黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制創(chuàng)新研究 工商管理專業(yè)

緒論1.1選題背景問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任型政府的重要內(nèi)容之一，是現(xiàn)代政治文明的重要組成部分。我國自2003年4月“非典”事件問責(zé)之后，就引發(fā)了社會(huì)對(duì)黨政干部問責(zé)制的普遍關(guān)注，同時(shí)也帶動(dòng)了我國政府以及學(xué)者們對(duì)問責(zé)制的理論研究和問責(zé)實(shí)踐探索。2004年的重慶中石油開縣井噴事件問責(zé)、2005年松花江水污染事件問責(zé)、2008年6月的貴州甕安事件問責(zé)、2011年的溫州動(dòng)車事故問責(zé)。這一系列的“問責(zé)風(fēng)暴”事件為建設(shè)責(zé)任型政府開辟了新的道路。其中甕安事件是我國問責(zé)制度發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志性事件，在甕安事件后續(xù)的問責(zé)中時(shí)任甕安縣的縣委書記、縣長(zhǎng)及縣公安局長(zhǎng)等干部被免職，州委書記吳延述在此次事件中被調(diào)整職務(wù)。這次“捆綁式”黨政干部問責(zé)標(biāo)志著問責(zé)制度迎來了全面發(fā)展的階段。自2003“非典”事件以來，問責(zé)理念已深植于人民心中。從中央到地方，制定了黨政干部問責(zé)的各種形式的政策法規(guī)。2004年中央出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、2009年中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》、2016年中央頒布《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等，這些制度的出臺(tái)推動(dòng)了問責(zé)由以前的行政問責(zé)向黨政干部問責(zé)轉(zhuǎn)變。中國進(jìn)入新世紀(jì)以后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來了日新月異的生活方式，同時(shí)也帶來了嚴(yán)峻的與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形成鮮明對(duì)比的生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。引起生態(tài)環(huán)境污染的原因是多種多樣的，從責(zé)任主體角度看是多方的。但從根本上來講責(zé)任還是在于政府里黨政干部對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任不到位和缺失，黨政干部對(duì)生態(tài)環(huán)境的惡化具有不可推卸的責(zé)任。主要表現(xiàn)為：重黨政干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕黨政干部的環(huán)境責(zé)任；重黨政干部的環(huán)境權(quán)力，輕黨政干部的環(huán)境義務(wù)。導(dǎo)致黨政干部不履行環(huán)境責(zé)任或履行環(huán)境職責(zé)不到位，對(duì)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展形成了阻礙。因此加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加大對(duì)黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的環(huán)境責(zé)任問責(zé)制建設(shè)力度刻不容緩。1.2研究意義1.2.1理論意義問責(zé)制是追究責(zé)任的制度，是構(gòu)建我國完善的法律體系要素之一。為此，加強(qiáng)黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的創(chuàng)新研究，對(duì)于完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治理論體系有著積極作用，使黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)體系程序化、規(guī)范化。黨政干部作為行使環(huán)境保護(hù)公權(quán)力的主體，對(duì)環(huán)保職責(zé)不可推脫。黨政干部環(huán)境問責(zé)制的形成與落實(shí)，是社會(huì)的進(jìn)步，也是國家對(duì)環(huán)境問題的重視，這不僅可以增強(qiáng)不同問責(zé)主體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、對(duì)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任進(jìn)行有效的制約與監(jiān)督，還有利于改善我國以前環(huán)境法律重黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、輕黨政干部的環(huán)境責(zé)任及重行政相對(duì)人的責(zé)任追究、輕黨政干部環(huán)境損害責(zé)任的問責(zé)的現(xiàn)狀。1.2.2現(xiàn)實(shí)意義我國目前一些地方黨政干部過度追求政績(jī)，只顧提升GDP，環(huán)境保護(hù)力度不夠，不顧犧牲公共環(huán)境的利益，甚至對(duì)于一些招商引資的企業(yè)不惜降低了環(huán)境保護(hù)的門檻，為排污企業(yè)提供保護(hù)傘，由于我國沒有健全的黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制，且對(duì)于黨政干部未履行好環(huán)境職責(zé)不予追究或追責(zé)不徹底，這就導(dǎo)致環(huán)境問題“公地悲劇”、“搭便車”等問題不斷涌現(xiàn)。為此通過對(duì)黨政干部環(huán)境損害問責(zé)制的研究分析，一方面，有利于黨政干部作出有利于環(huán)境保護(hù)的決策，督促黨政干部履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，建設(shè)美好的生態(tài)環(huán)境，能夠確保責(zé)任主體對(duì)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的過程進(jìn)行有效作為；另一方面，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的創(chuàng)新研究，可以促進(jìn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧的生活環(huán)境。