開發(fā)區(qū)土地開發(fā)股權(quán)融資的困境與出路

開發(fā)區(qū)土地開發(fā)股權(quán)融資的困境與出路

由于土地開發(fā)缺乏不確定性，開發(fā)區(qū)未來利益不確定。土地開發(fā)只能接觸到石頭過渡，很難直接進(jìn)行股份融資。因此，土地開發(fā)的股權(quán)融資是限制開發(fā)區(qū)發(fā)展的瓶頸。土地開發(fā)運(yùn)作方式單一開發(fā)區(qū)土地開發(fā)自有資金的需求量增加。銀行貸款門檻的提高,增加了土地開發(fā)對自有資金的需求;土地開發(fā)成本越來越高,而土地出讓價格上漲乏力,導(dǎo)致對自有資金的需求增加;由于開發(fā)區(qū)失敗的案例越來越多,開發(fā)區(qū)土地開發(fā)的風(fēng)險越來越大,政府需要通過股權(quán)融資,分散風(fēng)險。摸著石頭過河的開發(fā)邏輯制約股權(quán)融資。目前我國開發(fā)區(qū)形成的基本盈利模式是,通過土地、稅收及其它優(yōu)惠政策,吸引企業(yè)入住,再通過入住企業(yè)未來的稅收,平衡前期土地開發(fā)的損失。而在開發(fā)區(qū)的操作實(shí)踐中,多采用整體規(guī)劃、分步實(shí)施的辦法。然而在具體執(zhí)行過程中,分步開發(fā)變成了“摸著石頭過河”,走到哪里算哪里,招商也沒有標(biāo)準(zhǔn),碰到一個算一個。開發(fā)區(qū)沒有明確的發(fā)展方向,沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體路徑。因此,雖然開發(fā)區(qū)面臨土地開發(fā)資金短缺問題,可是沒有哪個企業(yè)愿意與這樣的開發(fā)區(qū)合作進(jìn)行土地開發(fā)。政企合一的操作方式不利于股權(quán)融資。很多開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)是由政府成立的開發(fā)區(qū)投資公司來進(jìn)行操作,政府投資公司承擔(dān)無限責(zé)任,而政府也具有未來無限的收益權(quán)。政府若要通過市場化融資,比較可行的是項(xiàng)目融資和開發(fā)公司股權(quán)融資方式。項(xiàng)目融資只能解決土地開發(fā)過程中某個具體項(xiàng)目的融資問題,而土地開發(fā)的大部分資金必須通過股權(quán)融資來解決。開發(fā)公司股權(quán)融資,必須改變政府投資的無限責(zé)任公司的身份,并且明確開發(fā)公司的責(zé)權(quán)利。土地開發(fā)公司的管理模式在開發(fā)區(qū)的籌建過程中,土地利用規(guī)劃和空間規(guī)劃都存在很強(qiáng)的不確定性,開發(fā)區(qū)整體的盈余情況都是未知數(shù),政府對開發(fā)區(qū)的建設(shè)承擔(dān)無限責(zé)任。在前期籌建過程中,設(shè)置政府投資性開發(fā)區(qū)公司有其合理性。但是隨著事業(yè)的發(fā)展,土地開發(fā)成為重要問題時,政府需要社會資本的參與,成立有限責(zé)任開發(fā)公司成為必然,這也是開發(fā)區(qū)土地開發(fā)融資的前提條件之一。土地開發(fā)公司如果不是以政府投資為主要職能,而是承擔(dān)開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、招商、建設(shè)、運(yùn)營和管理職能,那么開發(fā)公司就有逐利性目的,只能承擔(dān)有限責(zé)任,并在有限責(zé)任范圍內(nèi)獲取有限的收益。這就需要政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)的無限責(zé)任中劃出一個界限,明確界定哪些是開發(fā)公司的責(zé)任和權(quán)利,并在給定的權(quán)力內(nèi)取得收益。但由于開發(fā)區(qū)土地開發(fā)的特點(diǎn),開發(fā)公司運(yùn)作自己責(zé)權(quán)內(nèi)的事務(wù)往往不能得到合理的回報,因此需要政府為其界定補(bǔ)償機(jī)制,使得開發(fā)公司的投資和管理有合理的回報率,具有吸引社會投資者投資的可能。清晰的盈利模式是土地開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)區(qū)土地股權(quán)融資的另一個前提條件。我國早期的開發(fā)區(qū)大多采用低價吸引企業(yè)入住,靠稅收回報補(bǔ)貼前期開發(fā)成本,并實(shí)現(xiàn)區(qū)域稅收增長的目標(biāo)。從近年實(shí)踐來看,全國各地都設(shè)有開發(fā)區(qū),各開發(fā)區(qū)在政策上也沒有實(shí)質(zhì)性差別,大家同時讓利等同于沒有讓利,各開發(fā)區(qū)只有靠土地價格來吸引企業(yè)入住,形成惡性競爭,其結(jié)果是入?yún)^(qū)企業(yè)的服務(wù)得不到保障,企業(yè)入住數(shù)量和規(guī)模達(dá)不到開發(fā)區(qū)的盈虧平衡點(diǎn),最后導(dǎo)致大量開發(fā)區(qū)閑置,造成資源的巨大浪費(fèi)。目前這種盈利模式已經(jīng)站不住腳,開發(fā)區(qū)必須進(jìn)行盈利模式的創(chuàng)新。合理規(guī)劃,合理劃分項(xiàng)目開發(fā)區(qū)需要根據(jù)自身?xiàng)l件和特點(diǎn),尋找適合自己的盈利模式,從而改變單純依靠土地和稅收優(yōu)惠的模式。開發(fā)區(qū)盈利模式創(chuàng)新可從三方面考慮。一是通過降低入園企業(yè)的運(yùn)營成本,吸引企業(yè)入住,這種模式可以降低招商過程中對地價的依賴度。通過基礎(chǔ)設(shè)施的共享、上下游產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接以及統(tǒng)一物流體系的建設(shè)等一系列手段,降低入園企業(yè)運(yùn)營成本。二是通過差別化的戰(zhàn)略,形成特色園區(qū),吸引企業(yè)入住,如總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)等。