長沙市控制性詳細(xì)規(guī)劃實施評價體系的構(gòu)建

長沙市控制性詳細(xì)規(guī)劃實施評價體系的構(gòu)建

1監(jiān)測和監(jiān)測,是城市發(fā)展的關(guān)鍵過程在當(dāng)前土地有償使用和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，制定了詳細(xì)的規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）的實施對實施上一級別規(guī)劃、加強(qiáng)規(guī)劃管理、引導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)具有重要意義（1）?？匾?guī)實施評價通過對控規(guī)實施結(jié)果與實施環(huán)境等的持續(xù)或定期監(jiān)測,及時形成信息反饋,從而不斷提高控規(guī)的科學(xué)性、權(quán)威性與可操作性。在現(xiàn)代城市規(guī)劃運(yùn)作體系中,規(guī)劃實施的評價研究作為一個重要、不可或缺的組成部分貫穿于城市規(guī)劃的整個過程。長沙市2003版城市總體規(guī)劃以來,已經(jīng)實現(xiàn)了市區(qū)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋,為規(guī)劃實施提供了有效的管理依據(jù)和操作平臺,但是隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展,規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展的矛盾逐漸顯現(xiàn),在規(guī)劃管理和實施等實際操作中暴露種種問題,引發(fā)了頻繁的控規(guī)調(diào)整,這種“控規(guī)全覆蓋”后的不適應(yīng)性,表現(xiàn)為“新的規(guī)劃滯后”。因此,通過控規(guī)實施評價研究,對控規(guī)管理實踐進(jìn)行全面反思與檢討顯得非常必要。2控規(guī)實施評價目前,規(guī)劃評價作為規(guī)劃修編的必要程序,已經(jīng)納入到城市規(guī)劃編制的體系范疇(2)。但對于控制性詳細(xì)規(guī)劃而言,這一基于“總規(guī)修編”的程序性評價機(jī)制,在實際的工作中出現(xiàn)了一些不良的效果,甚至淪為“走過場”的程序,因此建設(shè)完善的控規(guī)評價機(jī)制,顯得尤為必要?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃實施評價從時序先后上看,一般包括控規(guī)編制、評審、實施與規(guī)劃調(diào)整等階段,并通過廣泛的公眾參與規(guī)劃監(jiān)測,最終實現(xiàn)控規(guī)的法定效用。根據(jù)呂曉蓓等人的研究,結(jié)合長沙市實際,筆者建議通過明確控規(guī)實施評價主要程序及各階段工作內(nèi)容確立完善的評價機(jī)制。2.1控規(guī)實施評價控規(guī)編制是控規(guī)實施過程中最重要的技術(shù)環(huán)節(jié)。通過目標(biāo)分解,實現(xiàn)控規(guī)指標(biāo)的分類、分層控制,并建立控規(guī)實施評價的初步工作框架。在控規(guī)編制的早期階段,規(guī)劃編制單位應(yīng)結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)和策略,提出分階段的規(guī)劃實施目標(biāo),選擇相應(yīng)的評價指標(biāo),聯(lián)合相關(guān)單位就評價工作的目標(biāo)、內(nèi)容、階段與程序等事宜達(dá)成一致。規(guī)劃編制單位還應(yīng)編寫監(jiān)測與評價的專門章節(jié),對上述工作框架清晰說明。2.2控規(guī)編制的可行性控規(guī)評審是對上一階段控規(guī)編制成果的技術(shù)審查,是對控規(guī)實施前的程序性評價。首先應(yīng)檢查控規(guī)落實總體規(guī)劃目標(biāo)與相關(guān)政策的情況以及控規(guī)與已審批通過的專項規(guī)劃的一致性情況;其次檢查規(guī)劃指標(biāo)的可行性,是否與國家規(guī)范及地方標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)。再就是建立專門的控規(guī)審查機(jī)構(gòu)與完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并對規(guī)劃進(jìn)行公眾咨詢與公開審查,提高公眾參與度,收集社會認(rèn)知評價反饋。從而提高控規(guī)編制的科學(xué)性、合理性和可操作性。同時規(guī)劃主管部門還應(yīng)增加控規(guī)電子文件的審查程序,通過對控規(guī)成果電子文件的審查,檢查控規(guī)各項數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性,并檢查電子與紙質(zhì)文件數(shù)據(jù)的一致性,提高控規(guī)依據(jù)圖的準(zhǔn)確性。