1.3研究方法（1）文獻(xiàn)分析法。目前，我國對(duì)黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任問責(zé)的研究是一個(gè)新的課題，還在起步階段，可以借鑒的資料很少，對(duì)該課題的研究主要是通過圖書館查閱、互聯(lián)網(wǎng)、查閱國內(nèi)外相關(guān)著作、論文以及黨和政府的相關(guān)政策性文件等資料，并對(duì)其進(jìn)行分析、歸納、整理完成本課題。（2）比較分析法。通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問責(zé)制度相關(guān)立法與實(shí)踐的考察，分析差異，完善落實(shí)我國黨政干部生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)制。2黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制創(chuàng)新的基本概念及相關(guān)理論概述2.1黨政干部環(huán)境問責(zé)制的內(nèi)涵2.1.1問責(zé)與問責(zé)制的概念在1998年版的《辭海》中并沒有收錄“問責(zé)”一詞，但對(duì)于“問責(zé)”一詞的解釋具有一定的參考價(jià)值：指宣布對(duì)方的罪狀,并加以譴責(zé)。這里所謂的“問”，有“審訊、追究”的意思。2005年印發(fā)第5版的《現(xiàn)代漢語詞典》收錄了“問責(zé)”一詞，對(duì)“問責(zé)”一詞的注釋是“動(dòng)詞，追究責(zé)任?！爆F(xiàn)代漢語詞典[現(xiàn)代漢語詞典[M]，北京：商務(wù)印書館，2005.顧杰.論我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與完善，理論月刊[J]，2004(12)2.1.2黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的概念《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》對(duì)“制度”的定義是“抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為”柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第32頁的規(guī)則體系。對(duì)于黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制，由于我國對(duì)此的研究起步比較晚，到目前為止還沒有一個(gè)專門解釋的概念。我國學(xué)者鄒健認(rèn)為：“黨政干部問責(zé)制是指特定組織或者個(gè)人通過一定程序追究黨政干部沒有認(rèn)真履行好自己的崗位職責(zé)，致使相關(guān)問題突出，追究其相應(yīng)的行政責(zé)任、法律責(zé)任，接受譴責(zé)、懲處等后果的所有制度的總稱?！编u健：《社會(huì)主義政治文明中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制研究》［D］，中央黨校2007年博論文柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第32頁鄒?。骸渡鐣?huì)主義政治文明中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制研究》［D］，中央黨校2007年博論文2.2黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的完善為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了制度保障。但黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制要得到強(qiáng)有力的執(zhí)行需要有夯實(shí)的理論基礎(chǔ)，公共物品理論、法治理論、委托—代理理論為黨政干部環(huán)境問責(zé)制提供了理論支撐作用。2.2.1公共物品理論環(huán)境問題的一個(gè)重要的特性就是其具有公共性的屬性。公共物品理論主要在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用，在長(zhǎng)久的發(fā)展于應(yīng)用中已是一個(gè)相當(dāng)成熟的理論。薩繆爾森是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品理論的研究創(chuàng)始人，他對(duì)公共物品的界定是指每個(gè)人對(duì)某種產(chǎn)品的消費(fèi)并不會(huì)使其他人對(duì)該種產(chǎn)品消費(fèi)減少。薩繆爾森：《圖解公共支出理論》1995年在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中狹義的公共物品指的是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。環(huán)境資源作為典型的公共物品，具有公共物品的特性，因此環(huán)境問題、“公地悲劇”、“搭便車”等問題應(yīng)由政府里的黨政干部承擔(dān)主要的治理責(zé)任。若黨政干部沒有履行好環(huán)境治理的責(zé)任導(dǎo)致環(huán)境損害的就應(yīng)對(duì)其進(jìn)行問責(zé)，以此督促黨政干部更好的為環(huán)境保護(hù)履職盡責(zé)。薩繆爾森：《圖解公共支出理論》1995年2.2.2委托—代理理論委托—代理理論是廣泛應(yīng)用于我國現(xiàn)代民主政治中的一個(gè)重要理論，它主要用于解決委托人該如何監(jiān)督代理人與怎樣制約代理人的代理問題。經(jīng)過了40余年的發(fā)展，在發(fā)展中不斷得到驗(yàn)證，該理論已經(jīng)形成了一個(gè)規(guī)范成熟的理論。我國是典型的民主制國家，公共權(quán)力的所有者與公共權(quán)力的行使者相互分離，公民把公共事物管理的權(quán)力委托給國家，公民不直接行使公權(quán)力。而國家通過體制機(jī)制的設(shè)計(jì)，按照公民的意志管理公共事物。因此黨政干部就成了行使公權(quán)力的委托代理人，公民是委托人。但黨政干部作為公權(quán)力的直接行使者，又是社會(huì)各類公共資源的分配者，受利益驅(qū)動(dòng)的誘惑；而作為公共權(quán)力的所有者的公民大多處于孤立無援的分散狀態(tài)，這就可能存在公權(quán)力的行使者與所有者的意志部保持一致。故需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，對(duì)公權(quán)力行使不當(dāng)?shù)狞h政干部進(jìn)行問責(zé)是一種有效達(dá)到目的的手段。