反壟斷立法的歷史回顧與展望

反壟斷立法的歷史回顧與展望

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂和核心，反壟斷法是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的最重要法律。1正是從這個(gè)意義上,美國(guó)認(rèn)為反壟斷法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“大憲章”。但就反壟斷法的普遍的適用性而言,存在著一個(gè)重要例外,即豁免與適用除外。一、學(xué)界對(duì)待適用外來(lái)語(yǔ)外語(yǔ)時(shí)的豁免和排除權(quán)的觀點(diǎn)反壟斷法的適用除外,即對(duì)特定主體或領(lǐng)域不適用反壟斷法。另一個(gè)與其關(guān)系密切因而經(jīng)常并列的概念是反壟斷豁免。豁免與適用除外的關(guān)系,歷來(lái)眾說(shuō)紛紜、爭(zhēng)議頗多,二者究竟是何關(guān)系?學(xué)者對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí):有的學(xué)者認(rèn)為,適用除外等同于豁免。也有人認(rèn)為,適用除外等同于豁免,但僅僅是適用除外的一種情形。還有學(xué)者指出,適用除外等同于豁免,二者只是翻譯方法的不同。也有人把適用除外等同于法律適用的豁免權(quán)。許光耀教授在概括其他學(xué)者的結(jié)論的基礎(chǔ)上,提出了自己的意見(jiàn),闡述較為深入。2許光耀教授認(rèn)為:反壟斷法的適用除外(exception)是指對(duì)特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不適用反壟斷法,將其除外于反壟斷法的適用范圍。該領(lǐng)域即使表面上符合壟斷行為的構(gòu)成要件也不受反壟斷法的調(diào)整。而豁免(exemption)則是有“網(wǎng)開(kāi)一面”的意思,即對(duì)于違反反壟斷法的行為,由于其符合反壟斷法本身規(guī)定的免責(zé)條件,因而反壟斷法對(duì)其不予禁止。二、適用于除外孔和免除之間的差異和接觸(一)豁免概念的界定筆者認(rèn)為,許教授的上述認(rèn)識(shí)澄清了適用除外與豁免之間的區(qū)別:規(guī)制方式、自由裁量權(quán)、規(guī)制對(duì)象、效力范圍以及發(fā)展趨勢(shì)方面都存在重大差異。3但是,上述觀點(diǎn)也存在一些可以繼續(xù)探討的問(wèn)題。首先,對(duì)適用除外和豁免作嚴(yán)格的界定和區(qū)分雖然有利于厘清二者差別,但卻難以解釋美國(guó)反托拉斯法中豁免的概念。美國(guó)反托拉斯法中似乎僅有豁免(exemption或immunity)的概念,并沒(méi)有所謂的適用除外(exception)。而美國(guó)反托拉斯豁免的含義恰恰就是許教授所稱的適用除外。其次,將適用除外理解為對(duì)反壟斷法適用范圍的完全排除似乎過(guò)于絕對(duì),容易產(chǎn)生誤解。4無(wú)論在歐盟還是在美國(guó),適用除外并不意味著對(duì)反壟斷法適用的完全排除,美、歐對(duì)各種適用除外也均有“例外”,不是絕對(duì)的。(二)反托拉斯法豁免制度的適用范圍如果考察主要國(guó)家的反壟斷法豁免制度,特別是歐盟和美國(guó)的反壟斷法豁免,就會(huì)發(fā)現(xiàn):兩者雖然都稱其為反壟斷法的豁免(exemption),但其實(shí)兩者的含義卻根本不同。在表現(xiàn)形式上,美國(guó)的反壟斷法的豁免制度主要是在《反托拉斯法》之外的其他單行法律中加以規(guī)定的,個(gè)別的豁免制度是通過(guò)法官在相關(guān)判決中設(shè)立的。單行法中對(duì)《反托拉斯法》的豁免基本上不屬于反托拉斯法的研究范疇。而歐盟的反壟斷法豁免則主要由其《競(jìng)爭(zhēng)法》條款本身加以確立,反壟斷豁免制度本身就是《競(jìng)爭(zhēng)法》不可或缺的組成部分。更為本質(zhì)的區(qū)別是,美國(guó)反托拉斯法豁免實(shí)際上主要是指反壟斷法的適用范圍,即針對(duì)特定的行為或特定的行業(yè)、領(lǐng)域(如保險(xiǎn)業(yè)),《反托拉斯法》是否以及在何種程度上可以適用,其主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)和考察因素并不是特定行為、領(lǐng)域?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)的影響,而是與反托拉斯法平行的其他法律制度是否存在合理的理由排除反托拉斯法的適用。