關(guān)于依法行政的現(xiàn)實(shí)思考

有關(guān)依法行政的幾點(diǎn)思索依法行政是現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家所奉行的普遍準(zhǔn)則，是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要構(gòu)成部分。依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政職責(zé)、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依法律規(guī)定。在我國(guó)，依法行政的提出到實(shí)踐雖然時(shí)間還不長(zhǎng)，但已獲得了較大成效，同步也還存在某些不可忽視的問(wèn)題，仍需進(jìn)行堅(jiān)持不懈的努力。

一、依法行政的重要意義

全面推進(jìn)依法行政、努力建設(shè)法治政府，對(duì)于象我國(guó)這樣缺乏法制老式的國(guó)家，具有劃時(shí)代的意義。

（一）依法行政體現(xiàn)了執(zhí)政為民宗旨。依法行政保證行政管理為人民服務(wù)的目的，體現(xiàn)了執(zhí)政為民的宗旨，是維護(hù)最廣大人民群眾利益的本質(zhì)規(guī)定。人民通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，體現(xiàn)意志，行政機(jī)關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵照為人民服務(wù)的目的，使行政管理不致偏離航道。一切為了人民是政府工作的主線出發(fā)點(diǎn)和歸宿，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，有助于增進(jìn)各級(jí)政府依法履行職責(zé)，規(guī)范和約束行政權(quán)力，保障人民群眾依法享有各項(xiàng)權(quán)利和自由；有助于人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督，使政府工作人員擺正與人民群眾的關(guān)系，全心全意履行為人民服務(wù)的宗旨，克服官僚主義和杜絕腐敗現(xiàn)象，真正做到執(zhí)政為民。

（二）依法行政是實(shí)現(xiàn)行政管理統(tǒng)一性、持續(xù)性和穩(wěn)定性的重要保證。法治國(guó)家的最重要的特點(diǎn)是國(guó)家一切活動(dòng)的統(tǒng)一性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，這同步也是依法行政給行政管理帶來(lái)的保障。政府工作波及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面,可以說(shuō)是千頭萬(wàn)緒,錯(cuò)綜復(fù)雜,尤其是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后,對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)能力、工作原則規(guī)定更高了。而數(shù)年來(lái)行政管理水平不高的問(wèn)題一直在困擾著我們。要處理好這些問(wèn)題,保證形成良好的管理秩序,最重要的是要確立相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則并且嚴(yán)格執(zhí)行。管理國(guó)家的權(quán)威不是依賴于特定的人,而在于非人格化的法律,是一種國(guó)家政局穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本條件。依法管理、依法辦事,才能保證行政管理的統(tǒng)一性、持續(xù)性和穩(wěn)定性,從主線上提高效率,保證行政管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)性、權(quán)威性、有效性的統(tǒng)一。依法行政,已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府普遍奉行的基本行為準(zhǔn)則,成為衡量行政管理是不是文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,成為現(xiàn)代社會(huì)法制建設(shè)發(fā)展的大趨勢(shì)。

（三）依法行政是提高行政管理水平和效率的主線途徑。依法行政是加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高行政管理水平和行政效率的主線途徑。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，政府工作任務(wù)十分艱巨。要不負(fù)人民重托，履行憲法和法律賦予我們的各項(xiàng)職責(zé)，至關(guān)重要的是加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高行政管理水平和行政效率。建設(shè)法治政府，可以增進(jìn)各級(jí)政府貫徹貫徹科學(xué)發(fā)展觀和對(duì)的政績(jī)觀，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)整、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，提高行政管理效能；可以增強(qiáng)各級(jí)政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，根據(jù)法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國(guó)家和人民的規(guī)定，防止不公、錯(cuò)誤和違法，減少糾紛和矛盾。按法律規(guī)定的程序辦事，遵遵法定的操作規(guī)則，將大大提高行政效率，這也一再為我國(guó)歷史所證明。