2.2.3法治理論環(huán)境作為公共物品全民共有，黨政干部環(huán)境治理權(quán)是由人民委托取得的，有權(quán)力就有義務(wù)、有責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任互相制約。近年來黨政干部環(huán)境保護(hù)權(quán)力運(yùn)行有些脫離軌道，公權(quán)與私權(quán)定位不明確損害了國家的利益，同時(shí)也損害了廣大人民群眾的利益。因此有必要運(yùn)用法治來制約與監(jiān)督黨政干部行使環(huán)境權(quán)力，黨政干部環(huán)境治理必須依法行使保護(hù)環(huán)境的權(quán)力，對(duì)于損害環(huán)境的需要依法進(jìn)行問責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《環(huán)境保護(hù)法》及《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等法規(guī)出臺(tái)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了制度保障。在一定程度上對(duì)黨政干部履行環(huán)保職責(zé)起到了整風(fēng)整紀(jì)的作用，提高了環(huán)境保護(hù)力度也提升了政府公信力。3黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制實(shí)踐分析及創(chuàng)新的內(nèi)容3.1黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制實(shí)踐分析3.1.1黨政干部環(huán)境問責(zé)制的發(fā)展第一階段：萌芽階段，環(huán)境問責(zé)其實(shí)在改革開放前就已開始顯現(xiàn)。1973年國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。針對(duì)我國環(huán)境保護(hù)方面做出一系列規(guī)定，這也是首部針對(duì)環(huán)保方面做出的規(guī)范性文件。1978年我國憲法修改中明確了政府環(huán)保責(zé)任，政府應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防止生態(tài)環(huán)境公共利益受害的職責(zé)，具有不可推卸的責(zé)任。而黨政干部是國家機(jī)關(guān)任命的環(huán)境保護(hù)決策者與執(zhí)行者，兼具環(huán)保責(zé)任與義務(wù)，這也標(biāo)志著環(huán)境問責(zé)的萌芽。第二階段：發(fā)展階段，改革開放以后，我國的環(huán)境保護(hù)策略隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上升到國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略。1983年被提出作為一項(xiàng)基本國策，在1989年頒發(fā)的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了公務(wù)員環(huán)境損害后將會(huì)被問責(zé)，第四十五條規(guī)定了“負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管人員在環(huán)境權(quán)力上濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，將會(huì)受到上級(jí)主管機(jī)關(guān)的行政處分；構(gòu)成環(huán)境損害犯罪事實(shí)的將依法追究刑事責(zé)任”。中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法：/xinwen/2014‐04/25/content_2666328.htm進(jìn)入21世紀(jì)以來很多地方政府在環(huán)境問責(zé)上做出了探索，相繼出臺(tái)了一些法律法規(guī)為生態(tài)環(huán)境問責(zé)提供了法律依據(jù)。2002年安徽出臺(tái)了《違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定行為的行政處分規(guī)定》、2003年河南出臺(tái)了《違反環(huán)境保護(hù)規(guī)定行政責(zé)任追究暫行辦法》、2004中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法：/xinwen/2014‐04/25/content_2666328.htm第三階段：深化階段，2005年以來，隨著我國環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)，政府對(duì)環(huán)保意識(shí)的提高，黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制進(jìn)入了深入探索階段。2006年國務(wù)院頒布《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，這項(xiàng)規(guī)定初步確定了環(huán)保機(jī)關(guān)及工作人員的環(huán)保職責(zé)和環(huán)境損害行為的處理形式，這是我國第一部針對(duì)環(huán)境問題的專門性規(guī)章制度。2009年中央頒發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》為黨政干部相關(guān)問題問責(zé)提供了法律依據(jù)。2012年廣西出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)問責(zé)暫行辦法》。2012年河北出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害行為問責(zé)的暫行規(guī)定》。這些制度的確立不僅為黨政干部環(huán)境損害問題提供了問責(zé)依據(jù)也推動(dòng)了黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的發(fā)展。3.1.2黨政干部環(huán)境問責(zé)制實(shí)踐狀況我國的環(huán)境責(zé)任問責(zé)制已經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，逐漸走向成熟階段，逐漸由以前的環(huán)保行政問責(zé)向黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)轉(zhuǎn)變。