而在歐盟,競(jìng)爭(zhēng)法的豁免制度則主要是指合法性判斷,即對(duì)特定行為是否可以因其帶來(lái)的益處大于危害而免受競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制,其主要判斷標(biāo)準(zhǔn)和考察因素就是競(jìng)爭(zhēng)法自身的基本原則和制度,如特定行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制程度、是否存在合理的抗辯理由等。(三)反托拉斯豁免的概念歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的豁免與美國(guó)反托拉斯法豁免的差別不僅源于兩者成文法和判例法固有的在法律制定、解釋和實(shí)施上的區(qū)別,更是由于歐美對(duì)反壟斷法的實(shí)施上的不同邏輯。從表面上來(lái)看,《謝爾曼法》第1條和《歐共體條約》第81條(1)均禁止一切形式的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制,幾乎如出一轍,5但兩者在立法邏輯及相應(yīng)的豁免規(guī)則上存在重大差異。歐共體競(jìng)爭(zhēng)法從形式上講禁止一切限制競(jìng)爭(zhēng)行為?！稓W共體條約》第81條(1)規(guī)定“所有”以阻礙、限制或扭曲共同市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)為目的或者有此效果的行為都是違反競(jìng)爭(zhēng)法的。從理論上講,這一規(guī)定與上述美國(guó)反托拉斯法一樣,存在著可能打擊到有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)效果之行為的問(wèn)題。但歐盟在司法制度上不允許法官通過(guò)對(duì)法律的解釋創(chuàng)造先例,因而在解決這一問(wèn)題時(shí)采用的方法完全不同于美國(guó)。歐盟直接在競(jìng)爭(zhēng)法中對(duì)普遍禁止限制競(jìng)爭(zhēng)行為做出例外的規(guī)定,即對(duì)那些積極效果大于消極效果的限制競(jìng)爭(zhēng)行為不予禁止,這就形成了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的豁免。6與歐盟不同,美國(guó)是一個(gè)判例法國(guó)家。在司法實(shí)踐中,美國(guó)法院通過(guò)確立“合理原則”解決了《謝爾曼法》存在的打擊到有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)效果之行為的可能性。在美國(guó)看來(lái),作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維持與保護(hù)至關(guān)重要,因此作為維持與保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的最重要手段——反托拉斯法的適用也就具有普遍性。但是,反托拉斯法的適用在特定情況下有可能與美國(guó)的其他核心原則相沖突,比如民主制度、聯(lián)邦制度。在此情形下,美國(guó)法律必須對(duì)反托拉斯法的適用作必要限制,這就是反托拉斯這一普遍原則的例外——豁免制度。可見(jiàn),美國(guó)反托拉斯豁免制度雖然名為“豁免”(exemption),但其實(shí)質(zhì)卻是本文所討論的“適用除外”。值得注意的是,“豁免”在美國(guó)反托拉斯法中并不是一個(gè)十分精確的概念,其僅僅是對(duì)排除適用反托拉斯法的一個(gè)“松散”稱謂而已,7與歐共體法律中直接規(guī)定的“豁免”的地位完全不同。從這個(gè)意義上講,美國(guó)的反托拉斯法豁免的確可以等同于適用除外。這從美國(guó)政府和學(xué)者對(duì)豁免的解釋中可以清楚地看出。在美國(guó)反托拉斯現(xiàn)代化委員會(huì)(AMC)的最終報(bào)告中,豁免被解釋為“任何使得反托拉斯法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和損害賠償?shù)耐耆m用得以減輕的成文法規(guī)定”。8美國(guó)著名反托拉斯法學(xué)者Areeda對(duì)豁免(immunity)的解釋是(適用)范圍的排除(exclusionsfromcoverage);9在其另一本書中,豁免(exemption)被解釋為“各種不同的對(duì)反托拉斯法適用的限制(limitationsonthereachofantitrustlaws)”。10三、中國(guó)反壟斷法的相關(guān)規(guī)定和評(píng)論(一)豁免與非經(jīng)濟(jì)衰退中國(guó)和歐盟同為成文法國(guó)家,相對(duì)于中美法律制度而言中歐具有較強(qiáng)的可比性。