以運(yùn)用這一理論來解釋財(cái)政外部性的問題。自從庇古提出用稅收矯正市場外部性問題以來,外部性已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)分析中的重要問題之一,并成為政府干預(yù)市場以克服市場失靈的理由。但在現(xiàn)實(shí)生活中還存在另一類外部性,即由于政府(財(cái)政)原因所形成的外部性,我們將其稱為財(cái)政外部性。如果將市場外部性定義為未在價格中得以反映的私人商品經(jīng)濟(jì)交易成本或收益,財(cái)政外部性則可以定義為未在稅收中得以反映的公共服務(wù)交易成本或收益。與市場外部性相似,財(cái)政外部性也可以劃分為外部正效應(yīng)(收益外溢)和外部負(fù)效應(yīng)(成本外溢),所不同的是成本、收益的負(fù)擔(dān)主體有所不同,前者是居民或廠商,后者則是政府。正如市場外部性會導(dǎo)致市場失靈一樣,財(cái)政外部性也會產(chǎn)生政府失靈,所以它的理論分析與經(jīng)典市場外部性具有相同之處。外部性產(chǎn)生的原因在于其成本或收益難以做到完全的內(nèi)部化,所以財(cái)政外部性總是伴隨著政府轄區(qū)間的成本收益外溢。借用經(jīng)典外部性的分析方法,我們用圖1、圖2分別反映財(cái)政外部性對本轄區(qū)公共服務(wù)供給的影響。在圖1中,MSC、MGC分別表示某轄區(qū)公共服務(wù)的社會邊際成本曲線和轄區(qū)內(nèi)邊際成本曲線,MR表示公共服務(wù)的邊際收益曲線,由于MSC高于MGC,則表明本轄區(qū)在提供公共服務(wù)時社會成本并非完全由本轄區(qū)納稅人負(fù)擔(dān),故存在成本外溢,出現(xiàn)財(cái)政負(fù)外部性。就公共服務(wù)的提供而言,在考慮全部稅收負(fù)擔(dān)的情況下,最佳供給量應(yīng)為MSC與MR的交點(diǎn)E1所對應(yīng)的Q1。但本轄區(qū)政府從自身成本、收益角度出發(fā),外溢的成本不進(jìn)入本地公共服務(wù)決策函數(shù),則真實(shí)公共服務(wù)提供數(shù)量為MGC與MR的交點(diǎn)E2所對應(yīng)的Q2,即當(dāng)存在財(cái)政外部負(fù)效應(yīng)時,會出現(xiàn)該類公共服務(wù)的超額供給,從而導(dǎo)致政府財(cái)政資源配置的失衡。在圖2中,MSR、MGR分別表示某轄區(qū)公共服務(wù)社會邊際收益曲線和轄區(qū)內(nèi)邊際收益曲線,MC表示公共服務(wù)的邊際成本曲線。由于MSR高于MGR,則表明本轄區(qū)在提供公共服務(wù)時的社會收益并非完全由本轄區(qū)納稅人享受,故存在收益外溢,出現(xiàn)財(cái)政正外部性。就公共服務(wù)的提供而言,在考慮全部社會收益的情況下,最佳供給量應(yīng)為MSR與MC的交點(diǎn)E1所對應(yīng)的Q1。但本轄區(qū)政府從自身成本、收益角度出發(fā),外溢的收益不進(jìn)入本地公共服務(wù)的決策函數(shù),則真實(shí)公共服務(wù)提供數(shù)量為MGR與MC的交點(diǎn)E2所對應(yīng)的Q2,即當(dāng)存在財(cái)政外部負(fù)效應(yīng)時,會出現(xiàn)該類公共服務(wù)的供給不足,從而也會導(dǎo)致政府財(cái)政資源配置的失衡。二、財(cái)政外部性導(dǎo)致政府間債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)正如市場主體為追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化而產(chǎn)生市場外部性一樣,財(cái)政外部性的產(chǎn)生在某種程度上也是各級政府追求自身財(cái)政利益最大化的結(jié)果之一。在誘發(fā)地方政府財(cái)政外部性行為的諸多因素中,債務(wù)風(fēng)險狀況是最為直接的一個。對地方政府來說,如果在正常的財(cái)政收支之外還遭受著債務(wù)風(fēng)險的壓力,這必將影響到其政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以及長期的政府間競爭能力。出于維護(hù)自身利益的考慮,本轄區(qū)的政府必然會采取措施爭取更多的財(cái)政資源流入,以防范或緩解債務(wù)風(fēng)險的存在對本轄區(qū)財(cái)政汲取能力的壓力。如果存在一個寬松的財(cái)政資源環(huán)境和一個取之有度的政府間財(cái)政資源分配制度的話,可以通過恰當(dāng)?shù)呢?cái)政制度設(shè)計(jì),以橫向和縱向財(cái)政資源轉(zhuǎn)移的方式,有效地將某轄區(qū)的財(cái)政風(fēng)險危害降低。從某種程度講,這種制度允許范圍內(nèi)的財(cái)政資源補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付也都意味著某層次的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)擴(kuò)大了,有一部分債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)轉(zhuǎn)移到其他轄區(qū)的政府來負(fù)擔(dān),這就形成了制度內(nèi)的財(cái)政外部性。