土地利用規(guī)劃存在的問題及對(duì)策

土地利用規(guī)劃存在的問題及對(duì)策

土地利用規(guī)劃是世界各國(guó)土地管理的一般制度安排，是土地科學(xué)研究的重要組成部分。盡管我國(guó)已經(jīng)完成和實(shí)施了兩輪土地利用總體規(guī)劃和諸多土地利用專項(xiàng)及詳細(xì)規(guī)劃,許多專家、學(xué)者和政府國(guó)土部門等也已做出了諸多理論和實(shí)踐方面的努力,然而我國(guó)土地利用規(guī)劃仍然處于不太成熟的階段,新一輪土地利用總體規(guī)劃從2002年開始試點(diǎn)至今長(zhǎng)達(dá)10年的徘徊和探索是其不成熟的突出表現(xiàn)。盡管如此,已有的關(guān)于我國(guó)土地利用規(guī)劃問題和對(duì)策方面的諸多研究,為促進(jìn)我國(guó)土地利用規(guī)劃向正確的方向改進(jìn)和完善做出了重要貢獻(xiàn)。對(duì)這些研究進(jìn)行回顧,對(duì)于促進(jìn)我國(guó)土地利用規(guī)劃理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展具有重要的意義。一、土地利用規(guī)劃國(guó)外理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、吸收和應(yīng)用是我國(guó)土地利用規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展完善的重要源泉,在國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)比中能更易看清問題和提出對(duì)策,諸多學(xué)者也在這方面做出了很多努力。參考借鑒FAO的系列土地利用規(guī)劃成果,蔡玉梅等認(rèn)為,我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)作為基礎(chǔ)的土地評(píng)價(jià)工作,注重不同尺度間規(guī)劃的差異性和緊密聯(lián)系,重視土地利用規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià),并指出了值得我國(guó)土地利用規(guī)劃借鑒的幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì):規(guī)劃重點(diǎn)走向以協(xié)調(diào)土地利益相關(guān)者的沖突為主,規(guī)劃內(nèi)容走向持續(xù)性評(píng)價(jià)和制度安排并重,規(guī)劃過程走向上下結(jié)合、持續(xù)重視不同尺度下規(guī)劃的一致性和差異性、不斷發(fā)展為規(guī)劃服務(wù)的決策工具。溫占軍、晏曉紅、耿馮康等在分析1999年《可持續(xù)土地資源管理綜合規(guī)劃指南》的基礎(chǔ)上主張我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)確立可持續(xù)發(fā)展為基本目標(biāo)與主要內(nèi)容,完善規(guī)劃法律法規(guī)體系,建立健全規(guī)劃公眾參與制度,建立規(guī)劃監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的反饋機(jī)制等。美國(guó)的土地利用規(guī)劃具有體系分散、編制獨(dú)立、注重公眾參與和以人為本、重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)、追求可持續(xù)發(fā)展、注重市場(chǎng)力量、注重法律保障與政策引導(dǎo)約束等特點(diǎn),有諸多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國(guó)土地利用規(guī)劃借鑒。黃偉基于對(duì)美國(guó)土地利用規(guī)劃的理解指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃存在公眾乃至立法機(jī)關(guān)參與不足、過度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題,并認(rèn)為我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)建立民主科學(xué)的規(guī)劃程序,建立公眾監(jiān)督的制度環(huán)境和渠道,重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和追求可持續(xù)發(fā)展,鼓勵(lì)緊湊而友好的社區(qū)建設(shè)、提倡混合用途和順應(yīng)自然等。唐洪波和婁文龍?jiān)诮梃b美國(guó)土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)后認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃立法和編制統(tǒng)一性的規(guī)劃以解決規(guī)劃領(lǐng)域分割問題,加強(qiáng)GIS與網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)應(yīng)用以提高規(guī)劃編制效率和便于交流與查詢,建立土地規(guī)劃師執(zhí)業(yè)認(rèn)證制度以加強(qiáng)規(guī)劃人員和機(jī)構(gòu)管理等。林依標(biāo)在借鑒美國(guó)俄勒岡州土地利用規(guī)劃后認(rèn)為我國(guó)土地規(guī)劃應(yīng)作如下改進(jìn):合并土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃,土地的“征收”逐步向“征購(gòu)”過度,逐步吸收公眾參與。李景剛、歐名豪、張全景等在概要介紹了美國(guó)理性發(fā)展(SmartGrowth)理念后指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃可借鑒應(yīng)用城市增長(zhǎng)邊界(UrbanGrowthBoundary)和可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)(LandDevelopmentRights)的方法措施等。