我國糧食安全預警機制的完善

我國糧食安全預警機制的完善

糧食安全預警機制糧食安全報警與糧食生產(chǎn)、糧食流通和儲備有關(guān)。良好的糧食安全報警機制對糧食生產(chǎn)、糧食流通和糧食儲備有指導作用。糧食安全預警分為傳統(tǒng)意義上的預警和現(xiàn)代意義上的預警。本文所指的糧食安全預警就是現(xiàn)代意義上的預警,即通過對糧食多評估指數(shù)的全過程的監(jiān)測、反饋,及時提供、整理數(shù)據(jù),并對其進行比對、分析以發(fā)出糧食預警信號。糧食安全預警的目的是為了科學有效地管理糧食安全問題并排除糧食安全的隱患,它也是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控的基本環(huán)節(jié)。(1)因此,國際社會和我國政府都十分重視糧食安全預警問題。(2)我國糧食安全預警機制目前的實際運作情況是:國務(wù)院設(shè)立了預警機構(gòu),收集、整理和發(fā)布國際、國內(nèi)糧食市場信息,確定評估指數(shù)和風險警戒線,當糧食供求可能危及國家糧食安全時,及時采取準確而有效的應對措施。盡管我國政府對糧食安全預警和防范糧食安全風險的作用有足夠的認識和充分的重視,(3)但是,面對信息時代對預警科學化的要求、面對全球經(jīng)濟一體化和市場化深入發(fā)展的要求,現(xiàn)有的糧食安全預警體系暴露出其嚴重的不足和缺陷。筆者認為,從法律層面考察,我國糧食安全預警機制的完善主要涉及以下三個核心問題:一是預警組織機構(gòu)的問題(其關(guān)鍵在于明確糧食安全預警法律機制的主體);二是糧食安全信息的采集問題(其關(guān)鍵在于厘定糧食安全預警的方法及預警指標體系);三是預警信號的發(fā)出問題(這與如何構(gòu)建一套有效的糧食安全預警的運作程序息息相關(guān))。一、糧食安全預警的主體任何法律現(xiàn)象的存在都是為了處理某種法律關(guān)系。法律關(guān)系是在法律規(guī)范調(diào)整社會關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。(4)同理,糧食安全預警法律制度這一法律現(xiàn)象的存在也是為了處理糧食安全預警法律關(guān)系,糧食安全預警法律關(guān)系是糧食安全預警法律制度調(diào)整社會關(guān)系的過程中所形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系的主體是法律關(guān)系的參加者,即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔者。法律關(guān)系的主體包括自然人、機構(gòu)和組織(法人)、國家。(5)顯然,糧食安全預警法律關(guān)系的主體包括國家一方和其相對人,而國家一方又具體由國家機關(guān)或其授權(quán)的某一組織代表國家參加法律關(guān)系。因此,糧食安全預警法律關(guān)系的主體是指參加糧食安全預警法律關(guān)系,擁有管理職權(quán)或權(quán)利、承擔職責或義務(wù)的組織機構(gòu)和其相對人。糧食安全預警法律關(guān)系主體一方的國家機關(guān)或組織等,其資格是特定的、它可以依法律規(guī)定或國家相應機關(guān)的授權(quán)而取得,具有對糧食安全預警活動進行干預的資格。由于糧食安全預警是一個復雜的系統(tǒng)工程,其運作涉及糧食生產(chǎn)、糧食流通和糧食消費等環(huán)節(jié)以及計劃、財政、物價、工商、公安、統(tǒng)計、交通運輸和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等眾多部門。