英國銀行業(yè)危機事件的再思考英國銀行擠兌事件的再思考

英國銀行業(yè)危機事件的再思考英國銀行擠兌事件的再思考

最近，在美國次貸危機的影響下，全球信貸結構惡化，英國諾森羅克銀行（nordic）爆發(fā)了儲戶減少事件，這引起了英國金融體系的恐慌。事后,在監(jiān)管當局的大力干預和救助下,擠兌事件得以控制,金融體系的恐慌情緒才有所緩解。當然,這次危機除了和國際貨幣市場信貸緊縮有關外,也和英國的經(jīng)濟金融環(huán)境、金融監(jiān)管體系以及遭擠兌銀行自身因素等有關。這里,我們從金融監(jiān)管當局的角度對英國銀行擠兌事件進行“再思考”,以期從這次“難得”的危機事件中考察英國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制,同時,也希望為我國金融監(jiān)管體制的改革與完善提供借鑒。一、現(xiàn)在，英國的金融監(jiān)管體系(一)對英格蘭銀行的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)管的立法英國的金融監(jiān)管體系由財政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局組成。1997年金融監(jiān)管體制的重大變革就是成立了金融監(jiān)管局,由其統(tǒng)一負責對金融業(yè)的監(jiān)管。金融監(jiān)管局是一個權力很大的二級立法及執(zhí)行機構,其既要為英國的金融服務法制定執(zhí)行的細則,又要監(jiān)督、懲罰或處理各類金融機構。1998年新修訂的《英格蘭銀行法》規(guī)定英格蘭銀行維護整體金融穩(wěn)定以及獨立執(zhí)行貨幣政策的職能,其原先承擔的銀行檢查與監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)管局。另外,財政部保險公司對保險業(yè)的監(jiān)管職能也轉(zhuǎn)至金融監(jiān)管局。截至2001年《金融服務和市場法》的正式實施,英國金融監(jiān)管體制改革基本完成,建立了包括財政部、央行以及金融監(jiān)管局在內(nèi)的監(jiān)管體系。(二)多部門合作建立管局之間的可依從性框架1997年10月發(fā)布的《財政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局之間的諒解備忘錄》(以下簡稱《備忘錄》),為金融監(jiān)管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局之間的分工和合作建立了一個具體的、制度性的框架。1.我國金融監(jiān)管部門的職責(1)英格蘭銀行的職責。英格蘭銀行對金融體系的整體穩(wěn)定負責,具體包括維持貨幣體系穩(wěn)定、支付體系以及金融體系基礎設施穩(wěn)定,并致力于金融基礎設施的發(fā)展與完善,以降低系統(tǒng)性風險。(2)金融監(jiān)管局的職責。金融監(jiān)管局主要負責對各類金融機構的審批和審慎性監(jiān)管,對金融市場和支付清算體系的監(jiān)管,在其職責范圍內(nèi)對影響公司、市場和清算體系的有問題的情況進行操作,以及在上述領域內(nèi)制定監(jiān)管政策。(3)財政部的職責。財政部則對管理整個金融體系的法規(guī)負全面責任,金融監(jiān)管局和英格蘭銀行有必要就金融體系中可能存在的問題向財政部提出警示。2.建立健全的協(xié)調(diào)機制(1)有關信息收集方面的協(xié)調(diào)與合作。金融監(jiān)管局與英格蘭銀行都有權來收集各自需要的數(shù)據(jù),但要共同努力避免數(shù)據(jù)的重復收集。在信息的交換上,英格蘭銀行的副行長(負責金融穩(wěn)定)是金融監(jiān)管局理事會的成員,金融監(jiān)管局的主席也是英格蘭銀行理事會的成員,而且在其他的級別上金融監(jiān)管局和英格蘭銀行之間都有固定的聯(lián)系。(2)建立了協(xié)調(diào)三方行為的機構——常務委員會。