航空碳減排法制發(fā)展及啟示

航空碳減排法制發(fā)展及啟示溫室氣體的排放被認(rèn)為是氣候變暖的元兇，［1］依據(jù)2013年國(guó)際民航組織環(huán)境報(bào)告，航空碳排放雖然僅占全球總排放的2%,但年均增速位居各行業(yè)之首，預(yù)測(cè)至2020年將占20%-41%。［2］而且航空碳排放直接在對(duì)流層上部和平流層，更易對(duì)氣候變化產(chǎn)生影響。鑒于此，航空碳減排勢(shì)在必行，而以市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化碳排放權(quán)配置，不失為一種低成本、可持續(xù)的碳減排激勵(lì)工具。1997年《京都議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)第2條第2款規(guī)定，締約方應(yīng)通過國(guó)際民用航空組織(InternationalCivilAviationOr—ganization，ICAO)，謀求限制或減少航空燃料產(chǎn)生的溫室氣體之排放。由于ICAO框架下的國(guó)際航空減排議題遲遲未取得預(yù)期進(jìn)展，歐盟2008/101/EC號(hào)指令將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易機(jī)制(Europe—anUnionEmissionsTradingScheme，EUETS)中，建立歐盟層面航空碳排放的市場(chǎng)措施機(jī)制(market—basedmeasure，MBM)，邁出全球航空業(yè)碳減排責(zé)任量化第一步，但因合法性存在嚴(yán)重缺陷，實(shí)施受到較多限制。受歐盟行動(dòng)的壓力，第39屆ICAO大會(huì)通過國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃(Carbon。ffset—tingandReductionSchemeforInternationalAvia—tion，CORSIA)，雖然CORSIA實(shí)施面臨一定障礙，但仍在推進(jìn)中。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，亟待加速包括航空在內(nèi)的各項(xiàng)碳減排工作，《民航局關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》(民航發(fā)［2011］44號(hào))也提出，2020年中國(guó)民航能源強(qiáng)度/碳強(qiáng)度均較2005年下降22%。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟和ICAO的法制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極參與全球航空碳減排行動(dòng)，并且建構(gòu)我國(guó)的法制框架。一、歐盟航空碳減排的法制發(fā)展及其合法性缺陷1.歐盟航空碳減排法制的發(fā)展背景。歐盟及其成員國(guó)在《議定書》簽署后積極開展碳排放交易法制建設(shè)，依據(jù)歐盟2003/87/EC號(hào)指令，在2005年1月1日EUETS正式啟動(dòng)°EUETS推行"總量限制與交易規(guī)則”，即在限制溫室氣體排放總量的基礎(chǔ)上，排放單位按照分配或交易的行政許可配額進(jìn)行排放。為確保EUETS有效實(shí)施，歐盟制定了嚴(yán)格的履約機(jī)制：在第一階段（2005-2007年），排放單位的溫室氣體排放量每超過配額1噸，將被處以40歐元的罰款；在第二階段（2008-2012年），罰款額從每噸40歐元變?yōu)槊繃?00歐元，并且次年排放額度將扣除上一年的超標(biāo)數(shù)量。［3］剩余的排放配額，可以保留供日后自身使用，或通過交易所出售給其他單位。歐盟2003/87/EC號(hào)指令以法律形式對(duì)碳排放交易機(jī)制予以明確，促進(jìn)了歐盟碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為達(dá)成2020年末排放量在1990年基礎(chǔ)上降低20%的減排目標(biāo)，歐盟采取單獨(dú)行動(dòng)，通過2008/101/EC號(hào)指令將航空營(yíng)運(yùn)者列為排放單位，要求從2012年1月1日開始，所有飛往、飛離、飛經(jīng)歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)的航班均納入EUETS框架。歐盟單邊建立區(qū)域性全球航空碳排放交易體系的合法性受到廣泛地質(zhì)疑，加之難以調(diào)停內(nèi)部利益群體的爭(zhēng)端，被迫妥協(xié)頒布2014/421/EU號(hào)指令，改為在2016年第39屆ICAO大會(huì)上能夠達(dá)成具有執(zhí)行力的全球統(tǒng)一航空碳排放交易體系，承諾2016年12月31日之前暫停將非歐盟航空公司進(jìn)出歐盟的航班納入EUETS°2017年歐盟依據(jù)第39屆ICAO大會(huì)建立的CORSIA，頒布?xì)W盟2017/2392號(hào)法規(guī)對(duì)2003/87/EC號(hào)指令予以修訂，從2017年起將EUETS地理范圍限制在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航班范圍。為了促進(jìn)CORSIA實(shí)施，歐盟將第三方國(guó)家納入￡。ETS期限延長(zhǎng)至2023年12月31日。屆時(shí)若不能有效推動(dòng)全球航空碳交易具體制度框架的形成，EUETS將從2024年恢復(fù)到原來的全部范圍。2.歐盟航空減排的法制框架歐盟航空碳減排機(jī)制是對(duì)歐盟。2008/101/EC號(hào)指令確立EUETS的細(xì)化，主要包括碳減排目標(biāo)、碳排放交易所涵蓋范圍、配額方式和執(zhí)行機(jī)制等內(nèi)容。