因此,為防止政出多頭、各自為政、協(xié)調(diào)困難等,有必要依法組建一個糧食安全預警機構(gòu)。由于糧食安全預警的重要作用,有必要設(shè)立中央糧食安全預警中心,下設(shè)省、市級地方中心,省級以下根據(jù)需要設(shè)立信息采集站、點,并推行數(shù)字化管理、主任負責制和垂直領(lǐng)導體制,以全面、客觀、準確地收集全國糧食安全預警信息。同時,應依法賦予該機構(gòu)職權(quán)、職責,并建立個人責任追究制,以保障糧食安全預警機構(gòu)能真正發(fā)揮預警的功能,以防患于未然。此外,糧食安全預警信息中心還要結(jié)合國內(nèi)外糧市狀況、糧食儲備、國家糧食政策和消費者心理,對所收集的信息進行搜集、整理,以就糧食供求狀況和糧食安全狀況作出明確的判斷與預測。糧食信息的內(nèi)容應包括供求狀況、價格走勢、糧食儲備、國家糧食政策和消費者心理等。在市場經(jīng)濟條件下,由于糧食不完全掌握在政府手中,價格正常波動是市場運作進程的正常反應。當糧食價格在正常范圍內(nèi)波動時,表明市場供需基本平衡,不需發(fā)出警戒信號;糧食價格劇烈波動,尤其是出現(xiàn)搶購糧食時,則應立即組織人員深入信息采集點進行調(diào)查,如情況屬實,則應即時發(fā)出警戒信號,以提醒有關(guān)部門采取相應措施。二、制定食品安全風險預警方法和應急指標體系(一)路徑、工具及操作程序等問題方法論認為,如果目的問題是關(guān)于“做什么”的問題,那么途徑、策略手段、工具及操作程序等問題就是關(guān)于“怎么做”的問題。(6)糧食安全預警方法也就是通過什么途徑、手段去進行糧食安全預測,它可分為傳統(tǒng)預測方法和現(xiàn)代預測方法。1.文保與經(jīng)濟周期法主要包括兩種。(1)專家評估法。專家評估法是借助一些具有經(jīng)驗知識和專業(yè)知識的專家,通過對采集的糧食信息進行去粗取精,去偽存真,由表及里,由此及彼的分析,從而作出糧食安全狀況的評價。這種方法的優(yōu)點在于:一是可以充分發(fā)揮專家的智慧,它不受警兆信息規(guī)范程度的限制,能充分展現(xiàn)專家的主觀能動性;二是它可以采納所有與警情變動相關(guān)的信息而且可根據(jù)新采集的信息靈活修正預警結(jié)果,比較靈活實用。但這種方法的缺點也正好是其優(yōu)點造成的,因為,即使這種方法具有很大的主觀性,它也可能因?qū)＜覀€人本身的水平、對信息取舍的個人偏好及不可避免的個人誤差,使預測的結(jié)果出現(xiàn)因人而異的現(xiàn)象。(2)經(jīng)濟周期法。經(jīng)濟周期法存在的前提是市場經(jīng)濟的充分發(fā)育。因為在一個扭曲的市場,雖然也有經(jīng)濟周期,但顯然不能作為規(guī)律性的東西加以依賴。經(jīng)濟周期法即根據(jù)經(jīng)濟警情發(fā)展變動具有的規(guī)律性,從而據(jù)此對那些周期變動規(guī)律明顯的現(xiàn)象進行預警。利用這種方法對成熟的市場進行預測是比較有效的。但對于中國而言卻存在以下問題:一是雖然人們總結(jié)出兩豐兩平一歉、三豐兩歉、兩豐一歉等周期性現(xiàn)象,(7)但概言之,我國糧食生產(chǎn)規(guī)律性不是很明顯,而且,總結(jié)的規(guī)律性達到兩三個,使之基本失去預警的意義;二是我國糧食市場化進程舉步維艱(流通體制改革的反復可為例證),市場發(fā)育程度低,扭曲糧食價格因素的非市場性原因很多,利用經(jīng)濟周期法有失其使用的前提之嫌;三是市場價格信號及其他信息的發(fā)出存在滯后效應,同時,市場不是萬能的,市場失靈的現(xiàn)象并不少見,這也是經(jīng)濟周期法自身難以克服的局限性。2.法律的方法。