秦明周、成金環(huán)、吳克寧等分析研究了美國(guó)國(guó)有土地利用規(guī)劃編制,并基于此指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃修編應(yīng)重視規(guī)劃的綜合作用和多部門合作,重視法律制度與政策建設(shè)、重視現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用等。劉旭和李茂在對(duì)美國(guó)土地管理和規(guī)劃特點(diǎn)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè),協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃關(guān)系,拓展公眾參與廣度和深度,充分利用3S等信息技術(shù),嚴(yán)格規(guī)劃修改的程序和標(biāo)準(zhǔn)等[9~10]。英國(guó)的土地利用規(guī)劃制度相對(duì)完善,在規(guī)劃體系與體制、規(guī)劃政策與措施等方面獨(dú)具特色。馬毅等在借鑒英國(guó)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出,我國(guó)必須提高規(guī)劃的法律地位和規(guī)劃編制的公眾參與度,鼓勵(lì)工礦廢棄地的開發(fā)利用,舊城改造中應(yīng)注重遺產(chǎn)保護(hù)等。唐紅波和唐紅超在中英土地規(guī)劃制度對(duì)比中指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃存在城鄉(xiāng)分割、不同層次規(guī)劃區(qū)分不明確、過度依賴政府而忽視公眾作用等問題,應(yīng)健全規(guī)劃法律體系,注重規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)與融合,加強(qiáng)公眾參與,設(shè)立城鄉(xiāng)隔離帶等。于立在分析了英國(guó)處理規(guī)劃上訴和解決沖突的規(guī)劃督察制度后指出,我國(guó)應(yīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的改革中結(jié)合考慮規(guī)劃督察制度建設(shè),在法律上明確規(guī)劃督察的權(quán)限和責(zé)任,加強(qiáng)規(guī)劃督察隊(duì)伍建設(shè)等。沈清基在借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上指出土地利用規(guī)劃應(yīng)與生物多樣性建立聯(lián)系。此外,許多學(xué)者也對(duì)加拿大、日本、韓國(guó)等的土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹和借鑒。陳瑩、王顥、張佳等等在對(duì)比加拿大土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃存在規(guī)劃法律體系不健全、規(guī)劃分工不明確、規(guī)劃領(lǐng)域分割等問題,并進(jìn)而提出加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè)、完善規(guī)劃體系、創(chuàng)新改進(jìn)規(guī)劃體制等建議。陳美球、魏曉華、劉桃菊在比較借鑒加拿大BC省土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃存在忽視規(guī)劃區(qū)域的用地特征和具體沖突、公眾參與無制度保障、規(guī)劃效果分析不深入、輕視規(guī)劃實(shí)施與跟蹤等問題,認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域用地沖突的協(xié)調(diào),為公眾參與提供制度化保障,深入進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià),建立規(guī)劃監(jiān)督體系等。王靜指出我國(guó)應(yīng)借鑒日本、韓國(guó)完善的規(guī)劃體系和用途管制制度等經(jīng)驗(yàn)而完善規(guī)劃體系、加強(qiáng)用途管制法律化和制度化建設(shè)、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理等。馮文利指出我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)建立執(zhí)業(yè)土地規(guī)劃師制度。黃鵬和盧靜認(rèn)為應(yīng)借鑒英國(guó)法規(guī)導(dǎo)向型、德國(guó)發(fā)展導(dǎo)向型、美國(guó)宏觀調(diào)控導(dǎo)向型、日本綜合管理導(dǎo)向型等不同的城市土地利用規(guī)劃體系,在強(qiáng)調(diào)區(qū)域觀念和生態(tài)優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的緊密結(jié)合、重視實(shí)施策略和理論與實(shí)踐結(jié)合等方面改進(jìn)我國(guó)的土地利用規(guī)劃。周穎、濮勵(lì)杰、張芳怡在德國(guó)土地利用規(guī)劃的借鑒中指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃存在法律基礎(chǔ)不完善、規(guī)劃體系比較混亂、各種規(guī)劃間缺乏協(xié)調(diào)與整合、規(guī)劃缺少公眾參與等問題,并提出了改善建議。