論我國食品安全監(jiān)管主體的設(shè)置與職能分配

論我國食品安全監(jiān)管主體的設(shè)置與職能分配

食品安全實際上是對食品安全和質(zhì)量進(jìn)行檢測和執(zhí)法的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)和聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義,食品安全監(jiān)管是指:“由國家或地方政府機(jī)構(gòu)實施的強(qiáng)制性管理活動,旨在為消費(fèi)者提供保護(hù),確保從生產(chǎn)、處理、儲存、加工直到銷售的過程中食品安全、完整并適于人類食用,同時按照法律規(guī)定誠實而準(zhǔn)確地貼上標(biāo)簽”。對食品安全監(jiān)管的分析需要明確監(jiān)管的主體——誰來監(jiān)管,監(jiān)管的依據(jù)——依據(jù)何種法律法規(guī)監(jiān)管,監(jiān)管的措施與手段——如何監(jiān)管,監(jiān)管的效率——能不能保證食品安全等問題。食品安全監(jiān)管體系就是由強(qiáng)制性的食品監(jiān)管活動和食品供應(yīng)鏈各個利益相關(guān)方面參與的預(yù)防性、教育性戰(zhàn)略相結(jié)合的產(chǎn)物。本文僅從食品安全監(jiān)管主體的角度入手,分析我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題并提出完善的對策。一、國家和地方政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任目前,我國政府在對食品安全的管理上,基本采取以政府多個部門實行切塊分段共管的模式。中央政府一級的食品安全管理工作主要由食品與藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、工商總局和商務(wù)部共同負(fù)責(zé),并向國務(wù)院報告工作。以上機(jī)構(gòu)各成體系,在省、市、縣一級都分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機(jī)構(gòu),每個機(jī)構(gòu)有自己的具體結(jié)構(gòu)和管理范圍。這些部門主要是按照分段監(jiān)管的原則對食品進(jìn)行監(jiān)督管理,食品從原料到加工成成品的過程,一個環(huán)節(jié)由一個部門負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)原料種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié),質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督,工商部門負(fù)責(zé)餐飲、食堂等公共食品環(huán)境衛(wèi)生,國家食品藥品監(jiān)督管理局實施綜合協(xié)調(diào)查處重大事故。食品藥品監(jiān)督管理局是國務(wù)院綜合監(jiān)督食品、保健品、化妝品安全管理和主管藥品監(jiān)管的直屬機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)食品、保健品和化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處,負(fù)責(zé)保健品的審批。衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)國內(nèi)市場的食品衛(wèi)生政策和食品管理工作,主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)擬定食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn);牽頭制定有關(guān)食品衛(wèi)生安全監(jiān)管的法律、法規(guī)、制度,并對地方執(zhí)法情況進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督;負(fù)責(zé)對重大食品安全事故的查處、報告;研究建立食品衛(wèi)生安全控制信息系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)部主管種植養(yǎng)殖過程的安全,負(fù)責(zé)農(nóng)田和屠宰場的監(jiān)控以及相關(guān)法規(guī)的起草和實施工作,負(fù)責(zé)食用動植物產(chǎn)品中使用的農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)(農(nóng)藥、獸藥、魚藥、飼料及飼料添加劑、肥料)等農(nóng)業(yè)投入品的審查、批準(zhǔn)和控制工作,負(fù)責(zé)境內(nèi)動植物及其產(chǎn)品的檢驗檢疫工作。國家質(zhì)檢總局主要負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工和出口領(lǐng)域內(nèi)的食品安全控制工作。負(fù)責(zé)食品安全的抽查、監(jiān)管,并從企業(yè)保證食品安全的必備條件抓起,采取生產(chǎn)許可、出廠強(qiáng)制檢驗等監(jiān)管措施對食品加工業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,建立與食品有關(guān)的認(rèn)證認(rèn)可和產(chǎn)品標(biāo)識制度。特別是出口食品加工廠的注冊、出口動物和植物性食品檢查、活體動物的進(jìn)出口檢疫、出口檢驗檢疫證書的發(fā)放等。商務(wù)部側(cè)重于食品流通管理,主要職責(zé)是通過積極開展?fàn)巹?chuàng)綠色市場活動,整頓和規(guī)范食品流通秩序,建立健全食品安全檢測體系,監(jiān)管上市銷售食品和出口農(nóng)產(chǎn)品的衛(wèi)生安全質(zhì)量。