常務委員會每月開會討論重要的個案及其他有關金融發(fā)展的態(tài)勢,三方交流以避免偏差。如果英格蘭銀行或金融監(jiān)管局認為存在采取支持性操作的必要時,雙方應立即相互通知和征詢意見。(3)其他方面的協(xié)調(diào)與合作。具體包括政策變化方面的協(xié)調(diào)、對外交往合作、國內(nèi)市場委員會安排、監(jiān)管記錄和使用以及相互提供服務等方面。(三)關于危機管理的具體規(guī)定《備忘錄》對危機的管理進行了特殊的規(guī)定,這具體又分為金融危機管理和操作危機管理。1.減少金融風險當英格蘭銀行或金融監(jiān)管局認為金融穩(wěn)定受到確實存在的威脅并有必要采取援助行動時,它們應立即通知其他部門并調(diào)用聯(lián)合行動框架。最后,由財政部長來批準危機中的援助行動,并對其負責,而其他兩方需及時與財政部溝通,以保持財政部對事態(tài)發(fā)展情況的了解。在異常的危機情況下,當局救助的主要目標是降低大范圍金融或經(jīng)濟動蕩所帶來的風險,為達到這一目標,它們的任何救助措施都要努力尋求最小化私人部門的道德風險以及納稅人的金融風險?！秱渫洝分腥块T間聯(lián)合行動的框架還規(guī)定了在特定的問題中哪個部門將起主導作用,以確保有序地與市場以及海外同行進行溝通。2.為金融部門行提供穩(wěn)定的政策支持三部門在日常的操作危機管理中也應在聯(lián)合行動框架內(nèi)采取行動。財政部應確保部長對事件發(fā)展情況的了解,以便迅速做出決策,還要同政府其他部門和法律執(zhí)行部門保持聯(lián)系和溝通,以確保在金融部門采取的行動與其他公共部門行動的一致性、連貫性。英格蘭銀行應確保金融市場有序、穩(wěn)定的運行,包括保持市場充足的流動性。在三方框架準許的范圍內(nèi),英格蘭銀行可以通過市場操作或最后貸款人的角色為市場參與者提供流動性援助或其他支持手段。除此之外,英格蘭銀行還應監(jiān)測并確保支付體系功能的發(fā)揮。金融監(jiān)管局在其法定目標范圍框架內(nèi)通過日常的監(jiān)管條例來監(jiān)測相關金融機構,并有責任和金融機構共同解決影響金融機構正常經(jīng)營或有損金融機構和客戶利益的危機事件。二、園區(qū)危機前后的金融監(jiān)管(一)金融機構的道德風險在擠兌危機爆發(fā)前,英格蘭銀行一直認為沒有必要采取流動性援助措施。英格蘭銀行行長墨文·金認為,當前貨幣市場利率的上升只是對前期市場上風險定價過低行為的調(diào)整,具有合理性的同時又是一個短期的現(xiàn)象;相對于附加高貼現(xiàn)條件的流動性注入,寬松貼現(xiàn)條件的流動性注入雖可以降低貨幣市場利率水平,但是,在不施以懲罰性利率的情況下會產(chǎn)生金融機構的道德風險;當前的風險重估有利于未來金融體系的穩(wěn)定,如果處理得當?shù)脑?當前的混亂也不會損害長期經(jīng)濟的穩(wěn)定。但是,就在兩天后,英格蘭銀行、財政部以及金融監(jiān)管局卻聯(lián)合宣布對陷入擠兌風暴中的諾森羅克銀行施以流動性援助。之所以出爾反爾采取援助,是因為當局認為擠兌事件可能會引發(fā)系統(tǒng)性的金融危機事件。而英格蘭銀行則把救助不力歸咎于現(xiàn)行法律框架的限制。墨文·金在事后議會的聽證會上指出,他希望對諾森羅克銀行施以隱蔽而非公開的貸款救助,而等到問題解決后再向社會公布,這樣既可避免公開救助所帶來的儲戶恐慌心理,又可降低金融機構產(chǎn)生道德風險的可能性,但是,現(xiàn)行的監(jiān)管體制不允許其采取這樣隱蔽行動的方式。他在聽證會上建議議會授權英格蘭銀行采取隱蔽行動的權力。(二)高度關注金融穩(wěn)定的清償能力作為金融機構的直接監(jiān)管部門,金融監(jiān)管局負責維護金融機構的健康運營。但是,在這次危機前后,金融監(jiān)管局一直樂觀地認為銀行業(yè)有足夠的能力抵御當前的市場壓力。在2007年8月份,金融管理局的一位發(fā)言人曾指出:“整體上來說,近來相對良好的經(jīng)濟狀況使那些處于我們監(jiān)管范圍之內(nèi)的金融機構都保持了相對充足的資本?！