中國水資源政策對經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)的影響分析

中國水資源政策對經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)的影響分析

隨著資源匱乏和環(huán)境惡化的強(qiáng)調(diào)，資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為世界的一項緊迫任務(wù)。資源稅改革成為近幾年來的一個熱門話題。改革開放30多年來,我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢,2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值為471563.7億元,是1978年國內(nèi)生產(chǎn)總值的129倍,但是,經(jīng)濟(jì)增長的同時也付出了沉重的資源環(huán)境代價。以2011年為例,我國GDP約占世界的8.6%,但能源消耗占世界的19.3%。2011年資源稅收入為598.87億元,同比增長43.4%,在當(dāng)年稅收總額中比重僅為0.7%。資源稅收快速增長的原因是2010年對資源稅的政策調(diào)整。資源稅在我國雖然是小稅種,但是在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展中起到了不可忽視的作用。一、中國資源政策的評論(一)原則改革期2002-2012年我國的資源政策改革大致分為三個階段:第一階段是無償開采階段。從新中國成立到1984年,我國資源無償開采長達(dá)35年,資源的開采得不到補(bǔ)償,資源的濫采濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。第二階段是有償開采萌芽階段。1982年1月30日,國務(wù)院頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》,規(guī)定在維護(hù)國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的前提下允許外國企業(yè)參與合作開采我國海洋石油資源,因此參與的中國企業(yè)和外國企業(yè)必須繳納礦區(qū)使用費(fèi)。資源的有償開采使用首先以收費(fèi)的形式出現(xiàn),為資源稅的形成奠定了基礎(chǔ)。第三階段是有償開采階段。1984年10月1日,《中華人民共和國資源稅條例(草案)》實(shí)施,對煤炭、原油、天然氣在全國范圍內(nèi)采用從價定率方式征收資源稅,其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。資源稅在征收稅種、征收地區(qū)和納稅人范圍上都有擴(kuò)展,形成了第一代資源稅制度。1986年10月1日,《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采,必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi),從此稅費(fèi)并存的制度以法律的形式正式確立。1994年1月1日,《中華人民共和國資源稅暫行條例》實(shí)施,擴(kuò)大了礦產(chǎn)資源的征稅范圍,把鹽稅并到資源稅中,形成了第二代資源稅制度,但對非金屬礦原礦征收范圍仍然有限,有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍,同時規(guī)定實(shí)行從量計征,按銷售量課稅。1994年4月1日,國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》,列出資源補(bǔ)償費(fèi)率表,對已發(fā)現(xiàn)的大多礦產(chǎn)資源規(guī)定相應(yīng)費(fèi)率,進(jìn)一步落實(shí)了礦產(chǎn)資源有償開采原則,結(jié)束了礦產(chǎn)資源無償開采的歷史,此規(guī)定具有里程碑意義。1996年8月29日,全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉的決定》,確立了國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。2006年3月26日,《石油特別收益金征收管理辦法》實(shí)施,對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因油價上漲獲得的超額收入征收石油特別收益金。2010年6月1日,財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布關(guān)于《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》的通知,決定率先在新疆進(jìn)行資源稅改革,將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征,同年12月石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區(qū)的12個省、區(qū)、市。2011年11月1日,修訂后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》正式實(shí)施,將原油和天然氣的資源稅改為從價計征,并將稅率設(shè)置為銷售額的5%在全國范圍計征,進(jìn)行新一輪的資源稅改革。