（1）碳減排目標(biāo)歐盟2008/101/EC號(hào)指令指出，航空碳排放的限制是歐盟碳減排目標(biāo)的重要部分，減排期分為兩個(gè)階段：第一階段為2012年1月1日至2012年12月31日，排放配額總量為2004—2006年平均排放額（歷史排放）的97%；第二階段為2013年起至2020年止，要求每年的排放配額總量為歷史排放的95%。［4］（2）適用范圍歐盟2008/101/EC號(hào)指令明確提出，從2012年起所有飛離或抵達(dá)歐盟區(qū)域內(nèi)的航班均納入EUETS。同時(shí)，該指令對(duì)于碳排放計(jì)算，不僅包括航空器在歐盟區(qū)域內(nèi)的排放，而且將全程航線碳排放均計(jì)入排量。依據(jù)歐盟2014/421/EU指令，征收航段范圍變更為限于歐盟空域之內(nèi)。（3）配額分配依據(jù)歐盟2008/101/EC號(hào)指令，航空碳排放配額分配包括免費(fèi)發(fā)放和拍賣兩種方式。免費(fèi)配額的獲取是根據(jù)歷史排放的比例確定，各航空營(yíng)運(yùn)者通過碳排放量的自我監(jiān)測(cè)、報(bào)告提交和數(shù)據(jù)核證程序，依據(jù)其排放量占總排放量的比例，確定其免費(fèi)配額。在減排第一階段，15%碳排放配額以拍賣方式分配，85%被免費(fèi)分配給各航空營(yíng)運(yùn)者；在第二階段，免費(fèi)配額比例降低至82%，另外3%預(yù)留給航空市場(chǎng)的新進(jìn)入者及快速發(fā)展者。（4）執(zhí)行機(jī)制為保證航空碳排放指令的順利實(shí)施，歐盟2008/101/EC號(hào)指令第3g條還針對(duì)監(jiān)測(cè)、報(bào)告及處罰等予以規(guī)定。指令要求航空營(yíng)運(yùn)者向主管成員國(guó)遞交碳排放量的監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及計(jì)算噸公里數(shù)的監(jiān)測(cè)方法，經(jīng)過批準(zhǔn)后，航空營(yíng)運(yùn)者每年度向主管國(guó)家遞交執(zhí)行情況報(bào)告。該報(bào)告經(jīng)由政府認(rèn)證的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)核證，核證包括報(bào)告內(nèi)容是否違反監(jiān)測(cè)計(jì)劃，是否存在虛假陳述等。對(duì)于超額卻未購(gòu)買配額的航空營(yíng)運(yùn)者，處以罰款；嚴(yán)重者，甚至?xí)馐軞W盟發(fā)布的“運(yùn)行禁止令〃，受罰的航空營(yíng)運(yùn)者可以向歐盟委員會(huì)申辯獲得救濟(jì)。3.國(guó)際公約視角下歐盟航空碳減排法制的合法性缺陷。歐盟強(qiáng)行將航空業(yè)納入EUETS，一方面有利于減少航空碳排放，另一方面增加財(cái)政收入，借此爭(zhēng)奪碳排放定價(jià)權(quán)，在碳金融及相關(guān)產(chǎn)業(yè)先行一步。歐盟這一舉措雖然精明，但如意算盤遭到美、中、俄、日、印等大國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，［5］從諸國(guó)際公約視角看，其存在較為嚴(yán)重的合法性缺陷。（1）《京都議定書》的視角航空碳減排議題離不開全球氣候談判這一大背景?！蹲h定書》作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）補(bǔ)充條款，是《公約》框架下航空碳減排最具相關(guān)性的國(guó)際法依據(jù)?！豆s》第3條明確提出共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，第4條第3款、第5款進(jìn)一步明確了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)承擔(dān)更多義務(wù)，幫助發(fā)展中國(guó)家；第7款進(jìn)一步指明發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)限制性義務(wù)和責(zé)任。《議定書》繼承《公約》的"共同但有區(qū)別的責(zé)任〃原則，其確立基于市場(chǎng)機(jī)制的碳排放交易應(yīng)當(dāng)符合該原則。根據(jù)歐盟2008/101/EC號(hào)指令，EUETS配額分配采用“基準(zhǔn)制+祖父制〃，等于變相獎(jiǎng)勵(lì)在基準(zhǔn)期排放量大的航空營(yíng)運(yùn)者，懲罰提前采取減排措施而在基準(zhǔn)期排放量較少的航空營(yíng)運(yùn)者。歐盟航空碳減排掩蓋了發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史碳排放責(zé)任，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的排放主要是“生存和發(fā)展性排放〃，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的排放更多的是“奢侈性排放〃，［6］表面上一視同仁，實(shí)質(zhì)上卻通過〃一刀切〃對(duì)發(fā)展中國(guó)家予以不公平對(duì)待，違反《公約》《議定書》所明確的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。（2）《芝加哥公約》的視角《國(guó)際民用航空公約》（以下簡(jiǎn)稱《芝加哥公約》）是ICAO的憲法性文件，且《議定書》第2條第2款要求締約方通過ICAO謀求限制或減少溫室氣體的排放，因此《芝加哥公約》成為航空碳減排的重要法律基礎(chǔ)。依據(jù)《芝加哥公約》，歐盟2008/101/EU號(hào)指令存在以下相悖之處：①涉嫌違反《芝加哥公約》關(guān)于領(lǐng)空主權(quán)的有關(guān)規(guī)定。