工商行政管理局負(fù)責(zé)組織實施市場交易秩序的規(guī)范管理和監(jiān)督,對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶進(jìn)行檢查,審核其主體資格,執(zhí)行衛(wèi)生許可審批規(guī)定。同時,查處假冒偽劣產(chǎn)品和無證無照加工經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品與食品等違法行為。除上述部門外,還有一些政府機(jī)構(gòu)也參與食品檢驗和控制。如,科技部負(fù)責(zé)食品安全科研工作,環(huán)保局參與產(chǎn)地環(huán)境、養(yǎng)殖場和食品加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測與控制工作等。這樣,中國就形成了按照食品鏈環(huán)節(jié)進(jìn)行部門分工為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管框架(見圖1)。二、中國食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和職能的確立(一)食品安全監(jiān)管設(shè)計的:綜合監(jiān)管從表面看,我國食品安全監(jiān)管部門及職能的設(shè)計是一個多部門多級別架構(gòu)的體制。這種方式比較符合食品問題的復(fù)雜性、多樣性和社會性交叉等特點(diǎn),至少能夠在概念上讓人充分相信從上到下的國家機(jī)器都在食品安全監(jiān)管上獲得了最大限度的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)能。中國食品安全監(jiān)管模式的設(shè)計在行政權(quán)分解狀態(tài)下最大程度尋求行政資源的整合,這一體系運(yùn)營的效率主要取決于兩方面問題的解決:一是中央各部門的合作;二是中央與地方的合作。然而,我國的食品安全監(jiān)管體系的設(shè)計主要是從行政本身的角度來劃分的,是建立在行政學(xué)的基礎(chǔ)上,對各部門職能的描述是概括化、政策化的語言,其模糊性和解釋余地之大不得不讓人懷疑我國食品安全監(jiān)管理念的根基。2003年在中國的政府機(jī)構(gòu)改革中,在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建食品和藥品監(jiān)管局,并授予其綜合監(jiān)督管理食品安全的權(quán)力,這無疑是實現(xiàn)綜合監(jiān)管的重大舉措,對于理順現(xiàn)行行政監(jiān)管體制和加強(qiáng)關(guān)乎公眾健康安全的措施有著特殊重要意義。但是它所能起的作用有多大,這才是必須深刻思考的問題。中國食品藥品監(jiān)管局要履行自己的綜合管理的職能至少會遇到雙重阻礙:第一,從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,食品和藥品監(jiān)督管理局屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),在地位上不比其他國家機(jī)構(gòu)高,在中國這樣一個有嚴(yán)格等級的行政體制下,它有什么力量去“綜合管理”?第二,從職能劃分來看,幾乎所有的中央國家機(jī)關(guān)在某種程度上都被授予“綜合監(jiān)管”的職能,當(dāng)它們的監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生重疊和碰撞時,每個部門都名正言順有理由來捍衛(wèi)自己的“領(lǐng)地”。(二)食品安全監(jiān)管實行分段監(jiān)管,有利于強(qiáng)化食品市場監(jiān)管工作的權(quán)威性目前,我國食品管理模式表面上看幾乎調(diào)動了許多力量來齊抓共管,但實質(zhì)上是沒有一個部門真正在管或最終負(fù)責(zé)。這種分權(quán)共治模式的根本特點(diǎn)是權(quán)力被分散而無法形成絕對的權(quán)威管理。中國在食品管理上形成的多部門管理格局是不同部門僅僅負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)的結(jié)果。目前,食品安全管理權(quán)限分屬農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、環(huán)保、法制、計劃和財政等部門,形成了“多頭管理,無人負(fù)責(zé)”的局面,嚴(yán)重影響了監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。我國食品安全監(jiān)管實行分段監(jiān)管的本意是將食品安全監(jiān)管細(xì)化,讓食品制造的各個環(huán)節(jié)都能充分得到政策主體的管理與指導(dǎo)。但在我國,各執(zhí)行主體間工作不協(xié)調(diào),各個部門之間權(quán)限界定不清楚,只能相互交叉,政出多門,管理重疊和管理缺位現(xiàn)象突出,政策實施的通道被切成了不相連接的幾段。當(dāng)出現(xiàn)食品安全事件需要追究責(zé)任時,所涉及的各有關(guān)方面都會本能地推卸責(zé)任。這種情況常常導(dǎo)致管理活動的重復(fù)、法律實施的不穩(wěn)定、管理活動缺乏一致性和管理盲區(qū)的出現(xiàn)等,還可能導(dǎo)致公共健康目標(biāo)和貿(mào)易便利化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間出現(xiàn)矛盾。以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為例,僅食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管部門就包括衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局,國家質(zhì)檢總局、國家工商總局這4家:衛(wèi)生許可權(quán)由衛(wèi)生部門掌握;質(zhì)檢總局控制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);工商總局負(fù)責(zé)企業(yè)登記和食品流通;食品保健品的審批和注冊由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)。