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月開始實(shí)施，2015年貴州印發(fā)了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》。2015年中央頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》。這是中央首部針對(duì)黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的法律法規(guī)，在問責(zé)各項(xiàng)內(nèi)容上多方面進(jìn)行了新的界定。2017年2月新疆庫爾勒市根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂了《庫爾勒市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)問責(zé)辦法》，規(guī)定了在庫爾勒市范圍內(nèi)發(fā)生的較大以上環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，需對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨委、政府及各工作部門進(jìn)行問責(zé)，由黨政機(jī)關(guān)任命的企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部也將受到問責(zé)。2015年以來，為守護(hù)青山、綠水、維護(hù)環(huán)境公共利益，中央成立了環(huán)保督察巡視組，針對(duì)我國多省市進(jìn)行環(huán)境保護(hù)督察，掀起一輪接一輪的環(huán)保問責(zé)風(fēng)暴。這也不僅僅是一場(chǎng)單純的“問責(zé)風(fēng)暴”，更是一次深刻的“靈魂革命”。環(huán)保督察組在督查過程中將秉承邊督、邊改、邊移交的原則，推動(dòng)地方及時(shí)解決環(huán)境問題，倒逼地方政府及官員對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)提高，從根本上減少了環(huán)境損害問題的發(fā)生，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。近兩年來許多地方針對(duì)環(huán)保問題進(jìn)行查處。2016年中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北，對(duì)河北的環(huán)境問題進(jìn)行試點(diǎn)督查提高環(huán)境保護(hù)環(huán)境保護(hù)。因環(huán)保工作不力，河北省487人被問責(zé)，其中包括廳級(jí)干部4人、處級(jí)干部33人、科級(jí)以下干部431人、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人7人、企業(yè)其他管理人12人。其中有294人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分、117人被約談、10人被免職調(diào)離、移送司法機(jī)關(guān)5人。2017年中央第三輪環(huán)保督察巡視組又進(jìn)行新一輪的環(huán)保督查，對(duì)安微、遼寧、福建、天津、山西、湖南、貴州等7?。ㄊ校?shí)施督察駐住。7省市實(shí)行邊督邊改的原則，已問責(zé)1278人。至此，中央環(huán)保督察已覆蓋我國23省份，這場(chǎng)環(huán)保督察是我國有史以來國家層面直接組織規(guī)模最大的環(huán)保督察行動(dòng)已經(jīng)持續(xù)一年多。環(huán)保督察成利刃，今年中央將實(shí)現(xiàn)全國環(huán)保督察全面覆蓋，通過督察強(qiáng)化地方抓緊落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)理念和綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化地方政府黨政干部環(huán)保責(zé)任落實(shí)，帶動(dòng)地方政府建立環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制。3.2黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制創(chuàng)新之處黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制作為一種新的環(huán)境保護(hù)制度，需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新完善。2015年最新頒布了《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》(下稱《辦法》)。在問責(zé)內(nèi)容上從問責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、程序、形式上較以往的環(huán)境問責(zé)制有一定的創(chuàng)新之處。通過對(duì)環(huán)保管理體制和機(jī)制改革，防堵環(huán)保漏洞，推進(jìn)黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的長(zhǎng)效化、常態(tài)化。3.2.1黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的主體創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的主體是指黨政干部在不履行或沒履行好環(huán)境保護(hù)的職責(zé)時(shí)應(yīng)由“誰”來認(rèn)定和追究法律責(zé)任。它是環(huán)境責(zé)任問責(zé)制的重要組成部分，對(duì)黨政干部環(huán)境損害進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定需要構(gòu)建完善的黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制，問責(zé)主體是構(gòu)建問責(zé)體系的必要要素之一?！掇k法》規(guī)定了對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究實(shí)行同體問責(zé)基礎(chǔ)上并且對(duì)追責(zé)主體進(jìn)行問責(zé)。