由上可以看出,土地利用規(guī)劃的國(guó)內(nèi)外對(duì)比研究主要針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃法律基礎(chǔ)不完善、規(guī)劃領(lǐng)域分割、規(guī)劃間不協(xié)調(diào)、公眾參與不足、輕視規(guī)劃評(píng)價(jià)、缺乏有效規(guī)劃監(jiān)測(cè)與實(shí)施管理等問題,集中關(guān)注在規(guī)劃評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)、規(guī)劃層級(jí)體系建立、規(guī)劃法制建設(shè)、利益沖突協(xié)調(diào)、公眾參與、可持續(xù)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用等方面提出對(duì)策和建議?？傮w上看,國(guó)內(nèi)外對(duì)比研究的重要意義在于讓我們更清楚地看到我國(guó)土地利用規(guī)劃存在的問題和不足,為進(jìn)一步改進(jìn)提供宏觀上和方向性的建議,然而在給出可操作的具體措施方面卻乏善可陳。二、土地利用規(guī)劃研究國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情,針對(duì)我國(guó)的土地利用規(guī)劃實(shí)踐,從不同的角度和側(cè)面有針對(duì)性地分析了存在的問題并提出了具體可操作的解決措施。針對(duì)我國(guó)多規(guī)沖突和規(guī)劃體系混亂的現(xiàn)狀,一些學(xué)者從多規(guī)協(xié)調(diào)和建立空間規(guī)劃體系的角度出發(fā)提出了諸多有益的建議。歐名豪認(rèn)為應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為主整合建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系,并建議對(duì)目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整合并。師武軍認(rèn)為應(yīng)建立包括規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃管理體系和規(guī)劃編制體系的完整土地利用規(guī)劃體系。牛慧恩認(rèn)為,國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間應(yīng)從空間層次的合理劃分和相互銜接入手建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系,并以此為基礎(chǔ)理順空間規(guī)劃管理體制。汪勁柏和趙民認(rèn)為:主體功能區(qū)劃適應(yīng)于宏中觀層面的政策導(dǎo)引,空間管制區(qū)劃適應(yīng)于中微觀層面的建設(shè)管控,而生態(tài)功能規(guī)劃、土地利用規(guī)劃作為功能型分區(qū)為前兩者提供依據(jù)和支撐,并建議在此基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一框架下的“部門分工與協(xié)作”的國(guó)土與城鄉(xiāng)管理體系。嚴(yán)金明認(rèn)為,土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該是土地利用方面其他規(guī)劃的“母”規(guī)劃,并認(rèn)為應(yīng)建立以《土地規(guī)劃法》為核心并包括相關(guān)配套法規(guī)、法令化的土地規(guī)劃方案在內(nèi)的規(guī)劃法律體系。隨著主體功能區(qū)劃的提出和發(fā)展,諸多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃建立空間規(guī)劃體系,如:王利、韓增林、王澤宇探討了基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”(國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃)在規(guī)劃重點(diǎn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃層級(jí)間的協(xié)調(diào)問題,趙珂探討了我國(guó)土地利用規(guī)劃體系如何進(jìn)一步改革發(fā)展以與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接的問題。針對(duì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的我國(guó)土地利用規(guī)劃存在的諸多弊端,一些學(xué)者從其如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度進(jìn)行了探討。王萬茂和張穎探討了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地利用規(guī)劃修編的彈性指標(biāo)、方案比較、跟蹤管理等思路與方法等問題。鄭振源指出,信息不完全、中央地方利益不一致、土地市場(chǎng)機(jī)制不完善等是導(dǎo)致指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)劃模式失靈的原因,建議通過按“五個(gè)統(tǒng)籌”發(fā)展觀確立規(guī)劃目標(biāo)、改指令性控制指標(biāo)為預(yù)測(cè)性與指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)、以糾正市場(chǎng)失靈作為規(guī)劃主要內(nèi)容、強(qiáng)調(diào)全過程的公眾參與等來建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃模式。蔡玉梅、鄭振源、馬彥琳認(rèn)為,以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的中國(guó)當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題和方案應(yīng)以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為出發(fā)點(diǎn)并以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)理論。