自然下,經(jīng)濟現(xiàn)代性糧食安全預警方法主要包括三種類型,(8)其最大的特點是對數(shù)量統(tǒng)計學的利用,其結(jié)果具有較少人為因素干擾的優(yōu)點,但同時具有機械性的缺陷?，F(xiàn)代性的糧食安全預警方法主要包括以下三種。(1)警兆指標法。即根據(jù)經(jīng)濟理論和統(tǒng)計分析選擇警兆指標,并確立各個警兆指標的預警時間,再對警兆進行加權(quán),從而對警情變動作出比較準確的預測。我們認為,警兆指標法的突出優(yōu)勢是其可以使用時間序列短的警兆指標進行預測,這正好彌補了我國糧食統(tǒng)計資料的不足。但其缺點是警兆指標的選定有主觀性,從而給結(jié)果的客觀性造成誤差甚至偏離。(2)經(jīng)濟計量模型法。即在指數(shù)預警或統(tǒng)計預警方法的基礎(chǔ)上對預警進一步分析,其實質(zhì)是建立以警兆為自變量的滯后模型進行回歸預測。其主要步驟包括:選擇警兆指標;根據(jù)歷史數(shù)據(jù)構(gòu)造警情指標與警兆指標的回歸方程;根據(jù)警兆信息利用回歸方程來預測警情。這種方法要求數(shù)據(jù)的序列足夠長,而且越長預測效果越好。其缺陷在于:由于過多的數(shù)量化分析,使得一些不真實的信息有被過于放大或縮小的可能,而且,這種方法步驟繁瑣,一步失誤容易使整個預測作廢,其操作性比較差。(3)景氣分析法。景氣是指在生產(chǎn)經(jīng)營周期的高漲階段中出現(xiàn)的生產(chǎn)增長、商業(yè)活躍和市場繁榮等現(xiàn)象。而不景氣指在生產(chǎn)經(jīng)營的階段出現(xiàn)的經(jīng)濟停滯甚至蕭條的狀態(tài)。由于每一經(jīng)濟周期的繁榮與衰退,通常都有其前兆性表現(xiàn),因此,通過選取與經(jīng)濟活動有密切聯(lián)系的領(lǐng)先指標的變動可以對其進行概括性的反映:多數(shù)指標上升,預示著經(jīng)濟回升,經(jīng)濟景氣為時不遠;多數(shù)指標萎縮,意味著衰退,不景氣將會到來。景氣分析法又分景氣循環(huán)法和景氣警告指標法。所謂景氣循環(huán)法是依據(jù)循環(huán)指標擴散指數(shù)和合成指數(shù)的循環(huán)活動進行預警的一種方法,它是景氣預警實踐中最早使用的一種方法,并且在國外已得到廣泛應用;景氣警告指標法是采用類似于交通管制信號系統(tǒng)的方式來反映經(jīng)濟綜合變化狀況與趨勢的一種方法。一般將經(jīng)濟景氣狀況劃分紅燈區(qū)(經(jīng)濟過熱)、黃燈區(qū)(經(jīng)濟基本穩(wěn)定但存在不穩(wěn)定發(fā)展趨勢)、綠燈區(qū)(處于正常狀態(tài))和藍燈區(qū)(經(jīng)濟過冷)四種狀態(tài)。不同的狀態(tài)均通過一組指標的綜合評分而得出。通過先對每個指標的不同區(qū)設(shè)置臨界值,再計算整體的經(jīng)濟綜合分數(shù)以確定其經(jīng)濟狀態(tài)。3.專家評估與煙氣分析法的結(jié)合筆者認為,我國糧食安全預警方法應采用現(xiàn)代方法與傳統(tǒng)方法的結(jié)合,即采用專家評估法與景氣分析法中的景氣警告指標法的結(jié)合。景氣警告指標法有效地彌補了專家評估法的主觀性缺陷,而且其表征方法簡潔明快,便于進行制度安排。(二)建立食品安全風險指標體系糧食安全預警指標體系包括警情指標和警兆指標。警情指標是對現(xiàn)實性糧食安全狀況的描述,而警兆指標則是對糧食安全與否進行預測的評估。1.糧食生產(chǎn)狀況。在糧食它是反映糧食安全與否的指標。糧食安全是否存在問題,一般要通過一定的現(xiàn)象表現(xiàn)出來,這個現(xiàn)象我們稱之為警情。