我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策

--好好學(xué)習(xí)，每天向上--1我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策ProblemsandSolutionsofPublicParticipationforEIAinChina段小平李田〔同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院上海202392)摘要探討了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與機(jī)制，具體分析了當(dāng)前公眾參與所面臨的問(wèn)題：信息公開(kāi)不充分、公眾參與形式單一、進(jìn)入渠道和公眾參與保障措施缺乏，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與問(wèn)題與對(duì)策Abstract Inthispaper,mechanismofpublicparticipationinenvironmentalimpactassessment〔EIA〕wasdiscussed．Currentproblemsconcernedpublicparticipationwerepointedout：lackofinformationpublicity，insufficientvarietiesofthepublicparticipation，andscarcityofentrychannelsandsecurityregulations．Somecountermeasuresforthesituationweregiven．Keywords EnvironmentalImpactAssessment PublicParticipation ProblemsandCountermeasures前言公眾參與這個(gè)概念被引入我國(guó)，最早是在1991年實(shí)施的一個(gè)由亞洲開(kāi)發(fā)銀行供給贈(zèng)款的環(huán)境影響評(píng)價(jià)培訓(xùn)工程中提出的。后經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和深入的爭(zhēng)論，公眾參與機(jī)制漸漸成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。于202391日正式實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與做出了更為明確的規(guī)定。但是就整體而言，公眾參與機(jī)制在我國(guó)還很不健全。公眾參與制度設(shè)計(jì)未能擺脫行政管制的框架約束，僅在名義上擴(kuò)大了運(yùn)行中的社會(huì)卷入程度，增加了政治合法性，但也吞噬了公眾參與的活力〔1〕而且公眾參與制度缺乏法律程序保障，這導(dǎo)致一般公眾無(wú)法抗衡強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，公眾參與流于形式。一個(gè)成熟的公眾參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到構(gòu)造合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效，并成為現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要組成局部。公眾參與機(jī)制的根本內(nèi)容公眾參與的內(nèi)涵公眾參與的內(nèi)在性質(zhì)是以社會(huì)公眾的身份保護(hù)公共利益。傳統(tǒng)意義上的公共利益維護(hù)者是國(guó)家而不是社會(huì)成員。然而，由于公共利益的相對(duì)獨(dú)立和國(guó)家作為公共利益與個(gè)體利益的強(qiáng)制性中介，可排斥公眾參與發(fā)揮作用

〔1實(shí)現(xiàn)各方代表能夠在陽(yáng)光底下，充分表達(dá)自己的利益訴求，形成利益博奕，到達(dá)資源的優(yōu)化配置。公眾參與的方法環(huán)境影響評(píng)價(jià)由于技術(shù)要求含量高和存在著高度的利益沖突性，打算了環(huán)評(píng)工作帶有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)，同時(shí)又必需留意多方利益的均衡。因此如何進(jìn)展公眾參與的方法創(chuàng)，提高公眾參與的有效性將變得更加重要。當(dāng)前常用的公眾參與方法主要有兩類(lèi)：一、社會(huì)調(diào)查，主要是通過(guò)訪(fǎng)談、信息、問(wèn)卷或等方式收集信息，常分為定式調(diào)查和半定式調(diào)查兩種形式〔2〕。二、會(huì)議爭(zhēng)論，主要有專(zhuān)家詢(xún)問(wèn)或?qū)彶楹凸娐?tīng)證會(huì)等形式。此外還有一種特別形式是個(gè)人由于不滿(mǎn)自己權(quán)益受侵害而實(shí)行的信訪(fǎng)、乃至直接對(duì)抗等方式。公眾參與的法律根底在近十年通過(guò)的涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律文件中，根本都提出了公眾參與的要求。但這些法律在公眾參與的可操作性方面有明顯缺陷。即使是特地的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也存在諸多問(wèn)題：公眾參與地位不明確，公眾參與無(wú)法到達(dá)對(duì)公共權(quán)力的制衡；公眾利益主體缺乏明確定義，參與過(guò)程缺乏利益刺激，利益損失無(wú)法得到賠償；公眾參與本錢(qián)過(guò)高，公眾參與的樂(lè)觀性不高，公眾參與無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。公眾參與中存在的問(wèn)題信息不對(duì)稱(chēng)，信息公開(kāi)不充分公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視的一個(gè)很重要的緣由是信息不對(duì)稱(chēng)〔3〕一般公眾無(wú)法獵取足夠的信息量。