（四）依法行政是規(guī)范行政監(jiān)督的有效手段。行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成部分,是政府的專屬權(quán)力。行政權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中,對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)是一種支配權(quán)，有強(qiáng)制力做保障，輕易和獲取私利相連系。對(duì)的行使,能給民眾帶來(lái)物質(zhì)利益和精神利益,滿足維護(hù)公共利益和公共秩序的需要。但同步,權(quán)力對(duì)某些人又有極大的誘惑力,在分派社會(huì)價(jià)值和資源過(guò)程中,很輕易運(yùn)用手中的權(quán)力謀取利益。在這種狀況下,尤其需要對(duì)行政權(quán)的運(yùn)用加以控制、規(guī)范和監(jiān)督。要使監(jiān)督獲得成效，必須要有監(jiān)督的原則和程序。依法行政,正是防止行政權(quán)濫用的良藥妙方。只有遵照法定程序進(jìn)行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、對(duì)的地進(jìn)行。

二、我國(guó)依法行政的發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況

我國(guó)依法行政的基本現(xiàn)實(shí)狀況是：成績(jī)與問(wèn)題并存、緊迫性與長(zhǎng)期性并存、動(dòng)力與阻力并存、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）我國(guó)依法行政獲得的重要成就

通過(guò)數(shù)年的努力，我國(guó)依法行政獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，依法行政已獲得了較大的成就。政府法制建設(shè)得到加強(qiáng)，立法工作步伐加緊，質(zhì)量不停提高；行政執(zhí)法體系逐漸健全，執(zhí)法力度加大，保證了法律法規(guī)的貫徹實(shí)行；行政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，政府職能和管理方式逐漸轉(zhuǎn)變，行政監(jiān)督制度不停完善；各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)增強(qiáng)，依法行政能力有所提高。

1.行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念和法律意識(shí)不停增強(qiáng)，制度建設(shè)逐漸加強(qiáng)，依法行政的制度框架基本形成。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸轉(zhuǎn)型和各個(gè)領(lǐng)域的行政管理工作越來(lái)越多地納入法制軌道，依法行政的口號(hào)開始提出。這一口號(hào)的初次法律表述見(jiàn)著于1995年2月全國(guó)人大第三次修訂的地方組織法。為了適應(yīng)依法行政的需要，近些年來(lái)，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法部門結(jié)合全民普法的重點(diǎn)向行政執(zhí)法人員轉(zhuǎn)移，對(duì)各級(jí)各類行政執(zhí)法人員進(jìn)行了法律知識(shí)培訓(xùn)。通過(guò)依法治國(guó)方略的深入貫徹和法制宣傳培訓(xùn)，行政執(zhí)法隊(duì)伍的法律素質(zhì)有了較大的提高，依法行政的觀念不停增強(qiáng)。依法行政，法律制度建設(shè)是前提和基礎(chǔ)。在制度建設(shè)方面，有三個(gè)明顯變化：一是堅(jiān)持立法決策與改革發(fā)展決策相適應(yīng)，使用方法律手段引導(dǎo)、推進(jìn)、保障改革和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。二是增強(qiáng)立法工作的民主性和透明度。三是重視政府規(guī)則與國(guó)際通例的接軌。行政訴訟法律制度的建立，是我國(guó)依法行政法律制度開始確立的開創(chuàng)性的標(biāo)志。我國(guó)建立了法規(guī)規(guī)章立案審查制度。自《法規(guī)規(guī)章立案條例》頒布以來(lái)，我國(guó)法規(guī)規(guī)章實(shí)現(xiàn)100%立案。