如何衡量這種警情,有學者提出根據(jù)糧食市場的特點來衡量,并且根據(jù)不同的市場表現(xiàn),將糧食安全的警級分為無警、輕警、中警、重警及超重警(見表-1)。(9)由于糧食安全是一個系統(tǒng),因此,反映其安全水平的警情指標體系亦是對糧食生產(chǎn)、流通和儲備綜合描述的結(jié)果。具體而論,警情指標應包括以下三個環(huán)節(jié)的指標。(1)關(guān)于糧食安全生產(chǎn)的警情指標,集中表現(xiàn)在糧食生產(chǎn)的狀況。由于我國的糧食安全只能立足于國內(nèi)糧食生產(chǎn),并且部分利用國際糧食市場。國內(nèi)糧食生產(chǎn)是保障糧食安全的基礎(chǔ),因此,有關(guān)糧食生產(chǎn)狀況的指標具有特殊的意義。糧食生產(chǎn)狀況又決定于以下各種因素:耕地的數(shù)量和質(zhì)量、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施(如水利灌溉措施)、農(nóng)業(yè)科技水平、自然氣候、糧食播種面積和糧食收割水平等。這里所談僅限于國內(nèi)糧食生產(chǎn)狀況,由于我國已加入WTO,我們可以部分利用國際糧食市場來保障國家糧食安全,因此,世界糧食生產(chǎn)力狀況亦是糧食生產(chǎn)狀況指標應包含的內(nèi)容。(2)關(guān)于糧食流通的警情指標。這又包括三個部分。一是糧食總供需狀況。糧食總供給包括預期產(chǎn)量、即期庫存量和凈進口量減去必要的期未庫存。糧食總需求主要有口糧、飼料用糧、種子用糧及工業(yè)用糧等?？偣┙o與總需求持平或略有波動是正常狀態(tài),而總供給背離總需求則是異常狀態(tài),其中總供給少于總需求即為糧食不安全狀態(tài)。二是糧食的消費狀況。由于人口的增長和城市化進程的加速,會引起糧食需求增加;而經(jīng)濟的發(fā)展帶動生活水平的提高,又會引起飼料用糧及工業(yè)用糧的增加,從而擴大糧食需求缺口,引起糧價上漲,進而危及糧食安全。具體來講,衡量糧食消費的警情指標包括以下三個主要方面。首先是糧食的人均占有量。應當說,這一指標可以非常直觀地反映一國糧食安全程度。其次是人口自然增長率。這一點在我國更加重要。因為我國人口眾多且糧食是“口糧”,其消費又具有剛性,因此,一旦糧食增長率小于人口的自然增長率并達到一定程度,就必須引起我們的高度注意。最后是貧困地區(qū)的糧食保障程度。顯然,如果一個國家最貧困的地區(qū)的人們都有能力、能夠購買到自己所需的基本糧食,那么一般可以認為,這個國家的糧食安全現(xiàn)狀是好的。三是糧食外貿(mào)依存水平,這主要是通過糧食外貿(mào)依存系數(shù)來衡量的。通常認為,只要保持95%左右的糧食自給率,將進口控制在5%以下,就可以確保糧食安全。糧食凈進口反映了一國對國際糧食市場的依賴程度,而糧食凈出口一般反映國家糧食生產(chǎn)力的過?；蛳鄬^剩。(3)關(guān)于糧食儲備的警情指標。由于糧食儲備是國家糧食安全的關(guān)鍵,它具有蓄水池的作用,通過其巨額的吞吐,能成為調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食余缺最直接有力的手段。國際上的糧食儲備包括周轉(zhuǎn)儲備和后備儲備,而我國的糧食儲備事實上只包含后備儲備及戰(zhàn)略儲備。國際糧農(nóng)組織認為,保持17%~18%水平的儲備即可保證糧食安全,但這并不適合我國國情。關(guān)于儲備的規(guī)模由于前文已有論述,此處不贅。順便一提的是,2001年國家決定擴大中央糧食儲備規(guī)模,并要求地方按產(chǎn)區(qū)3個月、銷區(qū)6個月進行地方儲備。到2002年,國家糧食儲備已達2.3億噸。就目前而論,我國糧食安全是可以謹慎樂觀的。2.