劉衛(wèi)東、何曉丹與尹奇、吳次芳、羅罡輝和胡健、王雷等探討了適應(yīng)不確定性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的彈性規(guī)劃理論、內(nèi)容、方法以及與剛性規(guī)劃的結(jié)合等問題[31~33]。針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)踐中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展重視不夠等問題,諸多學(xué)者開展了有針對(duì)性的探討研究。承龍和厲偉認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展是土地利用規(guī)劃的基石,由此指出土地利用規(guī)劃應(yīng)是以生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)為目的、代內(nèi)和代際公平相結(jié)合、社會(huì)可接受和參與的、包含設(shè)計(jì)與政策等的混合型規(guī)劃、上下協(xié)調(diào)行動(dòng)的規(guī)劃等。朱洪波和劉海容指出可持續(xù)土地利用規(guī)劃符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則和要求。于蘇俊對(duì)于可持續(xù)利用規(guī)劃中土地利用與經(jīng)濟(jì)和環(huán)境關(guān)聯(lián)分析、彈性規(guī)劃、多目標(biāo)決策、多宜性評(píng)價(jià)等技術(shù)方法進(jìn)行了深入探討。為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,王娟、崔保山、盧遠(yuǎn)等探討了生態(tài)服務(wù)價(jià)值在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用,劉萍、付梅臣、任忠寶認(rèn)為土地利用規(guī)劃中應(yīng)進(jìn)行資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算,俞孔堅(jiān)、李迪華等指出土地規(guī)劃應(yīng)從利用走向監(jiān)護(hù)并提出了重視自然人文過程與景觀生態(tài)安全的“反規(guī)劃”的理論與方法[39~42],諸多學(xué)者探討了土地利用規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容、程序、指標(biāo)體系與方法等[43~46]。針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃的政府與專家主導(dǎo)而公眾參與缺乏、公民利益保障不足等問題,諸多學(xué)者從建立完善公眾參與機(jī)制等角度進(jìn)行了探討。鄧紅蒂、俞冠玉、張佳等以湖州市織里鎮(zhèn)曹家籪村規(guī)劃編制實(shí)踐探索為例指出,我國(guó)公眾參與規(guī)劃仍處在初級(jí)階段,表現(xiàn)在規(guī)劃的社會(huì)參與度和公開性不夠、多為事后或被動(dòng)的參與、重要決策和規(guī)劃實(shí)施中缺少參與等方面,由此提出建立公眾參與的規(guī)劃程序與決策機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、法律保障制度等對(duì)策。馮文利從獲取信息、協(xié)調(diào)利益、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等角度指出了土地利用規(guī)劃中公眾參與的必要性和重要性,并認(rèn)為歷史、體制、意識(shí)、技術(shù)等原因致使我國(guó)土地利用規(guī)劃存在編制過程中公眾參與程度低、缺少公眾意見反饋機(jī)制等問題,建議從明確內(nèi)涵、提高意識(shí)、經(jīng)驗(yàn)推廣、制度建設(shè)等方面促進(jìn)公眾參與。劉志堅(jiān)和歐名豪認(rèn)為經(jīng)濟(jì)科技水平不發(fā)達(dá)的制約、傳統(tǒng)文化的負(fù)面影響、參與制度供給不足、規(guī)劃師角色錯(cuò)位等原因造成了我國(guó)土地利用規(guī)劃中公眾參與的缺失,表現(xiàn)在參與機(jī)制不健全、缺乏法律保障、信息渠道不暢、公眾參與不平衡等方面。王慧珍、段建南、李萍認(rèn)為,公眾參與土地利用規(guī)劃是通過政府、專家和公眾共同研究、磋商、討論和決策的過程,并結(jié)合規(guī)劃修編試點(diǎn)實(shí)踐探索了公眾參與規(guī)劃的有效途徑(如通過指標(biāo)評(píng)價(jià)選擇公眾建立縣鄉(xiāng)村公眾參與委員會(huì),建立規(guī)劃聯(lián)絡(luò)與信息反饋模式)、方法(如訪談、討論、宣傳、課程學(xué)習(xí)、問卷調(diào)查、論證、公示)和內(nèi)容等。王利敏、歐名豪、邵曉梅等認(rèn)為公眾參與是維護(hù)公眾利益、優(yōu)化規(guī)劃方案的手段,指出應(yīng)通過宣傳教育搭建公眾參與的培訓(xùn)機(jī)制,通過人大政協(xié)、與社會(huì)團(tuán)體參與等構(gòu)建公眾表達(dá)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、通過對(duì)話與網(wǎng)絡(luò)信息傳遞等搭建公眾表達(dá)平臺(tái)等促進(jìn)公眾參與規(guī)劃。針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理不足的問題,諸多學(xué)者展開了其存在的問題、原因與對(duì)策的研究。鄧紅蒂和董祚繼認(rèn)為實(shí)施管理是土地利用規(guī)劃管理的核心,建議從法律、行政管理、經(jīng)濟(jì)制約、社會(huì)監(jiān)督、科技管理等方面建立土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的綜合保障體系。