2.行政執(zhí)法體制改革深入深化，行政執(zhí)法監(jiān)督不停加強(qiáng)，行政執(zhí)法水平和效率有所提高。我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的目的就是要逐漸建立與WTO規(guī)則相適應(yīng)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制，建設(shè)廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過(guò)硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍。為了克服我國(guó)數(shù)年來(lái)形成的制約依法行政工作向縱深推進(jìn)的體制性弊端，由國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一布署，啟動(dòng)了幾種方面的行政管理體制改革。一是從開始對(duì)省直各單位的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了兩次大規(guī)模的清理，為轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效政府和優(yōu)良經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)明了條件。二是1998年以來(lái)，根據(jù)行政懲罰法有關(guān)“一種行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政懲罰權(quán)”的規(guī)定，先后在都市管理領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政懲罰權(quán)工作，對(duì)處理部門林立、職能交叉、反復(fù)懲罰、執(zhí)法擾民等行政執(zhí)法體制中存在的問(wèn)題產(chǎn)生了突出的效果。三是在持續(xù)幾輪精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定了綜合執(zhí)法試點(diǎn)都市，這方面的深入探索正在積極進(jìn)行。推行依法行政以來(lái)，我國(guó)已形成了縱橫交錯(cuò)的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，行政執(zhí)法監(jiān)督制度逐漸建立和貫徹。從上到下建立起一系列層級(jí)監(jiān)督工作制度，如規(guī)范性文獻(xiàn)立案審查制度、行政執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政懲罰記錄、重大行政懲罰決定立案、一般行政懲罰案件卷宗的調(diào)閱抽查等制度。既有以綜合監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行政監(jiān)察等重要形式構(gòu)成的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，又有中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等形式多樣、范圍廣泛的外部監(jiān)督。近些年來(lái)，各級(jí)政府采用一系列措施，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，大力清理整頓行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法隊(duì)伍，積極開展綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，把秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法和改革執(zhí)法體制、機(jī)制作為轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、建設(shè)服務(wù)型政府、改善投資軟環(huán)境的硬著子，努力營(yíng)造最優(yōu)效率環(huán)境、最佳執(zhí)法環(huán)境和最佳服務(wù)環(huán)境，增進(jìn)了依法行政，執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量有所改善。

（二）我國(guó)依法行政中存在的重要問(wèn)題

我國(guó)的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐漸向良性化方向發(fā)展。不過(guò)，目前我國(guó)的依法行政還處在初步階段，還存在某些不容忽視的問(wèn)題：

1.依法行政意識(shí)不強(qiáng)，公務(wù)員法律素質(zhì)參差不齊。部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法治觀念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政的需要。例如，對(duì)“依法治國(guó)”、“依法行政”的認(rèn)識(shí)僅停留在口頭上，并未變成自覺(jué)行動(dòng)，或者把法單純看作是治理老百姓的工具；對(duì)法采用實(shí)用主義的態(tài)度，當(dāng)法被用來(lái)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)時(shí)能想起法的重要，當(dāng)法被用來(lái)規(guī)范自身的決策和執(zhí)行行為時(shí)又認(rèn)為法束縛手腳；在思維方式和行為準(zhǔn)則中還保留較深的“人治”觀念，習(xí)慣于以言代法甚至以權(quán)壓法。個(gè)別行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)底下，全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，唯上是從，唯利是從；“重實(shí)體，輕程序”，不告知、不聽取相對(duì)人的陳說(shuō)申辯，甚至對(duì)相對(duì)人爭(zhēng)辯，認(rèn)為態(tài)度不好而加重懲罰；業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺，趕不上時(shí)代步伐；依法行政意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法手段簡(jiǎn)樸、粗暴，為民服務(wù)思想淡薄。有些行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員工作作風(fēng)不扎實(shí)，不按法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)法。有的隨意擴(kuò)張權(quán)利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在行政管理活動(dòng)中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務(wù)的目的，而是抱著挑毛病、耍特權(quán)、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權(quán)利，變成了罰款、謀私的工具。行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，是多方面的原因?qū)е碌?，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因：既有體制原則，也有制度原因；既有行政執(zhí)法人員自身的原因，也有行政機(jī)關(guān)的原因，尚有社會(huì)的原因。

2.決策程序不完善，政令不夠暢通問(wèn)題比較突出。一是決策制度不完善。首先，人民群眾對(duì)重大決策、重要干部的任用事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)貫徹不到位。另首先，某些黨委、政府的決策程序不完善，民主集中制形同虛設(shè)，少數(shù)人決定重大事項(xiàng)；科學(xué)論證不夠，憑經(jīng)驗(yàn)、憑好惡盲目決策；決策監(jiān)督不到位，干部對(duì)決策的失誤很少承擔(dān)責(zé)任。二是對(duì)行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究制度不健全，導(dǎo)致決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益導(dǎo)致重大損害。河南鄧州市幾家執(zhí)法部門曾召開會(huì)議，對(duì)向城區(qū)護(hù)城河倒垃圾的多家飯店下達(dá)了“關(guān)門搬遷”的告知，成果導(dǎo)致飯店效益受損，差點(diǎn)引起行政訴訟。本應(yīng)當(dāng)有更好的措施處理這一問(wèn)題，但決策失誤卻使政府部門變積極為被動(dòng)，教訓(xùn)很深。政令暢通也是政府提高執(zhí)政能力的一種重要方面。在有的地方，上級(jí)政府部門的決策，到了下級(jí)就得不到執(zhí)行，近年來(lái)，伴隨社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加緊和依法行政工作的全面推進(jìn)，各級(jí)人民政府及其所屬工作部門運(yùn)用行政執(zhí)法手段，在統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中獲得了一定成效。不過(guò)，由于某些執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員執(zhí)法為民的觀念不強(qiáng)、執(zhí)法水平不高，在行政執(zhí)法工作中，仍有有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題存在，仍有政令不暢通、職責(zé)不到位的現(xiàn)象存在，仍有不接受監(jiān)督、不傾聽群眾意見(jiàn)、不廉潔行政的行為存在，使得行政執(zhí)法不作為和亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了國(guó)家利益、公共利益和公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，損害了政府形象。