但在目前困難的財(cái)政資源存在狀況和不健全的財(cái)政分配機(jī)制下,上述財(cái)政成本的外溢是不多見的,更多的情況是轄區(qū)政府通過自己的權(quán)力來籌集資金或轉(zhuǎn)嫁支出方式回避債務(wù)風(fēng)險,而這種制度創(chuàng)新型的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險成本更加容易、高效和不受約束地外移到其他轄區(qū),其財(cái)政行為的外部性更加明顯。但無論哪種債務(wù)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移,都必將影響本轄區(qū)公共服務(wù)的供給水平,并對其他轄區(qū)的公共服務(wù)供給產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。財(cái)政外部性的出現(xiàn)將導(dǎo)致政府間債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)大。政府在面臨財(cái)政風(fēng)險沖擊時,如果不是通過增強(qiáng)轄區(qū)財(cái)政資源汲取能力來緩解壓力,而是通過向其他轄區(qū)政府尋求財(cái)政資源補(bǔ)償?shù)脑?就會產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險成本外溢的財(cái)政外部性。在這種情況下,無論是制度內(nèi)債務(wù)風(fēng)險的外部化還是制度外債務(wù)風(fēng)險成本的外部化,都意味著債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)大,尤其是對于后者,由于脫離了有效的制度約束和引導(dǎo),很可能會演化成各級政府資源的爭奪和競爭。出于財(cái)政利己主義動機(jī),這種無制約的競爭會誘發(fā)各轄區(qū)政府對債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的積極性甚至是報復(fù)行為,從而形成政府債務(wù)風(fēng)險更大程度的擴(kuò)張。三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的外部渠道當(dāng)?shù)胤秸媾R著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險時,一般會沿著以下渠道轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險:(一)債務(wù)風(fēng)險的縱向外部化和橫向外部化一是債務(wù)風(fēng)險從高層政府向低層政府轉(zhuǎn)移的縱向外部化。當(dāng)上級政府出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險時,由于自己所擁有的較高層次的行政權(quán)力,從而在風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁上具有天然的優(yōu)勢。目前在我國政府與市場職能、政府間職能都尚未界定清楚的情況下,財(cái)政體制的劃分注定是模糊不清的,而且注定是偏向于政策制訂者(即高層政府)。所以在既定的財(cái)政體制劃分中,政策安排就側(cè)重于集權(quán)。而在現(xiàn)行行政體制中,一直強(qiáng)調(diào)上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在一個尚不明晰的制度框架中,上級政府擁有了相對集中的制度安排權(quán),實(shí)踐中很容易將一些本應(yīng)該由上級政府負(fù)擔(dān)的公共成本轉(zhuǎn)嫁到下級政府,從而形成變相的不規(guī)范的財(cái)政資源自下而上的轉(zhuǎn)移,致使原本就缺乏法律規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系變得更加隨意,政府行為的外部性也就變得更加容易。二是債務(wù)風(fēng)險從低層政府向高層政府轉(zhuǎn)移的縱向外部化。在現(xiàn)行多級政府和分稅制的體制下,不同的政府可支配財(cái)力和再融資能力存在差異,特別是由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策條件的制約,下級政府的債務(wù)風(fēng)險壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上級政府。雖然下級政府不能像上級政府那樣直接通過制定或調(diào)整政策將風(fēng)險外部化,但是仍然存在著轉(zhuǎn)移渠道。