孟曉晨和趙星爍認(rèn)為,村集體、政府和企業(yè)等之間的利益關(guān)系是我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施中違法違規(guī)用地多等問題的主要根源。姜志法、劉雙良指出我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施難是由規(guī)劃自身編制過程不規(guī)范、前瞻性和動(dòng)態(tài)性不足、缺乏科學(xué)性和可操作性等內(nèi)部原因和實(shí)施中直接手段束控?zé)o力、間接手段引導(dǎo)缺位等外部原因綜合作導(dǎo)致的,并建議從加強(qiáng)土地規(guī)劃科學(xué)技術(shù)研究、提高土地利用控制能力、創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)機(jī)制3個(gè)方面入手加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施保障體系構(gòu)建。李嘉碧指出我國(guó)規(guī)劃實(shí)施中存在城市用地沖突使規(guī)劃實(shí)施難、規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)機(jī)制不完善、部分規(guī)劃保障措施未落實(shí)等問題,建議應(yīng)加強(qiáng)國(guó)外規(guī)劃實(shí)施管理方法的借鑒和學(xué)習(xí),重視地方在土地規(guī)劃實(shí)施中的作用,進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與,強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段等。此外,一些學(xué)者也從其他或是技術(shù)性或是理念性的角度對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃問題與對(duì)策展開了論述。趙哲遠(yuǎn)系統(tǒng)深入地探討了包括中小尺度彈性空間規(guī)劃與異地?cái)?shù)量調(diào)控、小尺度規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等在內(nèi)的土地利用規(guī)劃調(diào)控技術(shù)。胡銀根、吳沖龍針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)在系統(tǒng)功能、數(shù)據(jù)組織與管理等方面尤其是決策支持功能的不足,提出建立土地利用規(guī)劃空間決策支持系統(tǒng)并對(duì)其總體架構(gòu)、開發(fā)方式、功能等進(jìn)行了探討。韋仕川、馮科、黃朝明等針對(duì)土地利用規(guī)劃中地質(zhì)災(zāi)害分析不足研究了地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、分區(qū)及其在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用問題。董祚繼指出,我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)貫徹3個(gè)核心規(guī)劃理念,即依法規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃和民主規(guī)劃。三、土地利用規(guī)劃針對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃中存在的問題,由本文第二部分論述可知,已有許多學(xué)者在規(guī)劃體制、多規(guī)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、公眾參與等方面提出了許多針對(duì)性的建議對(duì)策。然而這些建議對(duì)策是否真的可行和解決問題,則仍然存在疑問,尤其是在諸多觀點(diǎn)相互矛盾的時(shí)候。為此,為針對(duì)問題尋求切實(shí)可操作的對(duì)策,進(jìn)一步完善改進(jìn)土地利用規(guī)劃,各級(jí)國(guó)土部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)組織開展了各種相關(guān)的試點(diǎn)和實(shí)踐探索。早在2000年,國(guó)土資源部就組織開展了針對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的試點(diǎn),重點(diǎn)在建立完善包括規(guī)劃公告、計(jì)劃管理、用地預(yù)審、規(guī)劃審查、規(guī)劃執(zhí)法檢查等在內(nèi)的規(guī)章制度以及實(shí)施規(guī)劃的配套政策、改進(jìn)規(guī)劃的方法等方面展開探索,為推動(dòng)和指導(dǎo)全國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施工作提供借鑒。2002和2003年,國(guó)土資源部先后組織開展了呼蘭縣、長(zhǎng)汀縣等12個(gè)縣(市)級(jí)和大連市、武漢市、貴陽市等14個(gè)地(市)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn),探索新形勢(shì)下規(guī)劃編制的思路和要求,為制訂規(guī)劃規(guī)章、規(guī)程和部署新一輪規(guī)劃修編工作積累實(shí)踐了經(jīng)驗(yàn)。為加快信息化建設(shè)和提供規(guī)劃管理水平,2002年國(guó)土資源部又組織開展了北京市大興區(qū)、浙江省嘉善縣等34個(gè)區(qū)、縣、市作為縣級(jí)土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)的試點(diǎn)示范單位。