3.依法行政體制不順，監(jiān)督機(jī)制不完善。我國(guó)現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在不順的問(wèn)題，既有政企不分（行政管理部門辦企業(yè)），政事不分（某些事業(yè)單位行使行政職能）的問(wèn)題，又有行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，缺乏協(xié)作的問(wèn)題，尚有部門管理交叉過(guò)多，職責(zé)不消，甚至“利益型”（即為本部門、本單位的小團(tuán)體利益）執(zhí)法的問(wèn)題。行政越軌，重要體現(xiàn)為越權(quán)執(zhí)法，不作為違法、濫用行政權(quán)，亂施懲罰，以及“權(quán)權(quán)交易”、“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等等。行政越軌，損害黨群、干群關(guān)系，損害黨和政府的形象，對(duì)黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)、行政機(jī)關(guān)建設(shè)都是極其有害的。我國(guó)現(xiàn)階段已形成行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不過(guò)絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督軟弱乏力，各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)際運(yùn)用很不夠，所發(fā)生的實(shí)際效力極為有限；民主黨派的監(jiān)督流于形式，作用尚未充足發(fā)揮；人民群眾的監(jiān)督名不符實(shí)，實(shí)際效力極低；司法機(jī)關(guān)困惑較多，實(shí)行自滿荊棘不少；輿論監(jiān)督受制較多，難于放手發(fā)揮作用；行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督由于受復(fù)雜狀況和關(guān)系等原因的影響，雖然可以發(fā)揮一定的作用，但力度不夠。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政從屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相稱嚴(yán)重。尚有，行政復(fù)議也存在著某些亟待處理的問(wèn)題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理行政復(fù)議申請(qǐng)的狀況還在相稱程度上存在，在行政復(fù)議決定上，還存在該撤銷或者變更而維持的狀況，上下級(jí)之間“官官相護(hù)”的問(wèn)題尚未徹底處理等。

（三）我國(guó)依法行政獲得的經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)數(shù)年來(lái)的實(shí)踐，我國(guó)依法行政積累了許多豐富的經(jīng)驗(yàn)，重要是：

1.全面推進(jìn)依法行政，必須以科學(xué)發(fā)展觀和黨的群眾路線教育重要思想為指導(dǎo)。把反應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)定、遵照中國(guó)先進(jìn)文化的發(fā)展方向、體現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的主線利益，作為依法行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一直堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，一直堅(jiān)持對(duì)的的政治方向。

2.依法行政必須堅(jiān)持憲法原則。憲法所確立的基本原則、國(guó)家主線制度和公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了全國(guó)各族人民的共同意志和主線利益，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體的主線活動(dòng)準(zhǔn)則，也是依法行政的基礎(chǔ)和根據(jù)。一切推進(jìn)依法行政的制度和措施，都必須符合憲法的規(guī)定。

3.一直堅(jiān)持把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，增進(jìn)改革，維護(hù)穩(wěn)定，作為依法行政的主線任務(wù)。推進(jìn)依法行政必須一直圍繞改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，保持依法行政與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

4.要有計(jì)劃、有環(huán)節(jié)地分類推進(jìn)依法行政。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制還在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡。因此，推進(jìn)依法行政要結(jié)合不一樣地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，確定切實(shí)可行的目的、任務(wù)和措施，有計(jì)劃、有環(huán)節(jié)地分類進(jìn)行。