自2005年4月震驚全國的安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件發(fā)生后,社會各界就對因多頭管理而漏洞頻出的現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制提出了質(zhì)疑。(三)延伸機(jī)構(gòu)的組合中國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)控工作由國家和地方政府的管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。中央政府一級的食品安全管理工作主要由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局和商務(wù)部等部門共同負(fù)責(zé),并向國務(wù)院報告工作。這幾個機(jī)構(gòu)自成體系,在省、市、縣一級分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機(jī)構(gòu),每個機(jī)構(gòu)的具體結(jié)構(gòu)和管理范圍都很復(fù)雜。大部分省、市和縣級政府都設(shè)有與衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和國家質(zhì)檢總局對應(yīng)的食品安全管理機(jī)構(gòu)。一般情況下,這些食品安全管理機(jī)構(gòu)直接對當(dāng)?shù)氐谋炯壵?fù)責(zé),但接受中央機(jī)構(gòu)的管理和技術(shù)指導(dǎo)。也有些地方的食品安全管理機(jī)構(gòu)直接接受中央機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),如,省級的進(jìn)出口檢驗檢疫局。但是,地方政府也有權(quán)制定自己的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn),而地方的食品安全管理機(jī)構(gòu)都是地方財政自給,因而很可能更多的關(guān)注于本地區(qū)利益而不是國家的標(biāo)準(zhǔn)。目前,各部門從中央到地方的垂直系統(tǒng)亦十分復(fù)雜。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部從中央到地方均為分級管理。食品和藥品監(jiān)管局成立后,地方上尚無食品監(jiān)管的職能部門,如何實行地方上的監(jiān)管,依然是未知數(shù)。(四)建立和完善相關(guān)的行業(yè)自律產(chǎn)業(yè)界是食品的提供者,建立有效的食品安全保障體系,離不開產(chǎn)業(yè)界包括生產(chǎn)者和進(jìn)口商、加工者、銷售商(零售和批發(fā))、食品服務(wù)、貿(mào)易組織等有關(guān)各方的密切配合。產(chǎn)業(yè)界在食品安全管理體系中的作用主要通過以下途徑落實:一是與政府溝通,將行業(yè)信息傳遞給政府,為政府完善管理制度提供服務(wù);二是通過行業(yè)自律加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部管理;三是與消費(fèi)者溝通,根據(jù)消費(fèi)者的需求不斷完善行業(yè)內(nèi)部管理制度。但是,目前這幾個方面的作用沒有得到充分發(fā)揮。我國現(xiàn)行的食品安全管理體制是一個自上而下的體制。法律法規(guī)的出臺、標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢驗檢測體系的建立、認(rèn)證認(rèn)可體系的建立并不是根據(jù)行業(yè)的現(xiàn)實情況出發(fā),這樣就容易造成管理“虛化”的問題,很多具體管理制度實際上執(zhí)行不下去。目前,食品行業(yè)組織還沒有得到充分的發(fā)育,即使有些行業(yè)成立了行業(yè)協(xié)會,但運(yùn)行還很不規(guī)范。食品行業(yè)與消費(fèi)者的溝通也比較少,一些食品生產(chǎn)加工者和銷售商為了降低成本和占領(lǐng)市場,利用與消費(fèi)者信息不對稱的機(jī)會,制假售假,給食品安全造成了極大隱患。(五)對食品安全問題的關(guān)注在有效的食品安全保障體系中,消費(fèi)者起著重要而關(guān)鍵的作用。但目前,我國大多數(shù)消費(fèi)者對食品安全問題沒有引起足夠的重視。即使一部分消費(fèi)者對食品安全問題比較重視,由于消費(fèi)者組織還不健全,也缺乏有效參與監(jiān)督的渠道。三、對食品安全的管理機(jī)構(gòu)實行統(tǒng)一管理以消費(fèi)者健康與安全為核心,重新建立足以控制各環(huán)節(jié)風(fēng)險的食品安全體系是發(fā)達(dá)國家食品安全管理體制變化的總趨勢。從國際經(jīng)驗來看,加強(qiáng)食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全管理體制改革的核心。這種協(xié)調(diào)表現(xiàn)為兩種類型:一類是以加拿大、丹麥、愛爾蘭、澳大利亞為代表,為了控制風(fēng)險,將原有的食品安全管理部門重新統(tǒng)一到一個獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu),對全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題;另一類是以美國和日本為代表,食品安全的管理機(jī)構(gòu)依然分布在不同的部門,但通過明確食品類別(美國)或按照環(huán)節(jié)(日本)進(jìn)行分工,以保證對“農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管。