根據(jù)該《辦法》規(guī)定，負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的各級(jí)政府工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門是黨政干部損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任的調(diào)查、移送和問責(zé)的主要主體。參見2015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法參見2015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第11條3.2.2黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的對(duì)象創(chuàng)新問責(zé)對(duì)象構(gòu)建黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制是不可或缺要素，環(huán)境責(zé)任問責(zé)對(duì)象即環(huán)境損害后的問責(zé)客體，指生態(tài)環(huán)境損害后應(yīng)該向“誰”追究責(zé)任。《辦法》的出臺(tái)為黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)制明確的規(guī)定了問責(zé)的對(duì)象。根據(jù)該《辦法》規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府部門及與環(huán)境利益相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是環(huán)境損害追究責(zé)任的主要問責(zé)對(duì)象；各級(jí)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)所管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)承擔(dān)主要責(zé)任，其他對(duì)環(huán)境有利害關(guān)系的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)自己所對(duì)應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)相應(yīng)責(zé)任”。參見2015年8月9日中央?yún)⒁?015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第2條例如在湖北荊門市楊樹港污水處理廠環(huán)保問題中，由于污水處理廠配套設(shè)施不完善，污水處理不能正常進(jìn)行，導(dǎo)致超標(biāo)污水排放到竹皮河致使水質(zhì)惡化。荊門市住建委因?qū)ξ鬯幚韽S監(jiān)管不力被通報(bào)批評(píng)，市住建委主任、副主任受到行政警告處分；斧頭湖水域環(huán)境損害問題問責(zé)事件中，由于受生活污水、工業(yè)污水、養(yǎng)殖戶圍網(wǎng)養(yǎng)殖的影響致使水質(zhì)惡化，斧頭湖管理局未落實(shí)管理工作，局長(zhǎng)李勝強(qiáng)被做出行政記大過處分。省水產(chǎn)局局長(zhǎng)由于未履行好監(jiān)督工作被免去局長(zhǎng)職務(wù)。這些都體現(xiàn)了問責(zé)對(duì)象具有針對(duì)性。3.2.3黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的范圍創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的范圍指應(yīng)在什么情況下對(duì)黨政干部環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行問責(zé)。《辦法》的出臺(tái)對(duì)問責(zé)范圍進(jìn)行了新的界定，列出了每種情形下相關(guān)的責(zé)任清單。針對(duì)僅僅是重大生態(tài)環(huán)境污染事故才進(jìn)行環(huán)境損害追責(zé)的傳統(tǒng)環(huán)境問責(zé)制的問責(zé)事項(xiàng)問題進(jìn)行了新的規(guī)定，規(guī)定了每種環(huán)境損害情形下的環(huán)境責(zé)任清單，使得問責(zé)范圍明確。主要包括承擔(dān)環(huán)保責(zé)任影響環(huán)境利益的行為、黨委及政府和其有關(guān)政府工作部門涉及環(huán)境利益決策行為、執(zhí)行行為和監(jiān)督行為有違背該《辦法》條例的都將受相關(guān)的責(zé)任追究。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)的影響力干預(yù)環(huán)境審批、環(huán)境司法活動(dòng)及環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)等行為，追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的相應(yīng)責(zé)任；對(duì)落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)過程中履職不力、違法履職并導(dǎo)致嚴(yán)重后果的責(zé)任部門和責(zé)任人將進(jìn)行責(zé)任追究；黨政干部在環(huán)境執(zhí)法執(zhí)法過程中對(duì)自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)有違背相關(guān)法律法規(guī)的追究其領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。例如在河北通報(bào)的省環(huán)保廳污染物排放量控制監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)督不到位，導(dǎo)致本該淘汰的設(shè)備違規(guī)保留造成的環(huán)境問題，環(huán)保廳副廳長(zhǎng)李葆被追究刑事責(zé)任，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部受到行政記過處分、通報(bào)批評(píng)。河北鋼鐵股份有限公司在高爐異地改造項(xiàng)目工程中未批先建造成的環(huán)境問題，董事長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)受到行政記過、誡勉談話。在這些環(huán)境問題問責(zé)中，不僅反映出問責(zé)力度大也體現(xiàn)了問責(zé)范圍廣，即有廳局級(jí)干部問責(zé)，也有相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)人被問責(zé)。