2.3收集和評價規(guī)劃實施效果控規(guī)實施階段是整個控規(guī)實施評價環(huán)節(jié)中的最重要階段。規(guī)劃管理部門應(yīng)重視規(guī)劃實施管理中的各種情況,廣泛收集反映規(guī)劃實施效果的信息與數(shù)據(jù),根據(jù)之前擬定的實施階段,定期評價控規(guī)實施效果與存在的問題,形成控規(guī)實施監(jiān)測與評價報告,進(jìn)行公示,吸收公眾對控規(guī)調(diào)整的意見。2.4控規(guī)調(diào)整、修訂這一階段,首先是依托控規(guī)實施階段形成的控規(guī)實施監(jiān)測與評價報告及公眾參與的信息反饋,審查控規(guī)實施情況,形成控規(guī)實施評價結(jié)果。然后依據(jù)評價結(jié)果確定控規(guī)調(diào)整、修編程序。控規(guī)調(diào)整、修訂的方案應(yīng)及時公示,廣泛征求公眾意見,切實保障公共權(quán)益。由于,控制性詳細(xì)規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中承上啟下的特殊地位,控規(guī)修訂還應(yīng)結(jié)合對上層次規(guī)劃實施情況進(jìn)行。2.5控規(guī)實施過程中可采取的措施控規(guī)實施完成后城市規(guī)劃主管部門應(yīng)將各階段控規(guī)實施監(jiān)測、評價、修訂及公眾咨詢的情況的相關(guān)記錄存檔備案,為未來改善城市控規(guī)編制質(zhì)量和實施手段提供有價值的資料和經(jīng)驗。3控規(guī)實施綜合分析控制性詳細(xì)規(guī)劃實施評價主要分為規(guī)劃實施前的評價(前評價)、規(guī)劃實施后的評價(后評價)兩種類型?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃實施評價的內(nèi)容主要包括程序性評價、目標(biāo)性評價與社會性評價三部分。其中,前一項為前評價內(nèi)容,后兩項為后評價內(nèi)容。結(jié)合長沙市控規(guī)實施具體情況,我們重點從控規(guī)編制審批與控規(guī)依據(jù)圖、控規(guī)實施情況、控規(guī)編制組織與實施機(jī)制及公眾評價等方面對上一階段,尤其是2003版城市總規(guī)編制后的控規(guī)實施情況進(jìn)行綜合分析。其中控規(guī)編制審批與控規(guī)依據(jù)圖、控規(guī)編制組織與實施機(jī)制可以認(rèn)為是程序性評價內(nèi)容;控規(guī)實施情況是目標(biāo)性評價內(nèi)容;公眾評價則是社會性評價內(nèi)容。3.1控規(guī)依據(jù)圖評價長沙市于2005年11月啟動控規(guī)整合工作(共整合控規(guī)73片),以控規(guī)成果為基礎(chǔ),通過系統(tǒng)化的梳理規(guī)劃內(nèi)容,把控規(guī)以及相關(guān)專項規(guī)劃的控制要求,特別是強(qiáng)制性內(nèi)容的要求,一一落實到控制性詳細(xì)規(guī)劃中,形成了控規(guī)成果整合電子依據(jù)圖,隨后2006年4月4日由長沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心開始實行動態(tài)維護(hù)管理,控規(guī)依據(jù)圖成為長沙市建設(shè)的主要規(guī)劃審批依據(jù),對控規(guī)依據(jù)圖評價成為控規(guī)實施評價的第一步工作。對控規(guī)依據(jù)圖的評價主要從要素完整性與數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性評價、落實城市總體規(guī)劃評價、銜接行業(yè)專項規(guī)劃評價、規(guī)劃內(nèi)容合理性評價四個大的方面展開。要素完整性與數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性是控規(guī)依據(jù)圖作為規(guī)劃審批依據(jù)的基本前提,落實總體規(guī)劃情況評價則反映了控規(guī)體系指導(dǎo)城市土地開發(fā),落實上層次總體規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)下的城市建設(shè)與發(fā)展。銜接行業(yè)專項規(guī)劃評價,通過對交通、市政、生態(tài)與歷史文化保護(hù)、公共設(shè)施等四大類40余項專項規(guī)劃比較控規(guī)落實情況。規(guī)劃內(nèi)容合理性評價,則通過人口與用地規(guī)模、用地構(gòu)成與效益、設(shè)施配套、開發(fā)強(qiáng)度、道路交通等五個方面對控規(guī)依據(jù)圖進(jìn)行綜合評價?？