一方面,在我國,各級政府作為經(jīng)濟(jì)政治的主體,其目標(biāo)函數(shù)中政治穩(wěn)定所占的權(quán)重比經(jīng)濟(jì)增長還要重要,如果下級政府的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)形成了危機(jī),上級政府就必須從大局出發(fā),可能會通過加大轉(zhuǎn)移支付,或者豁免地方政府部分債務(wù)的方式,對下級政府的債務(wù)風(fēng)險成本買單,以緩解地方政府的困境;另一方面,下級政府也會通過一些非正規(guī)的手段,暗地里從上級政府那里取得債務(wù)風(fēng)險補(bǔ)償,例如在稅款中進(jìn)行截流,或者要求納稅人先繳納地方稅稅款,而對于中央稅或共享稅則采取拖欠的方式等,這些方法實(shí)際上也是變相地將本轄區(qū)的財(cái)政收支壓力轉(zhuǎn)移到高層政府,從而也出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險的縱向外部化。三是債務(wù)風(fēng)險在同級政府間轉(zhuǎn)移的橫向外部化。當(dāng)各層次的政府處于債務(wù)風(fēng)險壓力之下時,雖然也可以通過縱向的外部化方式進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁,但這樣處理也存在隱憂,特別對于下級政府而言,可能會暴露自己不良的財(cái)政狀況,而直接影響到對各級官員的能力、政績評判,從而會出現(xiàn)不確定的政治風(fēng)險,所以政府在選擇債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方法時,更偏重于同級政府間進(jìn)行隱蔽性更強(qiáng)的橫向外部化。具體的方法包括:一是通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁,將本轄區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)擴(kuò)大到其他地區(qū),由其他地區(qū)的居民負(fù)擔(dān),從而將本轄區(qū)的債務(wù)風(fēng)險壓力轉(zhuǎn)移到其他轄區(qū)。因此,在實(shí)際中,我們總是可以發(fā)現(xiàn)在對外來人員進(jìn)行管理時所負(fù)擔(dān)的管理費(fèi)用、所遭受的懲罰頻率和費(fèi)用都比本地居民要高。二是通過財(cái)政競爭。財(cái)政競爭是指各地區(qū)通過競相降低征稅水平,或給予財(cái)政扶持優(yōu)惠,以吸引其他地區(qū)財(cái)政資源流入本地的一種政策。出于掠奪或引誘其他財(cái)政資源的目的,財(cái)政競爭存在著惡化的趨勢,特別是在缺乏對政府行為進(jìn)行監(jiān)管的情況下,財(cái)政競爭容易改變或扭曲正常的市場競爭秩序和財(cái)政資源流向。特別在整個財(cái)政資源出現(xiàn)匱乏而各級政府債務(wù)風(fēng)險壓力又相當(dāng)普遍的情況下,財(cái)政競爭更多地表現(xiàn)為“以鄰為壑”的現(xiàn)象。(二)由地方政府“財(cái)政風(fēng)險金融化”的結(jié)果除了政府間的外部性之外,在實(shí)踐中地方政府也常用“甩包袱”的方式將一些財(cái)政支出責(zé)任甩給市場,這種外部性的危害更大。與直接性債務(wù)風(fēng)險不同,或有債務(wù)風(fēng)險的緩解更容易通過市場化的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)化。這是因?yàn)?直接性債務(wù)風(fēng)險大都通過法定程序規(guī)定了風(fēng)險承擔(dān)者是政府,只是由于政府間的職責(zé)劃分問題,容易出現(xiàn)政府間的轉(zhuǎn)移。而或有債務(wù)風(fēng)險中有很大一部分是根據(jù)政府作為公共風(fēng)險的最后承擔(dān)者推定而來的,并且這種推定要依據(jù)私人風(fēng)險與公共風(fēng)險的轉(zhuǎn)化程度而定,在其轉(zhuǎn)化的過程中很長時間內(nèi),其風(fēng)險承擔(dān)的最終確認(rèn)者是不確定的,正是這樣的不確定性使得政府可以在其風(fēng)險爆發(fā)之前置之不理,甚至將一些顯性的或有債務(wù)也交給市場主體承擔(dān),這樣的情況,在地方政府的“財(cái)政風(fēng)險金融化”的過程中并不少見。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查,近年來我國地方政府主要從以下幾個方面向基層銀行分支機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁其財(cái)政風(fēng)險:一是在企業(yè)制度改革中,地方政府不規(guī)范的改制行為使金融資產(chǎn)蒙受了巨大的損失,實(shí)際上就是銀行業(yè)為地方政府支付的改革成本;二是地方政府長期熱衷于自辦金融機(jī)構(gòu)造成的損失不可估量,由此產(chǎn)生的地方財(cái)政風(fēng)險已很大程度上轉(zhuǎn)嫁給基層銀行分支機(jī)構(gòu);三是地方財(cái)政供給范圍內(nèi)的公共部門負(fù)債日益嚴(yán)重,銀行正悄然承擔(dān)著地方財(cái)政的部分支出;四是地方政府投資欲望與日俱增,基層銀行大量信貸資金投向了本應(yīng)由政府直接投資的領(lǐng)域。四、重視政府間財(cái)政分配關(guān)系政府債務(wù)風(fēng)險的外部化趨向最直接的影響就是產(chǎn)生財(cái)政資源配置的低效率,扭曲現(xiàn)存的政府間財(cái)政分配關(guān)系,影響政府間財(cái)政收支體系的公平和穩(wěn)定,因此對于這種外部性必須加以重視。