公約第1條確認(rèn)各締約國(guó)擁有完整的領(lǐng)空主權(quán)，歐盟航空碳減排卻將航空器的全程航線包括在內(nèi)，對(duì)航空器在他國(guó)領(lǐng)空碳排放予以管制，存在侵犯他國(guó)領(lǐng)空主權(quán)之虞。②涉嫌違反《芝加哥公約》關(guān)于公海飛行的有關(guān)規(guī)定。公約第12條規(guī)定公海上空的有效規(guī)則應(yīng)由公約予以規(guī)定，但歐盟航空碳減排將包括公海在內(nèi)的全程航線納入其管轄范圍，侵犯了公海上空的立法權(quán)主體。③涉嫌違反《芝加哥公約》關(guān)于稅費(fèi)征收的有關(guān)規(guī)定。公約第15條規(guī)定稅費(fèi)征收的公布及通知要求，歐盟航空碳排放相當(dāng)于對(duì)途經(jīng)歐盟領(lǐng)空的締約國(guó)航空器變相征收"碳稅”，該征收行為依據(jù)公約應(yīng)對(duì)ICAO予以通知義務(wù)且不被締約國(guó)反對(duì)，而歐盟采取單邊手段要求締約國(guó)航空營(yíng)運(yùn)者購(gòu)買航空碳排放配額違反了該項(xiàng)義務(wù)。（3）《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》的視角航空運(yùn)輸是一種國(guó)際服務(wù)貿(mào)易，其相關(guān)措施應(yīng)當(dāng)符合WTO框架下《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GeneralAgreementonTariffsandTrade1994,GATT1994）和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GeneralAgree—mentonTradeinServices,GATS）的相關(guān)規(guī)定。歐盟航空碳減排的實(shí)施將增加航空營(yíng)運(yùn)者的運(yùn)行成本，增加成本會(huì)傳導(dǎo)至乘客以及貨物，［7］必將對(duì)航空器運(yùn)營(yíng)者產(chǎn)生貿(mào)易限制效果，違反7GATT第3條和GATS第17條的國(guó)民待遇原則規(guī)定。歐盟將所有國(guó)家航空器一視同仁納入EUETS，并未充分考慮每個(gè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，航空營(yíng)運(yùn)者可能已參加其他國(guó)家或地區(qū)的碳減排體系，為碳排放支付了成本。因此，若使不同國(guó)家的航空營(yíng)運(yùn)者處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，則須針對(duì)不同情況給予差別待遇，這又與GATS第2條第1款規(guī)定的最惠國(guó)待遇原則相違背。［8］二、國(guó)際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展及其障礙1.國(guó)際民用航空組織航空碳減排的法制發(fā)展。歐盟航空碳減排固然具有控制航空器溫室氣體排放的功能，但區(qū)域性措施存在合法性缺陷等諸多不良影響，因此亟待ICAO提出全球化解決方案。2016年，第39屆ICAO大會(huì)上通過了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一氣候變化》和《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明一全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要文件，建立航空碳減排的一攬子措施COR-SIA0CORSIA分三個(gè)階段實(shí)施：在試驗(yàn)期（2021-2023年）和第一階段（2024—2026年），各國(guó)可自愿參與，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)率先參與；第二階段（2027-2035年）為強(qiáng)制性參與，其中2018年單項(xiàng)國(guó)際航空活動(dòng)的收入噸公里（RevenueTonne—Kilometers,RTKs）數(shù)超過RTKs總數(shù)0.5%的成員國(guó)，或RTKs累計(jì)數(shù)達(dá)到RTKs總數(shù)90%的成員國(guó)，必須參與，［9］被列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展國(guó)家和內(nèi)陸發(fā)展國(guó)家可選擇自愿參與。截止到2019年5月6日，已有80個(gè)國(guó)家自愿參與到2021年啟動(dòng)的全球市場(chǎng)措施機(jī)制（GMBM）計(jì)劃，這代表了全球76.63%的航空活動(dòng)。［10］2.國(guó)際民用航空組織航空碳減排法制發(fā)展的障礙。第39屆ICA。大會(huì)雖然通過CORSIA，但其具體實(shí)施還存在以下障礙。（1）排放單位以及MRV機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議隨著不同國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)化碳排放交易機(jī)制的發(fā)展，產(chǎn)生了不同的“排放單位〃，目前已被認(rèn)證的包括清潔發(fā)展機(jī)制中的核證減排量（CER）、歐盟交易機(jī)制中的排放配額（EUA）、聯(lián)合履約機(jī)制中的減排單位（ERU）、自愿減排單位（VER）以及中國(guó)自愿減排單位（CCER）。】11］各種排放單位的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證要求不同，市場(chǎng)供求量也不一致。