信息不公開(kāi)，公眾參與將是一句空話(huà)。目前國(guó)內(nèi)在信息公開(kāi)方面存在明顯缺陷，政府機(jī)構(gòu)和政府官員事實(shí)上對(duì)公共信息進(jìn)展了壟斷，并依靠它對(duì)決策權(quán)實(shí)現(xiàn)了壟斷，從而很多公共事務(wù)的處理變成了在政府內(nèi)部尋求處理〔4〕在環(huán)評(píng)過(guò)程中，工程工程建設(shè)前一般不向公眾公布，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)亦不公開(kāi)，只在開(kāi)展環(huán)評(píng)工作時(shí)發(fā)放問(wèn)卷或個(gè)別走訪(fǎng)收集公眾意見(jiàn)，有時(shí)甚至以專(zhuān)家意見(jiàn)代替公眾意見(jiàn)。即使是當(dāng)前投入巨額資金建設(shè)的環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，也存在著重硬件設(shè)施投入輕軟件建設(shè)和人才培育，環(huán)境信息的公開(kāi)從形式到內(nèi)容任憑性很大，可讀性不強(qiáng)。還有一些部門(mén)打著維護(hù)國(guó)家機(jī)密的幌子，拒絕向外公布環(huán)境信息。造成很多網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)成了擺設(shè)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的。公眾參與形式單一，公眾參與度缺乏當(dāng)前的公眾參與形式單一，公眾只有很小的協(xié)商參與權(quán)，僅限于承受調(diào)查，或參與相關(guān)的聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)。即使是參與聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)，與會(huì)人員的社會(huì)階層和人數(shù)，也是由組織者自行打算，這常常引發(fā)對(duì)與會(huì)代表身份的置疑，減弱了會(huì)議的公正性。此外有些相關(guān)部門(mén)假借對(duì)公眾專(zhuān)業(yè)學(xué)問(wèn)的擔(dān)憂(yōu)，堂而皇之的漠視公眾意見(jiàn)，公眾的監(jiān)視權(quán)受到蔑視。公眾參與度缺乏表達(dá)在：介入到環(huán)評(píng)過(guò)程的時(shí)間較短；多為被動(dòng)牽涉其中，主動(dòng)參與的類(lèi)型較少；各種環(huán)保團(tuán)體和局部公眾參與身份沒(méi)有明確界定，主動(dòng)參與缺乏進(jìn)入渠道和信息支持。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的環(huán)保社團(tuán)約有1600100184個(gè)〔截至20234月〕〔5〕，而這些社團(tuán)很少能進(jìn)入環(huán)評(píng)工作。但在興盛國(guó)家，環(huán)保社團(tuán)和NGO組織有明確的進(jìn)入渠道。如法國(guó)，任何團(tuán)體在內(nèi)的公眾可通過(guò)公眾聽(tīng)證會(huì)等方式直接參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。其中環(huán)保團(tuán)體除了可以依法提出反對(duì)意見(jiàn)和打算外，當(dāng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為業(yè)者所供給的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不完全或不正確時(shí)，往往由環(huán)保團(tuán)體依法介人提供意見(jiàn)。同時(shí)環(huán)保團(tuán)體能夠在行政機(jī)關(guān)授權(quán)和付費(fèi)下，擬訂環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)〔6〕在我國(guó)，專(zhuān)家評(píng)審是當(dāng)前公眾參與一個(gè)很重要的組成局部。然而，專(zhuān)家的選擇只由相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)指定，雖然在通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定參與評(píng)審的專(zhuān)家將從按國(guó)家環(huán)?？偩忠?guī)定設(shè)立的專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)擇取，并對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)施后仍產(chǎn)生顯著不良環(huán)境影響的，要依據(jù)具體緣由追究責(zé)任。但實(shí)際操作卻很困難，局部專(zhuān)家在獨(dú)立審查時(shí)會(huì)受到所在部門(mén)利益的壓力，其獨(dú)立性和客觀性無(wú)法得到充分保證。如何保障專(zhuān)家獨(dú)立審查可能受到的利益損失，以及如何對(duì)專(zhuān)家審查進(jìn)展制度監(jiān)視，法律沒(méi)有具體的制度規(guī)定，僅僅依靠專(zhuān)家的職業(yè)道德來(lái)確保審查的有效性，這就制度設(shè)計(jì)而言存在一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。公眾參與缺乏程序保障，公眾參與本錢(qián)過(guò)高目前我國(guó)的公眾參與多限于一些原則性的規(guī)定，沒(méi)有做到從法律機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障和可操作程序上加以細(xì)致立法規(guī)定。而有些國(guó)家和地方在這方面做的很好。例如美國(guó)于1978年公布的《CEQ條例》對(duì)公眾參與的程序作了詳盡的規(guī)定。