京津冀風沙源區(qū)區(qū)域補償主體的財政轉移支付

京津冀風沙源區(qū)區(qū)域補償主體的財政轉移支付

一、生態(tài)補償?shù)闹贫缺尘半S著京津冀一體化正式納入國家戰(zhàn)略，學術界和商界就北京、天津一體化的道路選擇和高層設計進行了熱烈討論。諸多討論中,區(qū)域經(jīng)濟與區(qū)域生態(tài)關系的協(xié)調成為核心議題之一。各界普遍認為,京津冀一體化的內涵之一,就是要從科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的角度關注“人地關系”,實現(xiàn)“人與自然的協(xié)調”和“區(qū)域與區(qū)域的協(xié)調”。1建立和完善區(qū)域生態(tài)補償機制的關鍵,最終需落實在制度層面,這與法學視域下區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯坎恢\而合。京津冀一體化戰(zhàn)略的提出,為河北省及周邊地區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯刻峁┝诵碌睦碚撍夭?。由于法學界對區(qū)域生態(tài)補償?shù)钠鸩捷^晚,一直以來,區(qū)域生態(tài)補償未能為在京津冀等區(qū)域協(xié)調發(fā)展實踐中發(fā)揮先導作用和補強功能。由此,從法律和政策層面,研究區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕A理論,對于迎合當前區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚搮T乏,分析實踐中的難點和障礙,十分必要。2013年11月,中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。之后,全國人大常委會2014年4月修訂了《環(huán)境保護法》,其中規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。這些新要求和新舉措,將對區(qū)域生態(tài)補償理論的研究及實踐開展,產(chǎn)生積極的影響。鑒于主體的界定是構建生態(tài)補償法律關系的前提,本研究擬結合京津風沙源區(qū)域生態(tài)補償實踐,試圖分析區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹黧w及其權利義務關系,希望勾勒出區(qū)域補償?shù)姆申P系主體及其權利義務對應關系。二、分析框架(一)生態(tài)保護與社會發(fā)展并重為了京津地區(qū)有良好的生態(tài)環(huán)境,烏蘭察布市和張家口市都開展了京津風沙源治理工程,建設內容包括荒山荒沙造林、退耕還林、營造農田(草場)林網(wǎng)、草地治理等,為生態(tài)環(huán)境恢復和保護做出了巨大的貢獻和犧牲。同時,烏蘭察布市和張家口市都屬于國家較為貧困落后的市區(qū)。它們是國家重點生態(tài)功能區(qū)和限制開發(fā)區(qū),同時又位于京津周邊,擔負著艱巨的生態(tài)保護重任,其生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展與京津地區(qū)具有不可分割的千絲萬縷的密切聯(lián)系。另外,作為京津風沙源區(qū)治理的明顯受益者北京,雖然不是以生態(tài)補償為理由,但是分別從扶貧和合作共建的角度對烏蘭察布市和張家口市給予了極大的幫助,如京蒙對口幫扶,京張合作共建。此外,北京市對張家口市赤城縣的“退稻還旱”補貼也非常值得借鑒。(二)區(qū)域生態(tài)補償?shù)氖軆斈渴讲磺?相關群體或主要利益相關者群體不清京津風沙源區(qū)的區(qū)域補償涉及三類利益相關主體:生態(tài)受益者、生態(tài)保護者及利益受損者。后兩個主體存在同一性。按照一般的邏輯,鑒于政府財政轉移支付這一非市場化的且以資金撥付為主的補償方式,可以構建出最重要的法律關系主體,進而分析出與之關聯(lián)的其他主體。區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹黧w為區(qū)域利益和區(qū)域行為的主體,由于政府往往成為區(qū)域利益的代表,因此,區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦孢吔缤托姓吔缰睾稀＜词箙^(qū)域利益的邊界和行政邊界不完全重合,實踐中政府往往系某一行政區(qū)域的代表,主要通過財政轉移支付實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償?shù)哪康?。