更為重要的是,中國(guó)《反壟斷法》中有關(guān)反壟斷的豁免的規(guī)定借鑒了歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的相關(guān)規(guī)定。因此本文主要以歐共體競(jìng)爭(zhēng)法為參照作具體制度的比較。從結(jié)構(gòu)和措辭上看,中國(guó)《反壟斷法》第13-15條與《歐共體條約》第81條(1)、(3)非常相似:11首先對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議作出原則性禁止,然后列舉了可以被排除在禁止范圍之外的積極要件和消極要件;如這些要件得以滿足,則可以不適用前款規(guī)定的禁止性規(guī)定。盡管如此,中國(guó)《反壟斷法》第15條與《歐共體條約》第81條(3)還是存在一些區(qū)別。第一,相對(duì)于歐共體獲得豁免的四個(gè)要件,理論上中國(guó)的《反壟斷法》僅要求其中的三個(gè)即可。歐共體競(jìng)爭(zhēng)法要求的四個(gè)要件分別是:(1)有利于改善產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷售或有利于促進(jìn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步;(2)限制對(duì)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)是必不可少的(indispensable);(3)消費(fèi)者能夠公平分享由此產(chǎn)生的利益;(4)不得使相關(guān)企業(yè)有能力消除競(jìng)爭(zhēng)。可見(jiàn),歐共體要求審查限制競(jìng)爭(zhēng)條款對(duì)實(shí)現(xiàn)協(xié)議效率的必要性,如果限制競(jìng)爭(zhēng)條款對(duì)協(xié)議效率的實(shí)現(xiàn)不是必需的,則不能獲得豁免。中國(guó)《反壟斷法》則不要求這么做。也就是說(shuō),即便限制競(jìng)爭(zhēng)條款對(duì)整個(gè)協(xié)議提高競(jìng)爭(zhēng)效率而言可有可無(wú),在中國(guó)該條款仍然有效,仍然可以獲得豁免而不受《反壟斷法》約束。第二,根據(jù)歐共體競(jìng)爭(zhēng)法,只有為了提高經(jīng)濟(jì)效率的目的而達(dá)成的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議才有可能獲得豁免,但中國(guó)法律則不限于此?！稓W共體條約》第81(1)規(guī)定的無(wú)論是產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷售的改善,還是技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,歸結(jié)起來(lái)都是有關(guān)經(jīng)濟(jì)效率的提高的。但中國(guó)的《反壟斷法》第15條第1款第(3)項(xiàng)至第(6)項(xiàng)的規(guī)定則并不能單純歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)效率的考慮。為了節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助的目的,為了提高中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,為了緩解經(jīng)濟(jì)衰退而達(dá)成的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議,根據(jù)中國(guó)《反壟斷法》都有可能獲得豁免。第三,中國(guó)法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán),同時(shí)還規(guī)定其他法律也可以作出有關(guān)反壟斷豁免的規(guī)定。根據(jù)《反壟斷法》,其他法律和國(guó)務(wù)院都有權(quán)對(duì)特定行為給予豁免待遇。歐共體競(jìng)爭(zhēng)法則沒(méi)有類似的兜底條款。(二)《反壟斷法》第15條在內(nèi)容上,主要有以下四種通過(guò)上述對(duì)比,可以得出這樣的結(jié)論:中國(guó)《反壟斷法》規(guī)定的豁免條件比歐共體競(jìng)爭(zhēng)法更為寬松,意味著未來(lái)中國(guó)企業(yè)可能更容易獲得反壟斷豁免。如果我們作進(jìn)一步的深入考察就會(huì)發(fā)現(xiàn),中國(guó)《反壟斷法》中規(guī)定的豁免已經(jīng)超出了微觀的單個(gè)企業(yè)效率的考察,而是上升到了宏觀層面的競(jìng)爭(zhēng)政策與其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)與優(yōu)先適用問(wèn)題上。