這種園區(qū)的特點(diǎn)是對入住客戶進(jìn)行準(zhǔn)確的定位,并圍繞入住客戶的潛在需求進(jìn)行環(huán)境和配套設(shè)施的建設(shè)。三是通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集,形成優(yōu)勢,吸引企業(yè)入住,比較典型的是南方小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展模式。通過龍頭企業(yè)的引入或圍繞龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的延伸,形成產(chǎn)業(yè)聚集,提升每個入住企業(yè)的價值。但無論采取哪種盈利模式,都要把創(chuàng)新盈利模式措施落到實(shí)處,且必須在規(guī)劃條件里有所反應(yīng)(這些并沒有引起開發(fā)區(qū)決策者和管理者的足夠重視)。*要有好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃一個好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為開發(fā)區(qū)的發(fā)展指明了方向,明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo),并為潛在客戶的選擇提供了方向。*要有好的項(xiàng)目規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,通過項(xiàng)目策劃,縮小開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),進(jìn)行細(xì)分市場的定位,為空間規(guī)劃提供基本素材,也為進(jìn)一步明確招商客戶提供了保障。*要有好的空間規(guī)劃好的空間規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合配置,降低入?yún)^(qū)企業(yè)的總體成本,提高開發(fā)區(qū)的競爭力;同時好的空間規(guī)劃能夠?yàn)殚_發(fā)區(qū)營造環(huán)境,吸引企業(yè)入住。開發(fā)區(qū)的盈利模式是站在政府角度的。政府盈利模式會把稅收、解決就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及城市化進(jìn)程等一系列指標(biāo)納入到盈利模式的考核體系中來,其評估期限可以無限長。對于開發(fā)公司而言,評估期內(nèi)財務(wù)上的盈利指標(biāo)是關(guān)鍵因素。一般會通過四個步驟明確開發(fā)公司盈利模式。把開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、配套設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目分拆。通過項(xiàng)目分拆,既分解投資,也是給出開發(fā)公司框架性條件的前提條件。項(xiàng)目可以分成營利性項(xiàng)目和非盈利性項(xiàng)目兩大類。對于非盈利項(xiàng)目,又可以拆解成沒有現(xiàn)金流收入和有現(xiàn)金流收入兩類。開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)項(xiàng)目是營利性項(xiàng)目,但在實(shí)際操作過程中,往往是以低于成本的價格對外出讓或轉(zhuǎn)讓的。開發(fā)區(qū)的市政道路建設(shè)是沒有現(xiàn)金流收入的非營利性項(xiàng)目;而市政管網(wǎng)中有一部分可以是有現(xiàn)金流收入的非營利性項(xiàng)目;對于開發(fā)區(qū)工業(yè)廠房的開發(fā)、配套設(shè)施建設(shè),大部分可以作為營利性項(xiàng)目來考慮。因此,在實(shí)際項(xiàng)目分拆過程中,可能更為復(fù)雜,需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活劃分。對分拆項(xiàng)目進(jìn)行打包。按照現(xiàn)有企業(yè)操作慣例,本著專業(yè)事情由專業(yè)公司來做的原則,進(jìn)行項(xiàng)目組合。對于沒有現(xiàn)金流的非營利性項(xiàng)目,可以通過管委會代表政府進(jìn)行投資建設(shè),政府在建設(shè)過程中也可以通過BT方式進(jìn)行短期融資,以解決開發(fā)區(qū)前期建設(shè)資金的壓力;對于有現(xiàn)金流的非營利性項(xiàng)目和營利性項(xiàng)目,可交由開發(fā)公司運(yùn)作。評估開發(fā)公司的盈利能力和風(fēng)險水平。通過估算開發(fā)公司的盈利能力,測算開發(fā)公司的凈資產(chǎn)收益率,并評估風(fēng)險。對于開發(fā)公司而言,應(yīng)該根據(jù)不同的風(fēng)險,確定不同項(xiàng)目財務(wù)內(nèi)部收益率的最低值。風(fēng)險比較大的項(xiàng)目,財務(wù)內(nèi)部收益率要高一些,具體要參考行業(yè)的水平進(jìn)行財務(wù)內(nèi)部收益率的確定;風(fēng)險比較小的項(xiàng)目,如污水處理項(xiàng)目,財務(wù)內(nèi)部收益率可以偏低一些。補(bǔ)充條件。對于有現(xiàn)金流的非營利性項(xiàng)目,但不具備投資價值,需要政府通過補(bǔ)貼等手段,提高項(xiàng)目的盈利能力并降低風(fēng)險。由于土地開發(fā)項(xiàng)目的出讓價格低于開發(fā)成本,因此需要政府通過財政支持,獲得投資的合理回報。投資者除關(guān)心技術(shù)和財務(wù)問題外,更注重項(xiàng)目的操作層面。如何理順開發(fā)區(qū)的管理關(guān)系,提高開發(fā)公司效率,也是投資者比較關(guān)注的問題。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu),應(yīng)為開發(fā)公司制定好政策,做好公司的邊