京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償,并非理論層面單一的橫向或者縱向財政轉移支付關系,而是基于各種類型生態(tài)補償?shù)捻椖抗こ痰慕M合下的多種補償。然而,在實踐中,不僅受益者的范圍沒能明確,補償?shù)姆绞健⒅黧w也很復雜,而且受償?shù)哪康暮茈y界定。一直以來,京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償缺乏明確的利益協(xié)調機制,由于該案例工程實施較早,尚未能置于主體功能區(qū)劃的背景下統(tǒng)籌安排。由此,對于區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯?重要的是厘清不同補償方式的目的、主要的利益相關者有哪些、涉及的利益相關群體是什么等。盡管如此,因京津風沙源區(qū)的區(qū)域補償實踐牽涉的補償類型多樣化,利益關系主體復雜化,補償方式多元化和“反常規(guī)化”,反而更有研究價值。三、2北京至沙源區(qū)生態(tài)補償實踐的賠償和補償(一)生態(tài)補償?shù)闹黧w生態(tài)補償法律關系主體是指在生態(tài)補償法律關系中權利的享有者和義務的承擔者108。生態(tài)補償?shù)难a償主體1(付償者)是指:依照生態(tài)補償法律規(guī)定有補償權利能力和行為能力,負有生態(tài)環(huán)境和自然資源保護職責和義務,且按照法律規(guī)定或合同約定應當向他人提供生態(tài)補償費用、技術物質甚至勞動服務的政府機構、社會組織和個人。生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w2指:因向社會提供生態(tài)服務、生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設等使正常的生活條件受到不利影響,依照法律規(guī)定或者合同約定,應當?shù)玫轿镔|、技術、資金等優(yōu)惠的社會組織、地區(qū)和個人。關于生態(tài)補償?shù)闹黧w,不同的分類模式?jīng)Q定了不同的補償主體類型。同一生態(tài)補償主體,因不同的角色定位和主體功能,可能成為不同語境下生態(tài)補償?shù)耐恢黧w。首先,常見的分類方法中,生態(tài)補償?shù)难a償主體分為兩類:“正外部性的補償主體”和“負外部性的補償主體”。其中,正外部性的補償符合“受益者負擔原則”,3體現(xiàn)了對環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成的符合人類需要的有利影響?！柏撏獠啃缘难a償”體現(xiàn)了“破壞者補償、開發(fā)利用者付費”的原則。其次,根據(jù)生態(tài)補償主體法律關系的基本性質,生態(tài)補償?shù)闹黧w可以分為主法律關系主體和從法律關系主體。主法律關系的參與者是生態(tài)補償?shù)闹鞣申P系主體,從法律關系的參與者是生態(tài)補償從法律關系的主體。鑒于生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟利益調整功能,資金的給予者和接受者在參與生態(tài)補償社會關系中所形成的法律關系為主法律關系,其參與主體為主法律關系主體,即“補償主體”和“受償主體”。基于財政等資金行為有關的主體在參與生態(tài)補償社會關系中所形成的法律關系為從法律關系。從法律關系主體主要有組織協(xié)調主體、配合實施主體、監(jiān)管主體和評估主體。(二)補償主體關系的錯位:從政府的角度談實施區(qū)域生態(tài)補償?shù)暮诵哪繕司褪且胶獠煌膮^(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟利益的失衡,因此各級政府成為當然的主體。當政策是政府的主要作為時,區(qū)域生態(tài)補償表現(xiàn)為細一些的政策體系1。中國的地方—區(qū)域之間的生態(tài)補償,更多的是由上級政府參與的生態(tài)補償。