因此，COR—SIA實(shí)施的前提是確定用于抵消國(guó)際航空碳排放的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)影響航空業(yè)的減排成本，還會(huì)最終影響各成員國(guó)參與該計(jì)劃的積極性°CORSIA下的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核實(shí)（Monitoring，ReportingandVerification，MRV）機(jī)制是GMBM的核心規(guī)范和設(shè)計(jì)要素，是確定排放基線所必須依賴的先行程序。該機(jī)制要求參與者每年須對(duì)排放量進(jìn)行自我監(jiān)測(cè)及確認(rèn)應(yīng)履行的義務(wù)，并且將上述監(jiān)測(cè)結(jié)果報(bào)告給主管部門，由主管部門指定第三方進(jìn)行獨(dú)立核實(shí)。由于抵消機(jī)制對(duì)碳數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性要求較高，MRV機(jī)制面臨巨大挑戰(zhàn)。目前，市場(chǎng)機(jī)制談判小組下設(shè)的專家組還在對(duì)CORSIA下MRV機(jī)制的建設(shè)進(jìn)行討論。（2）政策執(zhí)行效率及減排效果問題按照第39屆ICAO大會(huì)的要求，CORSIA簽署國(guó)的航空營(yíng)運(yùn)者以2019年和2020年的平均排放水平建立第一個(gè)全球性排放基準(zhǔn)，CORSIA以大會(huì)決議性質(zhì)通過，但缺乏法律約束力。各成員國(guó)會(huì)對(duì)會(huì)議通過的條款持保留態(tài)度，例如2007年第36屆ICAO大會(huì)通過同時(shí)承認(rèn)"共區(qū)〃原則和"非歧視〃原則，以及包括一攬子行動(dòng)安排的A36-22號(hào)決議，歐盟便對(duì)其中避免單邊行動(dòng)條款提出保留。各成員國(guó)的保留態(tài)度嚴(yán)重降低該計(jì)劃的執(zhí)行效率°CORSIA的減排效果以及能否真正保護(hù)環(huán)境亦存在較大爭(zhēng)議。ICAO往屆大會(huì)形成三個(gè)GMBM備選方案，其中全球排放交易機(jī)制是對(duì)全球航空碳排放設(shè)定總量上限，碳權(quán)運(yùn)用是充抵該總量上限以上及以下的所有航空碳排放。［12］因此COR-SIA被質(zhì)疑只是抵消碳排放量增長(zhǎng)，并不能有效限制碳排放。這一方面賦予CORSIA適應(yīng)國(guó)際航班強(qiáng)勁增長(zhǎng)的靈活性；另一方面卻受到無法真正實(shí)現(xiàn)碳減排的詬病。三、全球航空碳減排法制發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示1.夯實(shí)我國(guó)航空碳減排法制發(fā)展的制度基礎(chǔ)。（1）制定應(yīng)對(duì)氣候變化基本法我國(guó)處于氣候變化國(guó)際談判的立場(chǎng)經(jīng)歷了被動(dòng)卻積極參與、謹(jǐn)慎保守參與、開放活躍參與三個(gè)發(fā)展階段。［13］1992年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《公約》，2002年國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)《議定書》。2007年，我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際方案》（國(guó)發(fā)［2007］17號(hào)），這是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的第一部全面政策性文件，也是發(fā)展中國(guó)家頒布的第一部應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際方案。2009年全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。一些地方政府出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化的專門性規(guī)章，例如2010年《青海省應(yīng)對(duì)氣候辦法》、2011年《山西省應(yīng)對(duì)氣候辦法》等。2015年修改《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，首次提及“應(yīng)對(duì)氣候變化〃。氣候變化是一個(gè)綜合性問題，這種綜合性特征使任何一部環(huán)境、能源立法均無法予以全方位規(guī)制?！蛾P(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》提出，"按照積極應(yīng)對(duì)氣候變化的總體要求，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、森林法、草原法等相關(guān)法律法規(guī)，依法推進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作?！ㄎ覈?guó)亟待制定一部具有基本法性質(zhì)的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，以滿足國(guó)際、國(guó)內(nèi)的雙重需求：一方面與應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際需要相銜接，體現(xiàn)碳排放大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；另一方面滿足國(guó)內(nèi)需要，提供我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化具有全局性意義的法律框架。