節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助、中小企業(yè)發(fā)展等都是《反壟斷法》在決定是否給予特定協(xié)議豁免待遇時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。這樣的做法一方面也是可以理解的:中國(guó)目前處于工業(yè)化進(jìn)程即將完成、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要階段,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種體制尚不健全,處于不斷完善與變更之中,這種情形之下,法律應(yīng)當(dāng)賦予主管機(jī)關(guān)更大的靈活度和自由裁量權(quán),不宜過(guò)于絕對(duì)和僵化。這樣,各種選擇可以在發(fā)展中加以比較,從而從中選擇較優(yōu)的方案。在另一方面,《反壟斷法》第15條的規(guī)定涉及其他政策(社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策)與競(jìng)爭(zhēng)政策的選擇與取舍。如前所述,實(shí)際上該問(wèn)題屬于《反壟斷法》的適用除外而非單純的豁免問(wèn)題。將適用除外問(wèn)題規(guī)定在“壟斷協(xié)議”一章而不是“總則”部分似乎不甚妥當(dāng),特別是把微觀層面的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議對(duì)經(jīng)濟(jì)效率影響的考察(即豁免問(wèn)題)與宏觀層面的各種政策的協(xié)調(diào)(即適用除外問(wèn)題)混雜在同一條款中,筆者認(rèn)為并不是理想的選擇,有可能對(duì)執(zhí)法部門造成困擾,也不利于企業(yè)和公眾準(zhǔn)確把握法律的實(shí)質(zhì)精神。較好的選擇是,以是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高作為判斷是否給予豁免的因素規(guī)定在“壟斷協(xié)議”一章,而把競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策的協(xié)調(diào)與適用作為總則的條款。此外,《反壟斷法》第15條中專門對(duì)對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作做出特殊規(guī)定的做法也值得商榷。按照《反壟斷法》第15條第2款規(guī)定,如果是“為保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益”,則協(xié)議可以不必“證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”,也無(wú)須證明“能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益”。這樣的規(guī)定似乎針對(duì)的是出口卡特爾的豁免。實(shí)際上,盡管美國(guó)等國(guó)的法律中也有外貿(mào)豁免條款,但其申請(qǐng)有一整套程序和條件,而且一般都以不能夠影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)為基準(zhǔn)。然而,我們的外貿(mào)豁免條款根本不需要提供其達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)并對(duì)消費(fèi)者有利的任何證明,也不需要滿足不影響國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的要求,這就意味著類似統(tǒng)一出口價(jià)格這樣的反壟斷法首要規(guī)范的行為也可能得到豁免。畢竟,保護(hù)“正當(dāng)利益”不是一個(gè)清晰的概念,不能確定是對(duì)國(guó)家、消費(fèi)者還是某個(gè)行業(yè)、企業(yè)來(lái)說(shuō)屬于正當(dāng),這就容易造成以“正當(dāng)利益”為借口,為保護(hù)企業(yè)、利益集團(tuán)利益而損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)大量出現(xiàn)。除此之外,必須明確的是,出口卡特爾即使在國(guó)內(nèi)反壟斷法的框架下得到豁免,但是基于反壟斷法域外適用的原理和實(shí)踐,這類核心卡特爾協(xié)議是在外國(guó)引起訴訟的重要違法形