5.把勇于探索、不停創(chuàng)新作為推進(jìn)依法行政的動(dòng)力。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放和社會(huì)全面進(jìn)步的規(guī)定，依法行政必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，不停創(chuàng)新體制、機(jī)制、制度和措施。

6.依法行政的推進(jìn)必須與行政機(jī)關(guān)工作人員、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念轉(zhuǎn)變和法律素質(zhì)提高形成良性互動(dòng)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政素質(zhì)的培育，不停提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成為行政機(jī)關(guān)工作人員、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部自學(xué)的行動(dòng)。

三、處理問(wèn)題的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）樹立依法行政理念

1.樹立法律至上理念。法律至上，是指法律取代其他社會(huì)規(guī)范成為政治、經(jīng)濟(jì)、和社會(huì)生活的主宰，具有最高的權(quán)威和效力。目前樹立法律至上理念也是我國(guó)推進(jìn)依法行政工作的前提條件。很難想象，在一種法律并不具有最高權(quán)威和效力的國(guó)度能真正實(shí)現(xiàn)依法行政，此時(shí)的依法行政只不過(guò)是權(quán)力的一種好看的擺設(shè)而已。我們要推進(jìn)依法行政，首先就必須培養(yǎng)起人們對(duì)法律的信奉，由于沒(méi)有被信奉的法律只是一種沒(méi)有靈魂的軀殼，并不能真正規(guī)范權(quán)力，而要使法律被信奉，一條重要的途徑就是使法律（尤其是憲法）在行政中真正樹立起至高無(wú)上的地位。法律至上不僅規(guī)定法律具有秩序意義上的最高權(quán)威和效力，并且還規(guī)定法律作為一種價(jià)值追求而不是一種工具存在并發(fā)揮作用。目前，受制于長(zhǎng)期的封建專制統(tǒng)治，人治老式、法律工具論思想在人們的心目和行為方式中具有極為濃厚的影響，現(xiàn)實(shí)中權(quán)不小于法、情不小于法等現(xiàn)象普遍，法律缺乏權(quán)威，得不到貫徹或被任意違反，其本源即在于法律缺乏價(jià)值屬性而導(dǎo)致不被信奉，法律現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有在政治和社會(huì)生活中確立至上的地位，這反過(guò)來(lái)更強(qiáng)化了法律工具論、人治的意識(shí)和對(duì)應(yīng)行為，形成了一種“怪圈”。要扭轉(zhuǎn)這種局面，出路在于樹立法律至上的權(quán)威和地位，使法律真正作為一種規(guī)則運(yùn)行并發(fā)揮作用，分派權(quán)力、義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自由、公平和正義，在自我完善的基礎(chǔ)上形成與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)人治文化向法治文化的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)依法行政。

2.樹立權(quán)利本位理念。目前我國(guó)行政現(xiàn)實(shí)狀況中，權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)與重視是較為突出的問(wèn)題，行政立法上重要問(wèn)題是對(duì)不一樣權(quán)利主體設(shè)定了種種區(qū)別待遇，重管理輕服務(wù)，重義務(wù)輕權(quán)利，具有義務(wù)本位、管理本位的傾向；行政執(zhí)法上重要問(wèn)題是粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，任意侵犯相對(duì)人的權(quán)利。衡量良法與惡法的一種重要原則就是看與否符合權(quán)利本位規(guī)定，良法才能得到普遍的服從。樹立權(quán)利本位思想，規(guī)定政府在立法中，要制定有助于符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的良法，在執(zhí)法中要以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益為目的，實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)體利益的平衡，最大程度地提高法律的權(quán)威和執(zhí)法的成效，使依法行政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步相協(xié)調(diào)。