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)定稿前，應(yīng)征求相關(guān)聯(lián)邦機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、任何申請(qǐng)人的意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)和利害關(guān)系人的意見(jiàn)；在任何狀況下，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人都可以在90天內(nèi)對(duì)最終的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告主動(dòng)表示意見(jiàn)〔7〕假設(shè)主事機(jī)關(guān)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中沒(méi)有依照法律法規(guī)執(zhí)行公眾參與程序，造成信息損害或程序損害，或被認(rèn)為有其他違法現(xiàn)象，有關(guān)利害關(guān)系人均可以依法提起訴訟。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也對(duì)環(huán)評(píng)中各個(gè)重要環(huán)節(jié)的公眾參與予以了落實(shí)。香港特別行政區(qū)對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序規(guī)定也較具體并具有可操作性〔8〕而我國(guó)沒(méi)有規(guī)定被檢舉方應(yīng)如何處理公眾意見(jiàn)，公眾的檢舉并不能確定監(jiān)管程序的啟動(dòng)。一般的公眾或環(huán)保社團(tuán)受限于力氣分散或經(jīng)濟(jì)壓力，很難抗衡經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)。再者，由于環(huán)境利益游離于宏觀經(jīng)濟(jì)核算體系以外，政府官員又受到短暫任期政績(jī)考核的壓力，常常為了追求經(jīng)濟(jì)利益，壓制公眾的正值環(huán)境利益訴求，甚至打擊報(bào)復(fù)信訪(fǎng)、群眾，造成公眾參與風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，本錢(qián)過(guò)高。公眾參與的缺乏和改進(jìn)公眾參與作為獨(dú)立的制衡機(jī)制，可防止公共權(quán)力被濫用，提高環(huán)境評(píng)價(jià)的有效性。但公眾參與也存在各種不足：局部公眾偏重局部利益，而無(wú)視整體利益和將來(lái)利益，造成社會(huì)整體利益損失；公眾素養(yǎng)良莠不齊，對(duì)環(huán)評(píng)工程了解不一，易造成信息偏失，有效性降低；公眾參與消耗時(shí)間多，費(fèi)用較大，增加了社會(huì)本錢(qián)。雖然公眾參與的歷史不長(zhǎng)，其操作過(guò)程還存在著諸多缺乏；但這決不能成為對(duì)它敷衍了事的借口。它代表著民主自治的方向，是建設(shè)公民社會(huì)的根本要求。我們應(yīng)當(dāng)從多方面來(lái)完善公眾參與機(jī)制：轉(zhuǎn)換觀念，明確公眾參與的地位當(dāng)前公眾參與機(jī)制所面臨的逆境，關(guān)鍵不在于其技術(shù)上的成熟與否，而在于政府是否情愿轉(zhuǎn)換觀念，實(shí)現(xiàn)由“全能型政府”向“效勞型政府”如僅取決于政府官員的決策，會(huì)受到信息不暢和決策者生疏力氣的限制而產(chǎn)生決策的偏頗甚至有意的偏袒。而公眾參與對(duì)決策程序的介入，有利于提高決策的科學(xué)性和公正性，同時(shí)也增加了公眾的認(rèn)同，擴(kuò)大了政府的代表性。廣開(kāi)渠道，完善信息公開(kāi)制度完善信息公開(kāi)制度是對(duì)公眾知情權(quán)的落實(shí)，要充分利用各種群眾傳播媒體宣傳環(huán)保學(xué)問(wèn)，公布環(huán)保信息。當(dāng)前要特別重視互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)展，各地政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力進(jìn)展電子政務(wù)，將除國(guó)家機(jī)密以外的全部文件公開(kāi)到政府網(wǎng)站，并要充分利用信息的便捷，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)聯(lián)系，增加公眾對(duì)政府的監(jiān)管，提高公眾對(duì)政府的信任。大力進(jìn)展民間環(huán)保組織，拓展公眾參與渠道我國(guó)民間環(huán)保組織無(wú)論是規(guī)模還是實(shí)力都與興盛國(guó)家有很大的差距，而且它在環(huán)境保護(hù)工作中所能起的作用也沒(méi)得到充分的發(fā)揮。這主要是民間組織開(kāi)展公益活動(dòng)所需的政策環(huán)境和鼓舞機(jī)制不完善，民間組織的生活空間狹小。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定特地的法律或政策，鼓舞環(huán)保社團(tuán)的進(jìn)展，同時(shí)拓展公眾參與渠道，保障公眾對(duì)決策的異議權(quán)。細(xì)化實(shí)施細(xì)則，用法律程序保障公眾參與盡快制訂相關(guān)的法律細(xì)則，用法律條文明確政府、工程方、一般公眾在環(huán)境評(píng)價(jià)過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)。引人環(huán)境訴訟，或建立獨(dú)立于政府的超然的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)展仲裁。建立被告方舉證責(zé)任制，降低公眾參與的本錢(qián)。參考文獻(xiàn)1．丁曉陽(yáng).試論環(huán)境法的公眾參與機(jī)制，2023年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)〔年會(huì)〕論文.2