應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,在明確政府職能的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)財(cái)政分權(quán),簡化政府層級,規(guī)范地政府的融資渠道,使各級地方政府行為成本內(nèi)部化。(一)改變政府職能,轉(zhuǎn)首先要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能,凡是市場能夠辦好的事情政府就要堅(jiān)決退出來,政府應(yīng)集中精力解決那些市場辦不了、市場不愿辦和市場辦不好的事情,由過去的無限政府轉(zhuǎn)向有限政府。其次應(yīng)按照公共財(cái)政的要求調(diào)整財(cái)政支出范圍。財(cái)政資源的配置應(yīng)主要用于公共領(lǐng)域,著力于進(jìn)行微觀指導(dǎo)和宏觀調(diào)控,由過去建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型財(cái)政。從某種意義上講,地方政府債務(wù)之所以大量產(chǎn)生與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府經(jīng)濟(jì)行為失衡有著直接的關(guān)系,如政府的或有債務(wù)有相當(dāng)部分是政府違規(guī)擔(dān)保造成的。因此,進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系,規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為則是防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險外部化的前提。(二)地方政府的職責(zé)范圍在合理劃分了政府與市場的界限之后,必須對現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行完善,真正按照公共產(chǎn)品的受益范圍,科學(xué)、合理地界定中央與地方以及地方各級政府間的職責(zé)權(quán)限。從理論意義上講,全國性的公共產(chǎn)品屬于中央政府的職責(zé);地方性的公共產(chǎn)品,根據(jù)其受益區(qū)域的范圍大小,應(yīng)分別屬于省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)等各級政府的職責(zé)。省級及以下各級地方政府的職責(zé)范圍應(yīng)包括地方性政權(quán)建設(shè)、區(qū)域性的事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域間收入分配調(diào)節(jié)等。對于上述職責(zé)范圍劃分中涉及各級政府間的交叉部分,原則上對于中央和地方共有職能,在地方政府管轄范圍之內(nèi)的事務(wù)由地方負(fù)責(zé),超出地方政府管轄的事務(wù)則應(yīng)由中央政府出面負(fù)責(zé)或進(jìn)行協(xié)調(diào),并明確各級政府職責(zé)及相應(yīng)的分擔(dān)比例。(三)政府、財(cái)政層級的改革。在縣正如強(qiáng)調(diào)分權(quán)的市場體制難以克服外部性一樣.過于分散的政府層次也是導(dǎo)致財(cái)政外部性泛濫的原因之一。與世界各國相比,我國五級政府架構(gòu)過于松散,而財(cái)權(quán)又趨于集中,這種矛盾使得各級政府財(cái)政自利行為變得難以控制。因此減少政府和財(cái)政層級,就像市場中的企業(yè)合并有利于克服市場外部性一樣,政府通過合并適度擴(kuò)大區(qū)域管轄范圍也有利于克服財(cái)政外部性。根據(jù)一些地方對財(cái)政級次問題進(jìn)行的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn),可設(shè)想為中央、省、縣三級財(cái)政體制。目前先考慮實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政體制,然后推開省直管市、縣,市縣財(cái)政同級的改革。通過減少政府級次,解決基層財(cái)政困難,而從有效地克服基層債務(wù)風(fēng)險的外部化問題。(四)建立和完善政府發(fā)行基金完善市場經(jīng)濟(jì)體制和分稅制,客觀要求落實(shí)地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制財(cái)政體制下各級政府應(yīng)有的財(cái)權(quán),這也是發(fā)達(dá)國家長期實(shí)踐所證明了的寶貴經(jīng)驗(yàn)。所以應(yīng)逐步建立規(guī)范的地方公債制度,允許地方政府發(fā)行公債券籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的資金,以取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“政府融資”。在地方人大和中央政府的嚴(yán)格審批