匾?guī)編制組織與實施機(jī)制事關(guān)規(guī)劃編制的科學(xué)性與審批的公正性,是程序性評價的重要內(nèi)容。通過定性與定量分析,縱向與橫向比較的方法,從編制組織與審查、控規(guī)實施管理機(jī)制、編制技術(shù)與方法三個方面對長沙市控規(guī)編制組織與實施機(jī)制進(jìn)行評價認(rèn)識。3.2控規(guī)實施效果對比目標(biāo)性評價主要是對控規(guī)成果實施情況的評價,包括規(guī)劃實施效果一致性評價、規(guī)劃實施有效效果與規(guī)劃監(jiān)督評價等。本次評價分別從人口與用地規(guī)模、用地構(gòu)成與建設(shè)情況、公共服務(wù)于市政配套設(shè)施、開發(fā)強(qiáng)度控制、城市道路五個方面對控規(guī)實施情況進(jìn)行評價。值得說明的是,規(guī)劃實施效果的一致性,雖然強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方案與實施結(jié)果的一致性,但這并不是單純地進(jìn)行規(guī)劃與現(xiàn)實間的空間比對。以公共設(shè)施為例,規(guī)劃實施獲得成功的定義是:規(guī)劃實施后居民與公共設(shè)施建的空間關(guān)系滿足原有規(guī)劃意圖,而非空間位置完全相符。3.3“三化”意識,開展“宣傳監(jiān)督,科學(xué)發(fā)展”的規(guī)劃工作。據(jù)專業(yè)不能《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確加強(qiáng)規(guī)劃公眾參與的要求,提升公眾的規(guī)劃意識、參與意識、規(guī)劃法制化意識與社會監(jiān)督意識。同時長沙市規(guī)劃管理局組織設(shè)計單位,由各區(qū)政府配合開展“匯集民智,關(guān)注民生,陽光規(guī)劃,科學(xué)發(fā)展”的規(guī)劃進(jìn)社區(qū)規(guī)劃公示、宣傳及調(diào)研工作。通過控規(guī)資料公示與區(qū)—街道—社區(qū)三級行政體系的問卷調(diào)查,在宣傳規(guī)劃的同時,積極收集社會各界對控規(guī)實施現(xiàn)狀的評價與規(guī)劃建議(3)。4控規(guī)實施評估依上所述,通過對長沙市開福區(qū)評估評估該范圍內(nèi)五個規(guī)劃綜合管理單元的控規(guī)實施情況的綜合評價,最終形成了對新一輪控規(guī)修編與實施管理的建議。4.1制性控制指標(biāo)體系建立“分區(qū)規(guī)劃—管理單元規(guī)劃—街區(qū)規(guī)劃—地塊”四個層次的控規(guī)編制體系,強(qiáng)化管理單元層面和街區(qū)層面的強(qiáng)制性控制指標(biāo)體系,弱化具體地塊的控制指標(biāo)體系。采用指標(biāo)分解法、容量控制法與經(jīng)濟(jì)分析法三種方法考慮總量的控制和平衡。探索“真正面向管理”的控規(guī),管理單元層面的規(guī)劃結(jié)合分區(qū)規(guī)劃或單獨(dú)進(jìn)行編制,街區(qū)層面與地塊層面作為控規(guī)的組成內(nèi)容,其中管理單元規(guī)劃成果只有法定文件,街區(qū)層面的規(guī)劃成果分為法定文件和指導(dǎo)文件。4.2強(qiáng)化資料收集與質(zhì)量控制修編前期階段加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與專題研究;建立專業(yè)規(guī)劃編制專業(yè)部門與規(guī)劃部門的銜接機(jī)制,加強(qiáng)對基礎(chǔ)資料的收集與提供、相關(guān)規(guī)劃要求的銜接;進(jìn)一步健全規(guī)劃審查與驗收制度,在局相關(guān)處室和下級單位成立局內(nèi)部技術(shù)審核小組,在專家審查會之前先期進(jìn)行預(yù)審工作。同時,建立規(guī)劃設(shè)計監(jiān)理制度,加強(qiáng)對控規(guī)編制內(nèi)容的技術(shù)審查與全套電子文件的驗收復(fù)核;進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃公眾參與制度的建立。4.3篩選并進(jìn)行評估與檢建立控規(guī)依據(jù)圖管理平臺的動態(tài)更新機(jī)制,制定控規(guī)電子一張圖維護(hù)與更新工作規(guī)定強(qiáng)化對各類規(guī)劃管理信息的篩選與吸收,確保依據(jù)圖的全面準(zhǔn)確;實行定期的的評估檢討制度;出臺控規(guī)調(diào)整論證技術(shù)規(guī)定,對調(diào)整論證范圍,調(diào)整論證技術(shù)內(nèi)容和方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。5福區(qū)控制規(guī)劃實施評價的初步研究控制性詳細(xì)規(guī)劃實施評價,通過規(guī)劃信息反饋,指導(dǎo)控規(guī)修訂完善,同時亦對上層次總體