3.2.4黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)程序創(chuàng)新問責(zé)程序是執(zhí)行黨政干部環(huán)境損害追責(zé)的必要流程，指對(duì)問責(zé)對(duì)象所產(chǎn)生的環(huán)境損害行為進(jìn)行問責(zé)時(shí)所應(yīng)遵循的步驟、方式?！掇k法》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作部門、監(jiān)管生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的工作部門發(fā)現(xiàn)追責(zé)情形后需啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)程序，然后對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問題開展調(diào)查，在做出處理決定后向紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門移交處理書面材料，對(duì)后續(xù)工作處理由相關(guān)工作部門在其職責(zé)范圍內(nèi)完成?；靖爬椋涵h(huán)境問題損害受理、問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、審理、作出問責(zé)決定、送達(dá)問責(zé)處分材料、檔案歸檔。此程序規(guī)定在一定程度上解決了以前環(huán)境損害責(zé)任追究“啟動(dòng)難、實(shí)施難”的問題。其次，為實(shí)現(xiàn)黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的有效性與公正性，建立救濟(jì)途徑，確保問責(zé)過程符合法律法規(guī)的規(guī)定。黨政干部受追究責(zé)任后若對(duì)相關(guān)部門的處理意見不服，可根據(jù)該《辦法》規(guī)定對(duì)其追究責(zé)任的機(jī)關(guān)提出申訴進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。3.2.5黨政干部環(huán)境責(zé)任問責(zé)的形式創(chuàng)新黨政干部環(huán)境責(zé)任的形式指黨政干部對(duì)環(huán)境損害后所需承擔(dān)的問責(zé)結(jié)果。《辦法》明確規(guī)定了有權(quán)必責(zé)、黨政同責(zé)、中央地方同責(zé)、終身追責(zé)和根據(jù)承擔(dān)責(zé)任不同差別責(zé)任追責(zé)。環(huán)境資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境效益目標(biāo)將納入地方黨政干部選拔錄用的考核指標(biāo)，凡受到環(huán)境損害責(zé)任追究的黨政干部在評(píng)優(yōu)、提拔任用、轉(zhuǎn)任重要崗位職務(wù)等方面都將受到嚴(yán)格條件限制，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的黨政干部不能再擔(dān)任重要職務(wù)。參見2015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法參見2015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第15條參見2015年8月9日中央、國務(wù)院頒發(fā)《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第12條3.3黨政干部環(huán)境問責(zé)制創(chuàng)新不足之處3.3.1異體問責(zé)缺失環(huán)境責(zé)任問責(zé)主要由同體問責(zé)與異體問責(zé)構(gòu)成。但長(zhǎng)期以來我國環(huán)境責(zé)任問責(zé)主要是集中在行政內(nèi)部問責(zé)，無論是以前的環(huán)保法規(guī)定的問責(zé)主體還是新出臺(tái)的《辦法》都主要是由政府行政機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨政干部生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任進(jìn)行追究，屬于“同體問責(zé)”。與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體及社會(huì)公眾等外部問責(zé)相比，這種同體問責(zé)雖然有利于提升責(zé)任追究效率，但在行政主體內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制具有隨意性，操作彈性較大，不利于追責(zé)結(jié)果得到真正落實(shí)。主要原因是在行政主體內(nèi)部上下級(jí)之間存在著相同的利益訴求，當(dāng)環(huán)境損害問題發(fā)生后，在實(shí)際的環(huán)境損害問責(zé)過程中，上級(jí)為了盡快平息社會(huì)公眾憤怒，簡(jiǎn)單的把責(zé)任推給基層負(fù)有責(zé)任的官員來承擔(dān)，基層承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的官員在問責(zé)中就有失公平性與公正性。3.3.2黨政干部問責(zé)制實(shí)施細(xì)則缺失問責(zé)制不僅要基于事實(shí)，還要基于制度和程序。所謂制度安排應(yīng)該更規(guī)范、更細(xì)致、更具可操作性。制度創(chuàng)新的重點(diǎn)在于實(shí)踐，黨政干部環(huán)境問責(zé)制作為針對(duì)環(huán)境損害追責(zé)的一種新制度，在于真抓實(shí)干把黨政干部環(huán)境問責(zé)制度落實(shí)到實(shí)處，而不能讓出臺(tái)的新制度形同虛設(shè)而成為紙老虎。有一些地方大刀闊斧的問責(zé)，以突出決心、不顧目的和動(dòng)機(jī)，良好的問責(zé)制度，如果沒有科學(xué)有效、詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范程序，問責(zé)不公平。甚至淪為“不得不”的手段?！掇k法》還只是一個(gè)框架性、原則性的法律法規(guī)，對(duì)執(zhí)行環(huán)境損害追責(zé)，缺乏有針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，問責(zé)制缺乏執(zhí)行的具體細(xì)則則缺乏性能。因此對(duì)黨政干部環(huán)境損害問責(zé)的執(zhí)行效果還有所欠缺。目前我國環(huán)境問題嚴(yán)重，亟需要制定具有可操作性的黨政干部環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則。