在京津風沙源區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵺`中,區(qū)域生態(tài)補償?shù)难a償主體和受償主體,并不嚴格遵守生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t,甚至是“悖行”。由于提供和接受補償主體的確定是進行區(qū)域生態(tài)補償?shù)年P鍵。區(qū)域生態(tài)補償權利義務主體的“錯位”是我們進行區(qū)域生態(tài)補償需要面臨的難題,而且現(xiàn)行研究對“誰應該補償誰”的問題涉及較少。京津區(qū)域生態(tài)補償主要是由生態(tài)環(huán)境受益方(國家,包括中央政府和北京市政府)向生態(tài)環(huán)境服務提供方(烏、張)提供的良好的生態(tài)服務和喪失的發(fā)展利益的一系列補償政策、措施和工程的“組合拳”,這些組合拳,形成一套補償機制方案,并依托政府強制力促使方案實施2,總體上看體現(xiàn)了“受益者負擔”原則。然而,京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償還不是嚴格意義上的區(qū)域生態(tài)補償,因為主要的資金來源為中央政府,而不是來源于作為直接的受益主體的北京、天津等地區(qū)。從另一個角度來看,國家作為最終的受益者,由中央政府實施上下級之間的財政支付,似乎又存在合理性。由此,從實證層面考察,北京市政府和國家均可以看作是受益主體,北京市政府是直接的,國家是間接的。理論上講,北京市政府和天津市政府等受益地區(qū)政府應當作為補償主體。這是因為,區(qū)域利益的代言人———政府的利益邊界與區(qū)域邊界是相一致的,政府所掌控的各類資源使其能夠成為區(qū)域行為的主體。政府的公共服務職能,也決定了其作為公共利益代言人的地位。在案例中,烏蘭察布市和張家口市得到的生態(tài)補償主要是以國家項目形式為主的政府財政轉移縱向支付,補償主體主要是國家。然而,主要的問題在于,北京市政府作為主要的受益者,應當對生態(tài)建設者和利益受損者給予補償,而且這種補償應該目的明確,性質鮮明,圍繞“生態(tài)補償”進行。具體而言,中央財政支付的欠款主要涉及的用途和種類有:2000—2010年,四子王旗京津風沙源治理項目(包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等)。2008—2010年,張家口市得到的上級下達的各類環(huán)境保護資金47.6億元,除此之外,該區(qū)還獲得退耕還林項目補助、生態(tài)效益林補助基金和草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策等來自國家財政的補助。此外,作為京津風沙源區(qū)治理的明顯受益者北京,雖然不是以生態(tài)補償為理由,但是分別從扶貧和合作共建的角度對烏蘭察布市和張家口市給予了極大的幫助,如京蒙對口幫扶,京張合作共建,而且,北京市對張家口市赤城縣的“退稻還旱”補貼也非常值得借鑒。對此,以本文所見,北京市政府不是基于受益者負擔的原則對內蒙和張家口實施了補償,理由在于:第一,就補償方式和內容來看,不具有生態(tài)補償?shù)男再|;第二,扶貧和合作任務實施較早,遠早于中共中央和國務院2005年首次在中央文件中論及“生態(tài)補償”一詞。無論是當時還是現(xiàn),在當?shù)卣兔癖妼^(qū)域生態(tài)補償?shù)恼J知都很淡薄。更進一步講,這種補償主體關系的錯位,反映了區(qū)域生態(tài)補償利益相關者責任界限的不明確。比如,內蒙古自治區(qū)從旗縣到市區(qū)領導之所以認為向北京等受益區(qū)申請補償不太可能,原因之一在于風沙源受益者不僅包括北京、天津,還包括工程區(qū)自身和河北省等東部省份,難以明確界定利益相關者的責任界限232。倘若更深層次地理解這一問題,尚需要解決兩方面的議題:第一,區(qū)域產(chǎn)權的問題,區(qū)域產(chǎn)權規(guī)定了區(qū)域的公共財政收入只來源于本區(qū)域,因此,區(qū)域財政提供的公共物品嚴格限定在本區(qū)域內;第二,生態(tài)服務具有全國公共物品屬性,需要找到一個公共財政理論不支持一個區(qū)域或者為其他地區(qū)的生態(tài)服務提供財政轉移支付78?？傊?從實證層面考察,京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償?shù)难a償主體為中央政府,受償主體為烏蘭察布市政府和張家口市政府。