關(guān)于碳減排、尤其碳排放交易的規(guī)定將是我國(guó)《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的重要內(nèi)容之一，為我國(guó)航空碳減排法制奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。（2）擴(kuò)充碳稅進(jìn)入環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍2015年修訂《大氣污染法》第2條第2款規(guī)定，“大氣污染物與溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制〃。但是2016年《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定污染物不包含CO2，即我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅不包括碳稅。碳稅作為應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)工具之一，是碳排放交易的重要前提和基礎(chǔ)，能夠較好地推進(jìn)節(jié)能減排工作：①碳稅的覆蓋面較廣，基本上可以面向所有消費(fèi)化石燃料的單位和個(gè)人。②碳稅的穩(wěn)定性較強(qiáng)，有助于形成對(duì)能源價(jià)格以及延伸商品或服務(wù)價(jià)格的穩(wěn)定預(yù)期。③碳稅的執(zhí)行成本較低，在既有稅收征收管理體制下，通過稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)的合作，額外成本增加不多。④碳稅的公益性較強(qiáng)，通過稅收優(yōu)惠可以實(shí)現(xiàn)碳減排的公共利益目的。［14］因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，將碳稅納入其框架，既推進(jìn)我國(guó)航空碳減排工作進(jìn)度，還為未來CORSIA在我國(guó)的實(shí)施予以稅制支撐。（3）推進(jìn)碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程2011年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2011］2601號(hào)），同意7個(gè)省市啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，推動(dòng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)溫室氣體減排目標(biāo)。2012年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2014年又出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。2016年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2016］57號(hào)），明確提出2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易，第一階段將涵蓋包括航空業(yè)在內(nèi)的重點(diǎn)排放行業(yè)。但是，由于我國(guó)目前處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵期，因此2017年國(guó)家發(fā)改委僅印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（發(fā)改氣候規(guī)［2017］2191號(hào)），以發(fā)電行業(yè)為突破口，分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三階段推進(jìn)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的交易主體擴(kuò)充、交易產(chǎn)品豐富等需要制度的保障，因此需要推進(jìn)我國(guó)碳排放交易從政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。2.建立我國(guó)航空碳減排的法制體系。我國(guó)航空碳減排法制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮改進(jìn)技術(shù)、改善運(yùn)行、利用基于市場(chǎng)的措施及應(yīng)用可持續(xù)航空替代燃料等四大手段，［15］以重點(diǎn)促進(jìn)航空低碳技術(shù)和運(yùn)營(yíng)的發(fā)展、合理分配航空碳排放的配額以及形成基于碳排放交易的航空能源價(jià)格。（1）促進(jìn)航空低碳技術(shù)和運(yùn)營(yíng)的發(fā)展在保證航空器飛行安全的前提下，為達(dá)成航空碳減排目標(biāo)，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生產(chǎn)的自主創(chuàng)新和航空技術(shù)的研發(fā)，以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)航空碳減排，重點(diǎn)是航空器節(jié)油改造、生物燃油研究和應(yīng)用以及綠色機(jī)場(chǎng)建設(shè)；另一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)航空運(yùn)營(yíng)管理，例如國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)［2012］24號(hào)）提出的，“實(shí)行航路航線截彎取直，提高臨時(shí)航線使用效率，優(yōu)化地面運(yùn)行組織，減少無效飛行和等待時(shí)間〃。航空營(yíng)運(yùn)者為此增加的額外成本，需