只有針對(duì)每條規(guī)定具有可操作性的環(huán)境責(zé)任問責(zé)實(shí)施細(xì)則，該項(xiàng)制度才可落地、才可強(qiáng)有力的執(zhí)行。3.3.3信息公開機(jī)制缺失環(huán)境信息公開屬于政府職能的一部分，在環(huán)境權(quán)益方面，公眾有權(quán)要求政府對(duì)環(huán)境信息公開，了解各種各樣自己所需的環(huán)境信息，從而以實(shí)現(xiàn)保障的環(huán)境權(quán)益。實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵需要建立環(huán)境信息公開制度。隨著環(huán)境問題的日益突出，公眾或社會(huì)組織的環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，如今公眾對(duì)于政府及相關(guān)企事業(yè)單位的環(huán)境信息公開的要求也有了較大幅度的提高。特別是公眾在日常生產(chǎn)過程及生活的重大環(huán)境污染事件中，公眾的環(huán)境權(quán)益受到了損害，公眾對(duì)政府環(huán)境信息的公開就有了強(qiáng)烈的需求欲望，而我國的環(huán)境信息公開制度缺乏時(shí)效性，公眾對(duì)環(huán)境信息的需求難以得到滿足。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境消息的公開的需求對(duì)環(huán)境信息公開機(jī)制造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。環(huán)境信息公開機(jī)制的缺失，主要包括：公開的環(huán)境信息內(nèi)容不全面、環(huán)境信息公開渠道缺乏，環(huán)境信息公開的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊、具有滯后性等等問題。4國外生態(tài)環(huán)境問責(zé)制創(chuàng)新的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)4.1美國、加拿大生態(tài)環(huán)境問責(zé)創(chuàng)新的實(shí)踐狀況美國、加拿大等西方發(fā)達(dá)國家在環(huán)境治理層面取得了良好的成績(jī)，在環(huán)境保護(hù)方面取得的優(yōu)良的成績(jī)是世界公認(rèn)的，這與美國、加拿大的環(huán)境立法及生態(tài)環(huán)境問責(zé)體系方面較為完善密不可分。美國自20世紀(jì)70年代后，在環(huán)境保護(hù)方面就逐漸建立健全了環(huán)保的法規(guī)體系，以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政內(nèi)部機(jī)構(gòu)、新聞媒體及社會(huì)公眾等為主體，形成了多主體相互聯(lián)系的生態(tài)問責(zé)制度體系，在實(shí)踐的過程中發(fā)揮了積極作用。司林波，劉小青.美國生態(tài)問責(zé)制述評(píng)[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2015(6).加拿大在環(huán)境立法實(shí)踐方面也有比較完備的法律法規(guī)，1975年頒布《環(huán)境污染法》、1988年頒布《加拿大環(huán)境保護(hù)法》、2008年頒布《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展案》及2012年頒布《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》等完備的法律法規(guī)體系，這些法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任與義務(wù)，為生態(tài)環(huán)境問責(zé)提供了有效的依據(jù)。美國、加拿大等西方發(fā)達(dá)國家自開始建立生態(tài)問責(zé)制度至今已經(jīng)過了長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)，無論在制度建設(shè)上還是實(shí)踐方面都積累了豐富寶貴的經(jīng)驗(yàn)。司林波，劉小青.美國生態(tài)問責(zé)制述評(píng)[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2015(6).4.2美國、加拿大環(huán)境問責(zé)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)4.2.1完善法律法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境問責(zé)提供法律依據(jù)美、加兩國在環(huán)境保護(hù)方面都取得了世人認(rèn)可的成績(jī)，這是由完備的法律法規(guī)取得的效果。美國于1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》作為美國環(huán)境保護(hù)的基本法，1970年1月1日起正式實(shí)施。主要包括四方面內(nèi)容：宣示國家的環(huán)境政策與目標(biāo)；建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序；對(duì)聯(lián)邦政府及州政府規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)；建立環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。NationalEnvironmentalPolicyActof1969[DB/OL].[2016‐03‐12].http：/nepa69.pdfNationalEnvironmentalPolicyActof1969[DB/OL].[2016‐03‐12].http：/nepa69.pdf而我國環(huán)境問責(zé)制起步比較晚且我國的環(huán)境基本法只是規(guī)定了政府的責(zé)任，對(duì)生態(tài)環(huán)境的問責(zé)缺乏具有可操作性的規(guī)定，對(duì)問責(zé)細(xì)則沒明文規(guī)定，到目前為止缺乏有針對(duì)性的、正式的生態(tài)環(huán)境問責(zé)法律，僅限于規(guī)章和規(guī)定等形式。雖然美國、加拿大等西方發(fā)達(dá)國家針對(duì)生態(tài)環(huán)境問責(zé)也沒有專門的法律，但在美國、加拿大的國家基本法以及各個(gè)地方的環(huán)境保護(hù)法都明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)責(zé)任及監(jiān)督責(zé)任。