鑒于該區(qū)域生態(tài)補償實際上是不同類型的生態(tài)補償項目的綜合,而每一個生態(tài)補償項目工程的最終受益者主要為居民個人,因此,該區(qū)域生態(tài)補償?shù)拈g接主體為居民個人。此外,鑒于北京、天津等地域作為主要的生態(tài)受益者,北京市政府和天津市政府等受益地區(qū)政府理應成為主要的生態(tài)補償主體。(三)環(huán)境政策支持欠缺,生態(tài)價值評估主體缺位,且逐漸被針對一個中央京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償系一系列具有生態(tài)補償性質的“集合”。由此,每一個項目工程均涉及一類組織實施主體、監(jiān)督管理主體以及考評主體?？傮w而言,除了財政部門之外,區(qū)域生態(tài)補償各項目工程中的公權力主體有:統(tǒng)一領導和綜合協(xié)調主體(各級政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。除了上述工程項目中主要的公權力主體之外,還存在企業(yè)、個人和社會組織等共同參與進行區(qū)域生態(tài)補償?shù)陌咐?。比?內蒙古烏蘭察布市多倫縣是京津地區(qū)最近的風沙源,近年來在國家京津風沙源治理工程和退耕還林等政策的推動下,生態(tài)和環(huán)境得到了很大改變。為了表示答謝,由天津市總工會、市婦聯(lián)等聯(lián)合主辦,西班牙米蓋爾皮草服飾(天津)有限公司協(xié)辦的天津第三屆米蓋爾情集體婚禮,倡導新人在結婚時捐款10元到多倫種樹,建造了500畝的“天津情侶林”。目前這片情侶林長勢良好,對多倫縣的生態(tài)建設、旅游觀光等方面起到了積極的促進作用。對于本案例來說,尚不存在生態(tài)價值評估主體。這也是當前區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹饕獑栴}之一。由于生態(tài)服務具有“俱樂部物品”性質,或者“全國性區(qū)域生態(tài)物品性質”,現(xiàn)有的公共財政理論不支持一個區(qū)域為其他的區(qū)域提供轉移支付。即使區(qū)域愿意承擔轉移支付的責任,如果問題涉及到支付標準,就會遇到生態(tài)服務的價值評估問題,而這個問題到目前為止還沒有一個大家所接受的方法,這是造成評估主體缺位的重要因素。綜上,京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償?shù)拿恳粋€項目工程均涉及單獨的組織實施主體、監(jiān)督管理主體以及考評主體。除了財政部門之外,區(qū)域生態(tài)補償各項目工程中的公權力主體有:統(tǒng)一領導和綜合協(xié)調主體(各級政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。此外,還存在企業(yè)、個人等各類社會組織。四、其他補償主體如前所述,京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償中,補償主體和受償主體主要系給予補償和接受補償?shù)膮^(qū)域,政府是區(qū)域的代表,最終受償主體是居民個人。其他有關的主體包括:政府及其部門、個人及其他組織等。具體而言,各主體的權利關系具體如下:(一)受償主體的職責性京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償?shù)难a償主體為中央政府,直接受償主體是為生態(tài)環(huán)境保護做出犧牲的烏蘭察布市和張家口市,烏蘭察布市政府和張家口市政府可以作為該區(qū)域的代表。由于該區(qū)域生態(tài)補償實際上是不同類型的生態(tài)補償項目的綜合,而每一個生態(tài)補償項目工程的最終受益者主要為居民個人,因此,該區(qū)域生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w間接地表現(xiàn)為居民個人。中央政府主要通過履行職責的形式,實現(xiàn)對烏蘭察布市和張家口市的補償。具體而言,職責為:通過財政轉移支付的手段,實施包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民、生態(tài)效益林補助基金和草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策等一系列具有區(qū)域生態(tài)補償性質的項目工程。