3.樹立社會(huì)和市場(chǎng)自治理念。對(duì)的處理政府（國(guó)家）與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府職能和權(quán)力的界線，是規(guī)范行政權(quán)力、增進(jìn)依法行政的前提。樹立社會(huì)、市場(chǎng)自治理念，是指看待社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由社會(huì)和市場(chǎng)自主進(jìn)行處理，政府僅在社會(huì)、市場(chǎng)無(wú)法處理時(shí)起到“拾遺補(bǔ)闕”的補(bǔ)充作用，政府不能替代社會(huì)、市場(chǎng)的作用，不得任意干涉社會(huì)和市場(chǎng)的自由。20余年來(lái)，伴伴隨經(jīng)濟(jì)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸確立以及經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域改革逐漸深入，政府取代市場(chǎng)、國(guó)家包辦社會(huì)的一元化格局正在趨于解體，市場(chǎng)取代政府計(jì)劃成為資源配置的重要方式，社會(huì)主體的經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)自由得到了極大的擴(kuò)展，國(guó)家逐漸弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的控制，正在實(shí)現(xiàn)由一種經(jīng)營(yíng)者向公共管理者、服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制和一種相對(duì)于國(guó)家的市民社會(huì)已初步形成。然而我們由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完全過(guò)渡并未最終完畢，首先市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步確立，另首先某些阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原因尚未被清除，現(xiàn)實(shí)中仍在一定程度上存在國(guó)家過(guò)度干預(yù)社會(huì)、包辦社會(huì)的局面，影響了社會(huì)自治能力的培養(yǎng)。要扭轉(zhuǎn)上述局面，樹立市場(chǎng)、社會(huì)自治理念，處理好政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)地界定政府職能和權(quán)力的范圍、政府的作用，有助于增進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義政府政治文明的建設(shè)。

4.樹立程序法治理念。程序法治是法治的本質(zhì)特性。樹立程序?qū)嶓w并重理念符合現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。目前我國(guó)尚缺乏一部完整的行政程序法法典，僅有行政程序規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)法律、法規(guī)、規(guī)章中，只有少數(shù)幾種執(zhí)法領(lǐng)域有較為完善的程序規(guī)定如行政懲罰領(lǐng)域，程序的缺乏除了理論研究的不成熟以外，最重要原因還是程序意識(shí)的談化，過(guò)度強(qiáng)調(diào)實(shí)體的法治，忽視程序的法治。程序的缺位是目前法律實(shí)行狀況差的重要原因，而推進(jìn)依法行政最有效、最直接、阻力最小的途徑莫過(guò)于通過(guò)程序公正實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，制定《行政程序法》，通過(guò)程序的公正透明最大程度地消解直至糾正實(shí)體中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行政由老式行政向現(xiàn)代行政的轉(zhuǎn)型，保障依法行政各項(xiàng)實(shí)體目的的實(shí)現(xiàn)，提供多元化主體利益的反應(yīng)和協(xié)調(diào)機(jī)制，使依法行政更貼近利益多元化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，最終使依法行政事業(yè)獲得最大程度的社會(huì)支持，形成社會(huì)合力，為法治和憲政達(dá)下良好基礎(chǔ)。對(duì)于我國(guó)這樣一種利益分化、價(jià)值多元且正處在轉(zhuǎn)型期的國(guó)家來(lái)說(shuō)，程序可以保證我們的依法行政獲得最大的開放性、包容性、合法性，在吸引社會(huì)參與的過(guò)程中穩(wěn)妥地、和平地實(shí)現(xiàn)互相對(duì)立的多種利益之間、實(shí)體目的和價(jià)值、理想與現(xiàn)實(shí)的博弈，以最小的轉(zhuǎn)型成本獲得最大的社會(huì)效益。

（二）認(rèn)真貫徹實(shí)行《行政許可法》

行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律，它的頒布實(shí)行是我國(guó)行政管理體制的一次主線性變革。應(yīng)以實(shí)行這部規(guī)范政府行為的大法為突破口，按照“公開、透明、程序、規(guī)范”原則，加強(qiáng)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)上一種新臺(tái)階，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變獲得實(shí)質(zhì)性突破，更好地為人民群眾服務(wù)、為市場(chǎng)主體服務(wù)，從法制、制度上切實(shí)保護(hù)好人民群眾和市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

1.根據(jù)法定權(quán)限設(shè)定行政許可，加緊政府職能轉(zhuǎn)變。行政許可法嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍，嚴(yán)格限定了行政許可的設(shè)定權(quán)限，規(guī)定了什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可。在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關(guān)系上，確立了公民、法人或其他組織自主決定優(yōu)先的原則；在政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系上，確立了市場(chǎng)優(yōu)先的原則；在政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系上，確立了社會(huì)自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則對(duì)防止公權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過(guò)度干預(yù)，培育社會(huì)自律機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中的作用，增進(jìn)政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)整、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，具有十分重要的作用。這就規(guī)定我們深入統(tǒng)一思想，明確權(quán)限，自覺(jué)維護(hù)法制統(tǒng)一，保證政令暢通，消除市場(chǎng)分割、地區(qū)保護(hù)和行業(yè)壟斷。