至此,我國資源稅費(fèi)體系形成以資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)為核心的“一稅四費(fèi)二款一金”稅費(fèi)制度格局。(二)通過非資源能源服務(wù)征收、探采等通信方式,科學(xué)確定的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)我國資源稅政策經(jīng)過近30年的改革,與國外通行的資源稅費(fèi)制度有部分相似之處,如資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)相當(dāng)于國外的權(quán)利金;探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款相當(dāng)于國外的紅利;探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)類似國外的礦業(yè)權(quán)出讓金;石油特別收益金也類似國外的資源租金稅,而對應(yīng)于國外的資源耗竭補(bǔ)貼,我國則沒有類似的稅費(fèi)。雖然本質(zhì)相似,但在具體的制度設(shè)計上則與國際通行做法有著很大的差距。第一,資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi),是國家資源稅費(fèi)體系的核心。我國資源稅征稅對象主要是能源和礦產(chǎn)資源,而國外如俄羅斯、法國、芬蘭、瑞典等國將土地、森林、草原、灘涂和淡水等自然資源也列入了資源稅征收范圍,并且現(xiàn)行資源稅按銷售數(shù)量和自用數(shù)量定額征收,僅原油、天然氣按銷售價格5%征收,無法體現(xiàn)有效利用和保護(hù)資源的效果。資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率自開征以來一直保持在0.5%~4%,平均為1.18%。而發(fā)達(dá)國家開征的權(quán)利金與我國資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)基本相似,卻普遍高于我國。如俄羅斯對煤炭的權(quán)利金費(fèi)率為3%~6%,美國對石油、天然氣的權(quán)利金費(fèi)率為12.5%。這樣不僅達(dá)不到保護(hù)資源和級差調(diào)節(jié)的目的,而且對于大量的外商投資企業(yè)和有外資參股的股份公司來說,低費(fèi)率相當(dāng)于大量國有資產(chǎn)流失海外。第二,探(采)礦權(quán)價款和探(采)礦權(quán)使用費(fèi),是國家資源稅費(fèi)體系的重要組成部分。我國的探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款僅對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)制衡價款,這與國外的紅利是通過招標(biāo)、拍賣等市場化手段確定價款相比,對我國資源所有者權(quán)益的補(bǔ)償明顯較小。美國是紅利征收的典型國家,近幾年每年紅利收入在5億~10億美元之間。另外,探礦權(quán)使用費(fèi)每年達(dá)100~500元/km2,采礦權(quán)使用費(fèi)每年達(dá)1000元/km2。加拿大的探礦權(quán)使用費(fèi)為500加元/km2,采礦權(quán)使用費(fèi)為400加元/km2。我國探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)過低,對于一些企業(yè)的“跑馬圈地”起不到理想的約束作用,不利于資源的合理開發(fā)利用。第三,石油特別收益金對調(diào)節(jié)級差收益起到了不可忽視的作用。我國征收特別收益金的時間較短,并且只對石油征收,對企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價格超過一定水平獲得的超額收入按比例征收收益金,征收率為20%~40%。在國外與之相似的是資源租金稅,國際上征收資源租金稅的國家并不太多且大多對石油征收。澳大利亞早在1987年就開始對海上石油資源開征石油資源租金稅,目前稅率為40%。特別收益金或資源租金稅一般只對價格暴漲的資源征收。二、分析中國稅制改革的影響：以能源為例(一)煤炭工業(yè)供給與焦炭供給的回歸分析應(yīng)用Eviews6.0做最小二乘回歸,分析原煤的資源稅改革效應(yīng)。選取1984—2011年之間原煤供應(yīng)量、焦炭(原煤的替代品)的供應(yīng)量和原煤的需求量的數(shù)據(jù)作為分析樣本,同時,將此年份間我國對原煤的資源稅政策改革設(shè)為虛擬變量,即發(fā)生政策改革的年份設(shè)為1,反之設(shè)為0。建立模型,將原煤供給設(shè)為被解釋變量,焦炭供給、原煤需求量和政策變量作為解釋變量,得到如下回歸方程:數(shù)據(jù)來源自《中國統(tǒng)計年鑒》(1985—2012年)《中國能源統(tǒng)計年鑒》(1986—2010年);回歸方程中系數(shù)下括號中的值可檢測回歸系數(shù)是否顯著,R2則表示回歸方程的擬合程度,Prob(F-statistic)則檢測回歸方程的整體顯著性。以上方程的殘差、實(shí)際值和擬合值的線圖如圖1所示?；貧w結(jié)果:原煤供給與焦炭供給成反比,與原煤需求成正比,與理論相符,且回歸系數(shù)顯著不為0,說明煤炭供給的變動是可以用焦炭供給和原煤需求來加以解釋的;R2=0.99說明回歸方程中所有解釋變量可以解釋原煤供給變動的99%,且Prob(F-statistic)=0說明所有變量同時為0的概率幾乎為0,從圖1可以看出實(shí)際值和擬合值的曲線基本相符,說明得出的回歸方程是可用的;政策變量的系數(shù)為0的概率是23%,表明原煤資源稅政策改革對原煤供給是有影響的,但不明顯。