痹谖C爆發(fā)前,金融監(jiān)管局并沒有采取特殊的行動,即便在諾森羅克銀行擠兌事件爆發(fā)后,金融監(jiān)管局也一再宣稱“諾森羅克銀行仍然具有清償能力,并且滿足所有的資本金要求,貸款質(zhì)量也保持良好”。然而,在事后的議會聽證會上,英格蘭銀行負責金融穩(wěn)定的副行長即金融監(jiān)管局的理事會成員承認他并沒有研究在2007年7月25號公布的諾森羅克銀行的中期報表,他辯解道,金融體系的動蕩直到2007年8月初仍是不明顯的。金融監(jiān)管局一味強調(diào)銀行的資本充足狀況以及銀行的清償能力,它明顯忽視了貨幣市場的信貸緊縮對銀行業(yè)帶來的沖擊。相對于維護整體金融穩(wěn)定的英格蘭銀行,金融監(jiān)管局也許應該對這次危機事件負更大的責任。事實上,在事后的聽證會上,聽證會的主席JohnMcFall就指出,他希望墨文·金能夠留任,而“金融監(jiān)管局則應該回答更多問題”。(三)達林政府的流動性支持英國財政部更多的是一個授權部門,監(jiān)管和救助措施的具體建議則由英格蘭銀行和金融監(jiān)管局提出。2007年9月14號,英國財政大臣達林在英格蘭銀行以及金融監(jiān)管局的建議下,授權英格蘭銀行對諾森羅克銀行提供流動性支持。在救助措施效果不佳、危機可能蔓延的局面下,2007年9月17日晚,達林又不得不宣布,政府將保證諾森羅克銀行儲戶資金的安全,保障范圍覆蓋所有存款,不論數(shù)額多少。至此,英國金融體系的動蕩才得以緩解。三、混業(yè)監(jiān)管的“模范”英國的金融監(jiān)管體制自建立以來備受稱道,一度被認為是混業(yè)監(jiān)管的“典范”,為眾多國家所借鑒。但是,這次金融動蕩事件卻暴露了該體制在維護金融穩(wěn)定方面的一些弊端,盡管我們不能把這次危機完全歸罪于英國的金融監(jiān)管體制。(一)英格蘭銀行和金融安全監(jiān)管職責的關系英格蘭銀行負責宏觀的金融穩(wěn)定,而金融監(jiān)管局負責機構層面上的穩(wěn)定,從這個角度來看,兩者分工是明確的。但具體到這次危機來看,宏觀層面上,貨幣市場的信貸緊縮造成了流動性的緊張,影響到了部分金融機構的正常經(jīng)營;微觀層面上,像諾森羅克銀行這樣嚴重依賴貨幣市場融資的銀行的日常經(jīng)營受到貨幣市場信貸緊縮的影響,出現(xiàn)流動性危機。在這種情況下,英格蘭銀行從防范金融機構道德風險的角度出發(fā)事前拒絕向貨幣市場注資,而金融監(jiān)管局則從銀行經(jīng)營符合監(jiān)管要求的角度考慮也未對問題加以足夠重視。結果,在危機爆發(fā)前英格蘭銀行和金融監(jiān)管局都“無動于衷”。而現(xiàn)實的情況是,諾森羅克的問題既有英國宏觀金融環(huán)境變化所造成的不利影響,也與銀行自身經(jīng)營不善、風險控制不夠的因素有關,在沒有得到及時救助的情況下,銀行的流動性緊張引發(fā)了儲戶的擠兌危機,進而引發(fā)銀行體系的恐慌。這樣看來,似乎英格蘭銀行與金融監(jiān)管局都有責任而又都無責任。這從側面說明,英國的金融監(jiān)管體系在處理那些由多種因素(既有系統(tǒng)性因素,又有非系統(tǒng)性因素)引發(fā)的風險事件時職責劃分不清。哪個部門應該負責呢?筆者認同JohnMcFall的觀點,金融監(jiān)管局應該在危機爆發(fā)前采取更多的措施。無論如何,諾森羅克銀行自身的融資結構問題是其先于其他抵押貸款公司發(fā)生危機的最重要原因,對該銀行融資風險的監(jiān)測無疑是金融監(jiān)管局的職責,而非英格蘭銀行的職責所在。因此,對類似的問題,應該在監(jiān)管框架中明確說明金融監(jiān)管局應擔負責任。(二)對英國的影響盡管在《備忘錄》中就各方的職責以及合作框架進行了詳細的說明和安排,但在實際情況中各部門之間的合作仍然是不充分的,尤其是在英格蘭銀行與金融監(jiān)管局之間。為了確保英格蘭銀行與金融監(jiān)管局之間在維持金融穩(wěn)定方面的協(xié)調(diào)與合作,英格蘭銀行負責金融穩(wěn)定的副行長也是金融監(jiān)管局的理事會成員。