2.堅(jiān)持行政許可原則，加緊管理方式創(chuàng)新。行政許可法所確立的原則和建立的一系列法律制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，首先是觀念的沖擊和更新，將促使行政機(jī)關(guān)樹立現(xiàn)代的行政管理理念。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自人民的授權(quán)，來(lái)自法律的授予。行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政許可，不是對(duì)相對(duì)人的“恩賜”，而是對(duì)申請(qǐng)人行使權(quán)利與否符合法定條件的一種核算和承認(rèn)。行政許可法對(duì)需要由多種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦理的行政許可，應(yīng)當(dāng)確定一種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，實(shí)現(xiàn)“一種窗口對(duì)外”，規(guī)定了統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理行政許可的內(nèi)容。這就規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須樹立服務(wù)意識(shí)，加緊政府信用建設(shè)，通過(guò)制度創(chuàng)新促使行為規(guī)范，辦事效率提高，以便群眾辦事。要加緊行政體制改革，推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)，合理配置行政權(quán)力，克服官僚主義和拖拉扯皮。按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要將事前行政許可與事后嚴(yán)格監(jiān)管、直接管理與間接管理、動(dòng)態(tài)管理與靜態(tài)管理、加強(qiáng)管理與提高服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充足運(yùn)用間接管理手段、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和事后監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，提高服務(wù)水平和效率。

3.嚴(yán)格行政許可法定程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為。行使行政權(quán)要權(quán)責(zé)統(tǒng)一，不能只要權(quán)力，不負(fù)責(zé)任，不受監(jiān)督，違法行政要承擔(dān)法律責(zé)任。行使行政權(quán)既要遵遵法律的實(shí)體規(guī)定，又要遵遵法定程序，忽視法定程序，就難以保證明體的公正，也是一種違法。這些行政管理理念確實(shí)立，對(duì)于提高行政執(zhí)法水平，保證行政權(quán)的對(duì)的行使將發(fā)揮重要作用。許可法規(guī)定的一系列以便申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可的制度和程序，以及相對(duì)集中行政許可權(quán)，一種窗口對(duì)外，統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)樹立服務(wù)意識(shí)、改善作風(fēng)有著重要的作用。嚴(yán)格公正執(zhí)法，保證作出的詳細(xì)行政行為合法、合理。行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政行為時(shí)，要堅(jiān)決克服重實(shí)體、輕程序的傾向，在執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、時(shí)限、環(huán)節(jié)、形式、次序作出行政行為，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)。違反法定程序作出詳細(xì)行政行為，就是違法行政行為，得不到復(fù)議機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)的支持。各行政機(jī)關(guān)要結(jié)合實(shí)際，對(duì)本機(jī)關(guān)實(shí)行的執(zhí)法程序按簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序進(jìn)行分類細(xì)化，保證按程序作出行政決定。

（三）加強(qiáng)對(duì)依法行政的監(jiān)督

1.健全監(jiān)督工作網(wǎng)絡(luò)。必須健全監(jiān)督工作網(wǎng)絡(luò)，做到上下聯(lián)動(dòng)、左右配合，形成合力。通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)群眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和司法監(jiān)督等全方位的工作監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，置所有行政活動(dòng)于監(jiān)督之下，到達(dá)規(guī)范執(zhí)法行為的目的。

2.完善自我約束機(jī)制。執(zhí)法單位要把法律的、行政的、群眾的、社會(huì)的、輿論的監(jiān)督機(jī)制，綜合性地加以運(yùn)用，建立起監(jiān)督的工作秩序，從源頭和制度上防止、治理違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象〔注⑦〕。要繼續(xù)健全完善行政執(zhí)法責(zé)任制，制定行為規(guī)范，完善自我約束機(jī)制。以貫徹實(shí)行《行政許可法》為契機(jī)，抓好行政系統(tǒng)行政許可、行政審批、行政懲罰、行政收費(fèi)等行政管理行為的規(guī)范化，建立執(zhí)法責(zé)任體系、目的任務(wù)體系和評(píng)議考核機(jī)制，徹底克服