2006年10月,針對(duì)規(guī)劃修編試點(diǎn)工作,各試點(diǎn)單位在貴陽市交流討論了在規(guī)劃空間管制、基本農(nóng)田與建設(shè)用地布局、規(guī)劃剛性和彈性的協(xié)調(diào)、存量建設(shè)用地的調(diào)查與評(píng)價(jià)、農(nóng)村建設(shè)用地的控制與保障等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2010年,國(guó)土資源部組織開展了揚(yáng)州市、嘉興市等8個(gè)市(地)級(jí)和仙桃市、崇明縣等6個(gè)縣(市)級(jí)土地整治規(guī)劃編制試點(diǎn),以推動(dòng)土地綜合整治規(guī)劃的編制。2011年科技部、國(guó)土資源部組織開展了重慶江津區(qū)燕壩村、義烏市巖南村等5個(gè)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制示范村建設(shè)工作,探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上充實(shí)村土地利用規(guī)劃內(nèi)容,完善土地利用規(guī)劃體系,提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性;同年國(guó)土資源部組織開展了“土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估和適時(shí)修改試點(diǎn)工作”,為新一輪規(guī)劃修編之后的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)積累。在地方政府層面,針對(duì)規(guī)劃修編等,浙江省等積極展開試點(diǎn)。為解決耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,浙江省義烏市2000年開始了“基本農(nóng)田異地代保”嘗試,之后在浙江全省推廣直至被國(guó)土資源部叫停;針對(duì)耕地后備資源的區(qū)域不平衡,浙江省還開展了耕地異地占補(bǔ)平衡的實(shí)踐探索?！盎巨r(nóng)田異地代?！焙汀案禺惖卣佳a(bǔ)平衡”實(shí)踐探索引入了市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,提高了規(guī)劃實(shí)施彈性,得到了許多學(xué)者的稱贊[60~61]。為解決規(guī)劃沖突等問題,浙江省從2007年開始積極推動(dòng)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的“兩規(guī)”銜接,上海市則于2008年開展了“兩規(guī)合一”試點(diǎn),均取得了積極成效。2008年經(jīng)國(guó)土資源部同意浙江省組織開展了上一輪土地利用總體規(guī)劃的修改試點(diǎn)工作。2009年湖南省組織開展了600個(gè)行政村的村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃試點(diǎn),期望在村級(jí)建立實(shí)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合性規(guī)劃。2011年,浙江省選擇若干村莊開展了村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn),探索推進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作。在國(guó)際合作方面,從2000年開始,中美開展了可持續(xù)土地利用與管理方面的合作,在可持續(xù)和公眾參與土地利用規(guī)劃與管理等的培訓(xùn)參觀交流方面取得了積極進(jìn)展,如2005年8月國(guó)土資源部組織的“中美可持續(xù)土地利用規(guī)劃培訓(xùn)團(tuán)”赴美考察培訓(xùn)。2003年國(guó)土資源部和加拿大規(guī)劃師協(xié)會(huì)合作在浙江省嘉善縣、廣東省東莞市開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn),就公眾參與規(guī)劃方法等進(jìn)行了有益的探索嘗試;2008年3月,中加雙方又開始啟動(dòng)北京、廈門等10個(gè)城市土地利用規(guī)劃編制合作試點(diǎn),重點(diǎn)探索解決“如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方用地需求”問題。2000~2006年,中德在山西省合作開展了“在使用土地和森林中發(fā)展和貫徹參與式方法”項(xiàng)目(PAAF),項(xiàng)目在14個(gè)試點(diǎn)村實(shí)施和發(fā)展了參與式土地利用規(guī)劃(PLUP)理念與方法,取得了豐富和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn):指出在我國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃缺位的背景下制定和實(shí)施村級(jí)綜合統(tǒng)籌性的參與式的土地利用規(guī)劃具有可行性,為此編制了詳細(xì)的公眾(村民)真正參與的規(guī)劃階段和步驟,探討實(shí)踐了PLUP編制與實(shí)施、監(jiān)測(cè)與評(píng)估,并探索了參與式地理信息系統(tǒng)(PGIS)、PLUP中的社會(huì)性別等問題?？傮w上,土地利用規(guī)劃實(shí)踐探索在推進(jìn)規(guī)劃改進(jìn)發(fā)展方面提供了很多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn),取得了許多成效,如在規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃彈性、規(guī)劃公眾參與等方面。然而,土地利用規(guī)劃的實(shí)踐性探索由于受現(xiàn)有體制、政策制約和行政因素干擾等原因具有局限性,仍然存在諸多不足,尤其是在國(guó)家和省級(jí)層面。四、存在的問題和需求已有的關(guān)于我國(guó)土地利用規(guī)劃問題和對(duì)策方面的諸多研究指出了我國(guó)土地利用規(guī)劃中存在的諸多問