(二)解釋變量與原油價格的關(guān)系應(yīng)用Eviews6.0做回歸分析,檢驗(yàn)原油的資源稅改革效應(yīng)。選取1984—2011年之間的原油價格、原油供給量、煤炭供給量(原油的替代品)和原油需求量數(shù)據(jù)作為樣本,同時將此年份間對原油的政策改革設(shè)為虛擬變量,在政策改革的年份設(shè)為1,反之設(shè)為0。建立模型,將原油價格設(shè)為被解釋變量,原油供給、煤炭供給、原油需求和政策變量作為解釋變量,得到如下回歸方程:在國際原油貿(mào)易中,有80%的石油交易是以布倫特(Brent)油價作為標(biāo)準(zhǔn),由于我國原油價格難以取得,且國內(nèi)原油價格與國際原油價格波動趨勢基本保持一致,所以國內(nèi)原油市場價格以布倫特原油年均價格替代。回歸結(jié)果:原油價格與原油供給成反比,與煤炭供給、原油需求成正比,與理論相符,且回歸系數(shù)顯著不為0,說明原油價格變動是可以用原油供給、煤炭供給和原油需求來加以解釋的;R2=0.89說明回歸方程中所有解釋變量可以解釋原油價格變動的89%,且Prob(F-statistic)=0說明所有解釋變量同時為0的概率幾乎為0。從圖2可以看出實(shí)際值和擬合值的曲線基本相合,表明得出的回歸方程是可用的;政策變量的回歸系數(shù)為0的概率為48%,表明原油資源稅政策改革對原油價格是有影響的,但影響不明顯。三、擴(kuò)大：完善國家稅收制度由以上對煤炭、原油的資源稅政策改革效應(yīng)分析可知,我國現(xiàn)行的資源稅改革對資源的價格、供給有影響,但是影響效果不明顯。主要原因是資源稅制度的缺陷,一方面,資源稅的征收范圍窄、計稅方式不合理等問題使得資源的開發(fā)得不到合理的補(bǔ)償;另一方面,資源稅是小稅種,占企業(yè)總成本的比例較小,并且資源稅改革的幅度不大,企業(yè)可以通過轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)來消除增加的成本。因此,為了達(dá)到保護(hù)和合理利用資源、調(diào)節(jié)級差收益的目標(biāo),我國的資源稅還需要進(jìn)行深入改革。第一,擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。目前,我國資源稅的征收范圍過窄,僅限于部分能源和礦產(chǎn)資源,造成未納入征收范圍的資源被過度使用而得不到合理補(bǔ)償。考慮到對資源全面征稅會導(dǎo)致我國稅制格局的根本變化,不利于稅收制度的穩(wěn)定,因此,資源稅的范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大。除現(xiàn)有應(yīng)稅資源外,將不可再生資源和處于臨界狀態(tài)的資源納入征稅范圍,這樣可以將資源開采的外部成本內(nèi)部化,結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn),先將如土地資源、水資源、森林資源、草場資源、沙漠資源等納入征稅范圍。第二,轉(zhuǎn)變資源稅的計征方式。計征方式應(yīng)從“從量計征”向“從價計征為主,從量計征為輔”轉(zhuǎn)變。對價格穩(wěn)定的資源產(chǎn)品,如鹽,因其主要用于居民消費(fèi),應(yīng)實(shí)行“從量計征”;對稀缺性的資源、再生產(chǎn)周期較長的資源、對環(huán)境破壞嚴(yán)重的資源及價格經(jīng)常波動的資源產(chǎn)品如有色金屬、煤炭、原油、天然氣等礦產(chǎn)資源采取“從價計征”方式。另外,有不少學(xué)者認(rèn)為改按資源儲量計征,將提高采礦企業(yè)的開采成本,同時也提高了礦產(chǎn)資源的利用效率,但這樣稅收將與企業(yè)經(jīng)營活動相脫節(jié),而且目前探測技術(shù)水平有限,所以在稅制設(shè)計上難以實(shí)現(xiàn)。第三,合理調(diào)整稅率和費(fèi)率。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,我國應(yīng)取消資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi),效仿國外征收權(quán)利金。但是,在我國目前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下,稅與費(fèi)有著不同的性質(zhì)和作用領(lǐng)域,稅費(fèi)并存應(yīng)該是我國資源稅費(fèi)制度改革的基本思路。雖然資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)都具有權(quán)利金的性質(zhì),但是稅率和費(fèi)率卻應(yīng)提高。資源稅率和資源補(bǔ)償費(fèi)率應(yīng)建立與資源利用水平掛鉤的浮動稅費(fèi)率制度。具體來說,將固定費(fèi)率調(diào)整為有幅度的級差率,在確定的幅度內(nèi),可以根據(jù)開發(fā)成本、資源價格、政策導(dǎo)向等因素適時調(diào)整。這樣增加企業(yè)開采資源的成本,可以促進(jìn)發(fā)展資源節(jié)約型、科技先導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)和工藝技術(shù),從而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。第四,加大資源