烏蘭察布市和張家口市作為受償主體,其義務主要是:配合實施國家的一系列具有區(qū)域生態(tài)補償性質的政策工程,如退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等,并保證涉及居民個人的補助足額、及時入賬。其權利主要是,接受上述各項目中的補助款項。居民個人的主要義務是配合實施項目工程,權利是接受包括資金在內的各種形式的補助。(二)明確項目實施的責任追究機制一是組織及具體實施主體的職責。如前所述,除了財政部門之外,區(qū)域生態(tài)補償性質的各項目工程中的公權力主體有:統(tǒng)一領導和綜合協(xié)調主體(各級政府和發(fā)改委),資源主管部門,分管部門。上述主體的職責主要分別是,各級政府或者政府成立的項目領導小組負責項目工程的總體領導和管理,發(fā)改委負責項目審批,資源主管部門負責本領域各項目工程的主要實施,分管部門負責不同領域項目工程的配合實施。二是監(jiān)督管理主體的職責。首先,上級政府及其有關部門對下級貫徹項目工程的情況進行監(jiān)督管理;其次,審計部門對財政部門貫徹落實項目有關資金發(fā)放的監(jiān)督管理;再次,紀檢監(jiān)察部門對政府及其各部門的工作人員玩忽職守行為的監(jiān)督管理。三是評估主體的職責。評估存在于區(qū)域生態(tài)補償有關的各政策工程中。政策的貫徹落實主要通過政府內部的審核、監(jiān)督和考察。評估主體主要為各級政府,其職責為對下級履行項目工程的情況進行監(jiān)督考評。四是非政府主體的權利義務。在京津風沙源區(qū)實踐中,為多倫植樹捐助的新人,作為生態(tài)建設者,系生態(tài)補償?shù)闹黧w,多倫縣接受補償,系受償主體。捐款主體間接享受了生態(tài)服務,享受了“奉獻公益”的精神價值,系權利的享受形式。受償主體接受了捐款,系權利的享有,為周邊供給了良好的生態(tài)服務,實現(xiàn)了捐助者的“精神夙愿”,系義務的履行。(三)其他生態(tài)補償政策及措施財政轉移支付是生態(tài)補償機制的重要組成部分,這一機制通過改變地區(qū)間的既得利益格局,來實現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展的均衡。政府的財政轉移支付政策有助于協(xié)調地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間、階層之間的各種利益關系。京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償中,補償主體和受償主體權利義務實現(xiàn)的方式主要為政府之間的財政轉移支付方式,通過國家項目形式為主的政府財政轉移支付的方式,以及地方配套資金,實現(xiàn)對烏蘭察布市和張家口市的補償。此外,還存在群眾自籌資金以及具有橫向財政轉移支付性質的“退稻還草補貼”的形式。群眾自籌資金即內蒙古烏蘭察布市多倫縣企業(yè)、個人和社會組織等共同參與進行區(qū)域生態(tài)補償?shù)陌咐?。關于“退稻還草補貼”的形式,張家口市赤城縣為保證對北京的供水量,從2006年起開始啟動“退稻還旱“工作,北京市每年按照平均550元/畝的標準,對赤城縣退耕農民給予資金補貼,截至目前還旱面積達3.2萬畝,每年可多為北京輸水2000多萬立方米,實現(xiàn)了長效補償232。上述各種方式中的資金涉及的項目類型繁多,包括退耕還林、禁牧舍飼、異地移民、生態(tài)功能區(qū)轉移支付、京津風沙源治理資金、退耕還林補助、生態(tài)效益林補助、草原生態(tài)保護補助獎勵政策。另外,盡管北京市政府響應中央號召,分別從1995年和1996年開始實施京張對口支援、京蒙對口幫扶政策,實施對口捐助、援助、項目合作、資金和技術援助等一系列措施。然而,因其不具有生態(tài)補償?shù)男再|,不屬于區(qū)域生態(tài)補償權利義務實現(xiàn)的形式?？傊?京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償中,補償主體和受償主體權利義務的實現(xiàn)方式主要是上下級政府之間的財政轉移支付方式,此外,還存在群眾自籌資金以及橫向財政轉移支付形式。五、項目實施中的法律關系某一主體的功能定位并非固定,主體參與不同的法律關系,被納入不同的法律關系主體調整范疇,繼而成為不同的權利(力)義務(職責)的承擔者。