糧食與糧食生產(chǎn)及糧食流通有關(guān)的警影指標它是與糧食安全相關(guān)的先兆性指標。警兆指標的狀況或發(fā)展趨勢表征著糧食安全警情指標的未來樣態(tài)。(10)因此,糧食安全警兆指標是與警情指標相關(guān)聯(lián)的。警兆指標到底包括哪些,學術(shù)界有不同的看法。筆者認為,有關(guān)糧食安全預警的警兆指標應當包括如下三個方面。(1)與糧食生產(chǎn)有關(guān)的警兆指標包括:糧食生產(chǎn)增長率、耕地數(shù)量和質(zhì)量下降率、糧食播種面積變動率、種植業(yè)中糧食所占的比例、糧食單位面積收獲率、受災面積系數(shù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入率、科技投入增長率和糧食收購價格指數(shù)變動幅度等。(2)與糧食流通有關(guān)的警兆指標包括:人口增長率、城鎮(zhèn)人口增長率、人均收入增長率、生活水平提高幅度等。但恩格爾系數(shù)告訴我們,人們的糧食消費需求量總是由少到多,由重視數(shù)量到重視質(zhì)量,當糧食消費發(fā)展到一定的程度時,糧食的直接消費在人類的多元消費中的比例下降,甚至絕對量也有所減少。..(1.1)(3)與糧食儲備有關(guān)的警兆指標。一般來說,儲備水平越高,糧食安全的程度就越高。但是從可持續(xù)發(fā)展的角度看,過高的糧食儲備往往成本非常高昂。與糧食儲備有關(guān)的警兆指標包括儲備總量的變動幅度、儲備糧在經(jīng)濟上進行調(diào)動的可行性、儲備糧與新糧的比例等。三、建立食品安全風險機制的運營程序糧食安全預警機制要有效發(fā)揮其作用,厘定其基本的運作程序就顯得十分重要。筆者認為,糧食安全預警機制的運作程序應循如下五個步驟。(一)確保食安全風險的量化警兆是發(fā)生糧食安全問題之前必然表現(xiàn)出來的或明或暗的跡象。只有準確把握好糧食安全遭受挑戰(zhàn)時所表現(xiàn)出來的種種蛛絲馬跡,才能讓糧食安全預警機制真正發(fā)揮其應有的作用。只有準確把握每次警情發(fā)生前由警源產(chǎn)生的各種經(jīng)濟環(huán)境現(xiàn)象或在其擴散過程中的各種共生現(xiàn)象,并加以量化,才能達到預警的目的。..(1.2)(二)糧食安全預警的警源類型對有關(guān)糧食安全的警兆進行分析以后,如果發(fā)現(xiàn)糧食安全受到了嚴重的挑戰(zhàn),就必須進一步確定影響糧食安全的因素主要來自什么地方,這就需要尋找警源。根據(jù)警源的產(chǎn)生原因和生成機理,將糧食安全預警的警源分為兩大類型。(1)內(nèi)生性警源。即一些內(nèi)部因素的變化引起的糧食安全問題。這些內(nèi)部因素主要包括:耕地的數(shù)量與質(zhì)量的變化、糧食單產(chǎn)的變化、人口總數(shù)的變化以及人均糧食需求總量的變化等。(2)外生性警源。此種糧食安全問題主要是由于外部因素的作用引起的,包括對糧食供需有影響的重大技術(shù)進步、耕地保護政策和外貿(mào)環(huán)境等。..(1.3)(三)評估警情如果警情非常嚴重,就要考慮進行糧食安全的預警;如果警情不是很嚴重或者已經(jīng)得到有效控制,那么是否繼續(xù)進行預警就要具體問題具體分析。(四)目標參照系的含義警度是糧食安全警情指標的變化程度和強度。它是糧食安全預警中的一個定性分析過程,界定警度主要是對警情與給定的目標參照系進行比對研究。至于目標參照系的含義,包括兩層意思:一是指警兆指標的變化范圍;二是指多個警兆指標按一定的方法綜合以后的預警指標。..(1.4)同時通過與警限比較并運用預警信號識別系統(tǒng),就可以確定警情所在的警限,進而界定警度的三個層次:即糧食過剩、糧食平衡和糧食短缺。有的學者對此作了更精細的劃分,即將警度劃分為過剩重警、過剩中警、過