由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平還相對(duì)滯后，處于發(fā)展中國家，在環(huán)境問責(zé)制建立相對(duì)較晚，對(duì)環(huán)境的立法相較于西方發(fā)達(dá)國家還比較落后，為此我國應(yīng)盡快完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，出臺(tái)相關(guān)環(huán)境問責(zé)的配套制度，使我國的環(huán)境問責(zé)制更加系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化。4.2.2環(huán)境問責(zé)主體多元化無論是美國還是加拿大在生態(tài)環(huán)境問責(zé)制方面都由多個(gè)主體構(gòu)成，在環(huán)境政策和服務(wù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境監(jiān)管上也各個(gè)主體也有各的主體責(zé)任，各主體都有與之相關(guān)的責(zé)任與義務(wù)，形成完備的環(huán)境保護(hù)與問責(zé)體系。環(huán)境問責(zé)主體主要由環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾及政府等構(gòu)成，多主體構(gòu)成環(huán)境責(zé)任問責(zé)體系利于問責(zé)有效執(zhí)行，其次針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)還專門建立了環(huán)境評(píng)價(jià)署作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這些多元化的主體之間各司其職、相互配合、相輔相成，形成了多元化的問責(zé)體系，使得生態(tài)環(huán)境問責(zé)能全面的落實(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到了巨大的作用。而我國在環(huán)境問責(zé)主體比較單一化，主要問責(zé)方式是以政府內(nèi)部的上下問責(zé)為主，這就可能存在著徇私枉法的現(xiàn)象，且社會(huì)公眾、新聞媒體等外部問責(zé)主體參與環(huán)境問責(zé)途徑缺失，在相關(guān)環(huán)境保護(hù)法里也沒有明文規(guī)定社會(huì)公眾在環(huán)境公益遭到破壞時(shí)該如何維權(quán)、怎樣問責(zé)。因此在借鑒國外發(fā)達(dá)國家問責(zé)體系建立的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國目前的環(huán)境問題，針對(duì)不同的情況，拓寬環(huán)境問責(zé)的主體范圍，使問責(zé)主體多元化。4.3.3環(huán)境信息公開保障機(jī)制全面環(huán)境信息公開是保護(hù)環(huán)境有效途徑之一，美國早在1966年美國就開始實(shí)施《環(huán)境信息公開法》條例，是最早實(shí)行環(huán)境信息公開制度的國家。該法的實(shí)施有效保障了每位公民的環(huán)境權(quán)益，公民或組織都可以要求政府對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行公開找到自己需要的環(huán)境信息。且政府或環(huán)保署需要在本法規(guī)定的時(shí)間內(nèi)回復(fù)尋求環(huán)境信息的公民或組織，若是在規(guī)定的短時(shí)間內(nèi)無法給出信息的，他們也會(huì)回復(fù)正在收集答案和相關(guān)信息。加拿大也是信息公開制度建立較早的國家之一。1988年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》就是一部環(huán)境信息公開的法典。政府應(yīng)當(dāng)在行政過程中遵守憲法和法律，但同時(shí)應(yīng)依照《環(huán)境保護(hù)法》向本國公眾提供所需的環(huán)境信息。不僅規(guī)定了環(huán)境信息公開的收集方式，還規(guī)定了環(huán)境信息的收集范圍和具體公布時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)本法，環(huán)境信息公開的形式以部長(zhǎng)認(rèn)為適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行，環(huán)境信息公開的范圍是關(guān)于環(huán)境權(quán)益的所有信息，一般有環(huán)境質(zhì)量方面的信息、環(huán)境污染預(yù)防的信息及環(huán)境狀況的定期報(bào)告等信息。胡紅玲.中美環(huán)境教育及立法比較研究[J].長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(1)：43-45.胡紅玲.中美環(huán)境教育及立法比較研究[J].長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(1)：43-45.5完善黨政干部環(huán)境問責(zé)制的建議5.1建立多元化的環(huán)境問責(zé)機(jī)制我國目前的環(huán)境問責(zé)主要集中在黨委和政府，在環(huán)境損害的問責(zé)實(shí)踐過程中等同于行政內(nèi)部上下級(jí)進(jìn)行問責(zé)，導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果不實(shí)。在加強(qiáng)同體問責(zé)的同時(shí)也應(yīng)強(qiáng)化異體問責(zé)的力度。充分肯定立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾對(duì)黨政干部生態(tài)環(huán)境損害追究責(zé)任的問責(zé)的權(quán)力，建立健全的外部問責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)環(huán)境問責(zé)主體多元化，多元化的主體之間各司其職、相互配合，形成多元化的環(huán)境問責(zé)體系。使黨政干部環(huán)境問責(zé)任責(zé)制得到全面的落實(shí)。其次，應(yīng)建立環(huán)境損害第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境損害若由上級(jí)評(píng)估下級(jí)或者由同級(jí)政府及相關(guān)環(huán)境部門評(píng)估可能導(dǎo)致整個(gè)評(píng)估結(jié)果不實(shí)。為此應(yīng)建立專門針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境