值得注意的是,即使在美國也一直存在著要求食品安全管理機(jī)構(gòu)完全統(tǒng)一到一個部門的聲音。阿根廷、智利和荷蘭等國也在積極探討成立一個專門機(jī)構(gòu)的必要性和可行性。我國有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,并避其不足。目前,我國多部門監(jiān)管體制存在的問題是顯然的,必須對其進(jìn)行改革。就實際情況來說,近期內(nèi)不可能建立一個單一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系,也沒有任何一個部門能夠在短期內(nèi)挑起確保13億人口食品安全的重任。比較現(xiàn)實的選擇是通過加大協(xié)調(diào)力度和完善協(xié)調(diào)機(jī)制,處理好部門之間的關(guān)系、不同級次政府之間的關(guān)系、政府與消費(fèi)者組織和產(chǎn)業(yè)界以及其他相關(guān)利益方之間的關(guān)系,將多部門體系轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合部門體系。為此,提出幾點(diǎn)建議:(一)職責(zé)劃分不夠明確我國食品安全管理多達(dá)8、9個部門,各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),成立食品安全委員會極有必要,國外也有先例和經(jīng)驗。現(xiàn)在由于職責(zé)劃分不夠明確,在生產(chǎn)過程和市場流通中常出現(xiàn)“誰都管和誰都不管”的現(xiàn)象。建議:我國盡早組建由相關(guān)政府職能部門組成的食品安全委員會,專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)政府各主管部門對我國食品安全的監(jiān)管,并為政府制定食品安全政策提供建議,研究提出食品安全保障機(jī)制,調(diào)查評估食品安全狀況并提出改進(jìn)措施。(二)種分工方案政府食品安全管理機(jī)構(gòu)的合理分工,是建立協(xié)調(diào)的能夠?qū)崿F(xiàn)由“農(nóng)田到餐桌”的食品安全管理體制的核心?？晒┻x擇的改革方向有3種,每一種都需要國家食品藥品監(jiān)督管理局充分發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用。第一種是把現(xiàn)在分布于各部門的食品安全管理機(jī)構(gòu)完全整合在一起,統(tǒng)一放到一個獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu),徹底解決機(jī)構(gòu)重復(fù)和管理盲區(qū)問題。該方案對現(xiàn)有行政體制的沖擊最大,改革的難度也最大;第二種是借鑒美國現(xiàn)有的食品安全管理體制模式,由國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭組織有關(guān)部門,按照食品的類別在各個部門進(jìn)行分工。每個部門獨(dú)立地對自己所分管食品從“農(nóng)田到餐桌”進(jìn)行全過程監(jiān)管,其他部門無權(quán)干涉。該方案與目前的行政管理體制有一定沖突,因為各部門現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管職能是按照食品產(chǎn)業(yè)鏈條的環(huán)節(jié)來劃分的,因此,改革力度較大,也存在一定難度;第三種則是在現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上進(jìn)行小的調(diào)整,依然按照食品產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)進(jìn)行分工。由國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭,組織衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和質(zhì)檢等部門研究制定分工方案。主要解決兩個問題:一是就監(jiān)管方面存在交叉和重復(fù)之處進(jìn)行明確的重新分工,只能由一個部門負(fù)責(zé),其他部門退出;二是就無人管理的盲區(qū)進(jìn)行明確的分工,確定哪個部門負(fù)責(zé)哪些尚無人監(jiān)管的盲區(qū)。在制定分工方案時要充分考慮各個部門已經(jīng)建立的檢驗監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的實力。這個方案最接近現(xiàn)有管理體制,但是必須解決好分工后各環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)和銜接問題。解決銜接問題的關(guān)鍵在于都應(yīng)該服從于一個統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。(三)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu),實行領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制中國地域遼闊,地區(qū)間差異明顯。應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗實行食品安全機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度,建立中央政府和地方政府既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng),在縣市、省區(qū)和全國全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通。必須充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用,由各級政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)