然而,在此次諾森羅克銀行的危機爆發(fā)之前,該副行長竟然沒有對諾森羅克銀行的中期報表做出反應。這一方面說明監(jiān)管當局對局勢判斷存在過分樂觀的心理,另一方面也說明英國監(jiān)管部門至少是英格蘭銀行與金融監(jiān)管局之間的溝通、合作與協(xié)調(diào)是不夠的。另外,在諾森羅克出現(xiàn)問題后,即便是各部門責任劃分不清,但如果各部門之間的溝通比較充分的話,也不至于出現(xiàn)雙方都坐視不管的局面。要確保英格蘭銀行與金融監(jiān)管局之間的合作是充分的話,除了必要的制度、組織安排之外,應該發(fā)揮財政部的協(xié)調(diào)作用。在英國的金融監(jiān)管框架,財政部的級別要高于英格蘭銀行和金融監(jiān)管局,要保證后兩者充分協(xié)調(diào)與合作的話,就需要財政部發(fā)揮更多的牽頭作用。而在此次危機前,英國財政部并沒有發(fā)揮出應有的作用。因此,在英國的金融監(jiān)管框架中,也應該明確表明財政部在維護金融穩(wěn)定方面的協(xié)調(diào)職責。(三)主要為監(jiān)管標準的科技信貸隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展,金融機構規(guī)避金融監(jiān)管的方法越來越多,也越來越復雜,許多風險并不能被監(jiān)管體系及時發(fā)現(xiàn),結果是金融體系積累了大量風險,而監(jiān)管當局卻仍認為金融機構符合監(jiān)管標準。次級貸款的資產(chǎn)證券化就是一個明顯的例子,大量發(fā)放次級抵押貸款并把其打包銷售,這沒有影響相關銀行的資本充足率,卻積累了很大風險,尤其是在抵押貸款質(zhì)量出現(xiàn)問題的時候。在英國的危機中,盡管市場上普遍認為諾森羅克銀行存在流動性的問題,但是金融監(jiān)管局卻從資本充足率、清償能力等角度指出諾森羅克銀行是符合監(jiān)管標準的,結果直至諾森羅克銀行爆發(fā)了擠兌危機后,金融監(jiān)管局才聯(lián)合英格蘭銀行以及財政部采取緊急救助措施。危機表明,英國金融監(jiān)管局的監(jiān)管已經(jīng)跟不上其國內(nèi)金融創(chuàng)新的發(fā)展。(四)隱蔽救助的實施是否可實施英國的監(jiān)管法律規(guī)定,英格蘭銀行對金融機構的貸款援助必須與財政部和金融監(jiān)管局協(xié)商后,經(jīng)財政部批準并向公眾公布。墨文·金認為這次諾森羅克銀行之所以會爆發(fā)如此嚴重的危機與英格蘭銀行不能實施隱蔽救助有關,如果英格蘭銀行可以隱蔽救助的話,則可以解決諾森羅克銀行的問題,也不會帶來太大的道德風險,因此,他建議對相關法規(guī)進行修改。當然,這話有事后推卸責任之嫌,但其值得我們對公開救助方式所可能導致的公眾恐慌等問題的思考。實施非公開援助也并非是毫無可指責之處的。首先,這不符合增強金融體系透明性的要求;其次,這忽視了公開援助可能產(chǎn)生的穩(wěn)定公眾信心的作用;再次,從長期來看,授權央行實施非公開的援助未必能降低金融機構的道德風險,因為市場會形成央行會對不良金融機構實施隱性救助的預期。四、英國的市場監(jiān)管體制同英國混業(yè)監(jiān)管的模式不同,我國目前實行的是分業(yè)監(jiān)管。但是,我國和英國的金融監(jiān)管也有很多相似之處或面臨一些相同的問題,英國的金融監(jiān)管體制在這次危機中所暴露出來的問題給我們以下幾點啟示:(一)完善監(jiān)獄與金融主管部門的職責劃分同英國一樣,我國的監(jiān)管體制也沒有明確說明在既由系統(tǒng)性風險又由非系統(tǒng)性風險造成的危機事件中(類似于諾森羅克銀行的危機)哪個部門應該擔負主要責任并事先采取行動。職責劃分不清楚可能造成事前各方不作為,而事后各方相互推卸責任的局面出現(xiàn)。因此,應該對央行與金融監(jiān)管部門在維護金融穩(wěn)定方面的職責做詳細、明確的劃分。在目前的情況下,可考慮通過立法的形式來明確劃分央行與各分業(yè)監(jiān)管者在金融穩(wěn)定方面的職責,比如可通過頒布并實施《金融穩(wěn)定法》