根據(jù)前面的分析,總結出如下幾對主體關系范疇。首先,區(qū)域生態(tài)補償主體和受償主體系最為重要的法律關系主體。這一法律關系中,補償主體的職責主要對應受償主體的權利。京津風沙源區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償?shù)难a償主體為中央政府,直接受償主體是為生態(tài)環(huán)境保護做出犧牲的烏蘭察布市和張家口市,烏蘭察布市政府和張家口市政府為該區(qū)域的代表。該區(qū)域生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w間接地表現(xiàn)為居民個人。中央政府主要通過履行職責的形式,實現(xiàn)對烏蘭察布市和張家口市的補償。具體而言,職責為通過財政轉移支付的手段,實施包括退耕還林、禁牧舍飼、易地移民等具有區(qū)域生態(tài)補償性質的項目工程。烏蘭察布市和張家口市作為受償主體,其義務主要是配合實施國家的一系列具有區(qū)域生態(tài)補償性質的政策工程,并保證涉及居民個人的補助足額、及時入賬。其權利主要是,接受上述各項目中的補助款項。居民個人作為間接受償主體,其義務主要是配合實施項目工程,權利是接受包括資金在內的各種形式的補助。其次,資源主管部門和居民個人的關系系另一對重要的法律關系。這一對法律關系中,居民的義務較為明顯,直接對應各資源主管部門的權力。資源主管部門的職責是核定資源補償有關的數(shù)據(jù)、資料,負責補償政策的實施。居民的義務主要有:落實項目工程的要求、責任約定等,配合主管部門實施有關區(qū)域生態(tài)補償?shù)母黜椖抗こ?。具體而言,資源主管部門中,林業(yè)、農牧、國土資源、糧食、水利等部門負責各自領域的生態(tài)補償工作的實施。最后,協(xié)調管理主體、監(jiān)管主體及評估主體形成的法律關系。主要存在如下具體的類型:第一,組織和被組織主體,實施主體及配合實施主體形成的法律關系。各級政府和發(fā)改委及被組織和申請審批的部門形成的法律關系。各級政府主要負責各區(qū)域補償項目工程的綜合決策貫徹落實,發(fā)改委負責項目工程的審核審批。作為具體的實施法律關系而言,實施主體與配合實施的組織(個人)。其中,發(fā)改委負責綜合協(xié)調和項目審批,各級政府或者某些領域的領導小組負責該領域生態(tài)補償工作的組織領導;林業(yè)、農牧、國土資源、糧食、水利等負責各自領域的生態(tài)補償工作的實施;財政部門負責生態(tài)補償資金的撥付;與生態(tài)補償工作有關的其他部門依照規(guī)定和職責分工,配合主管部門實施生態(tài)補償?shù)挠嘘P工作;此外,公安、監(jiān)察部門負責政府工作人員違法違紀的查處;審計廳負責財政資金的審計監(jiān)管;統(tǒng)計部門負責自然資源有關的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。上述組織和實施主體針對的相對人以及居民主要是配合履行工作的義務。第二,監(jiān)督管理主體和被監(jiān)督管理主體形成的法律關系。該法律關系涉及三個層面的關系:一是上級政府及其有關部門對下級貫徹落實區(qū)域生態(tài)補償有關的各項目工程進行的監(jiān)督管理關系;二是審計部門對財政部門貫徹落實項目補助的資金發(fā)放的監(jiān)督管理關系;三是紀檢監(jiān)察部門對政府及其各部門的工作人員玩忽職守的監(jiān)督管理關系。第三,評估主體和被評估主體形成的績效考評法律關系。區(qū)域生態(tài)補償通過各項目工程分別考核,上級政府對下級政府履行生態(tài)補償項目工程的情況實施考評便形成了相應的法律關系。由此,評估主體為上級政府,被評估主體為下級政府。評估主體的權力對應被評估主體的義務。評估主體的權力為對下級政府履行職責情況進行量化考核監(jiān)督,被評估主體的義務為接受考評監(jiān)督。第四,非政府主導的補償實踐中個人、組織和受償區(qū)域形成的法律關系。在“新人植樹”案例中,為多倫植樹捐助的新人,作為生態(tài)建設者,系生態(tài)補償?shù)闹黧w,多倫縣接受補償,系受償主體。捐款主體間接享受了生態(tài)服務,享受了“奉獻公益”的精神價值,系權利的享受形式。受償主體接受了捐款,系權利的享有,為周邊供給了良好的生態(tài)服務,實現(xiàn)了捐助者的“精神夙愿”,系其義務的履行。補償主體不同