第三講 預算方法和預算分類

第三講預算方法和預算分類

1重點內(nèi)容預算基礎；投入導向的預算；績效導向的預算；四種主要的績效導向的預算；預算分類；對預算分類的進一步討論；2案例一：統(tǒng)計局：2003-2011年GDP年均實際增10.7%

2003-2011年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長10.7%，其中有六年實現(xiàn)了10%以上的增長速度，在受國際金融危機沖擊最嚴重的2009年依然實現(xiàn)了9.2%的增速。這一時期的年均增速不僅遠高于同期世界經(jīng)濟3.9%的年均增速，而且高于改革開放以來9.9%的年均增速。經(jīng)濟總量連續(xù)跨越新臺階。2011年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到47.2萬億元，扣除價格因素，比2002年增長1.5倍。經(jīng)濟總量居世界位次穩(wěn)步提升。2008年國內(nèi)生產(chǎn)總值超過德國，居世界第三位；2010年超過日本，居世界第二位，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。3案例一：統(tǒng)計局：2003-2011年GDP年均實際增10.7%我國經(jīng)濟增長對世界經(jīng)濟的貢獻不斷提高。特別是2008年下半年國際金融危機爆發(fā)以來，在世界主要經(jīng)濟體增長明顯放緩甚至面臨衰退時，我國經(jīng)濟依然保持了相當高的增速并率先回升，成為帶動世界經(jīng)濟復蘇的重要引擎。我國經(jīng)濟總量占世界的份額由2002年的4.4%提高到2011年的10%左右，對世界經(jīng)濟增長的貢獻率超過20%。。（來源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）4案例一：統(tǒng)計局：2003-2011年GDP年均實際增10.7%5案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）據(jù)新華社北京1月20日電

記者20日從財政部獲悉，2011年1至12月，全國財政收入103740億元，比上年增加20639億元，增長24.8%。

其中，中央本級收入51306億元，同比增長20.8%；地方本級收入52434億元，同比增長29.1%。2011年全年財政收入中的稅收收入89720億元，增長22.6%；非稅收入14020億元，增長41.7%。

從財政收入主要項目情況看，2011年，國內(nèi)增值稅24267億元，同比增長15%；國內(nèi)消費稅6936億元，同比增長14.2%；營業(yè)稅13679億元，同比增長22.6%；企業(yè)所得稅16760億元，同比增長30.5%；個人所得稅6054億元，同比增長25.2%。

6案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）值得注意的是，四季度個人所得稅下降5.5%。財政部表示，主要受自9月1日起提高個人所得稅工薪所得減除費用標準影響，個人所得稅月均減少138億元，改革實施四個月減輕居民負擔550億元。

從支出情況看，2011年全年，全國財政支出108930億元，同比增長21.2%。

財政部表示，2011年財政支出結構得到進一步優(yōu)化，加大了對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度，切實保障和改善民生。7案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）從主要支出項目看，2011年，教育支出16116億元，同比增長28.4%；醫(yī)療衛(wèi)生支出6367億元，同比增長32.5%；社會保障和就業(yè)支出11144億元，同比增長22%；住房保障支出3822億元，同比增長60.8%；農(nóng)林水事務支出9890億元，同比增長21.7%；公共安全支出6293億元，同比增長14.1%。

8案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）9

案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

A收入規(guī)模

根據(jù)財政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)：2011年，全國財政收入達103740億元，增長24.8%，其中稅收收入89720億元，增長22.6%；非稅收入14020億元，增長41.7%。

可以說，2011年延續(xù)了近些年我國財政收入持續(xù)較快的勢頭。2002年全國財政收入為1.8萬億元，2003年突破2萬億元，2005年突破3萬億元，2007年突破5萬億元，2010年突破8萬億元。10案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

從橫向視角來看，近幾年，美國財政收入保持在4.5萬億美元左右，英國、法國、德國、日本等工業(yè)化國家保持在8500億美元到1.5萬億美元之間。在國際比較中可以看出，我國財政收入的總體規(guī)模已不小。

財政收入規(guī)模從根本上來講體現(xiàn)出的是經(jīng)濟的規(guī)模。如今，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)站在世界第二的位置，財政收入也在以不斷登上新臺階的方式加以印證，但從人均財政收入的角度來看，世界排名仍處于百位之后。

財政部財科所副所長白景明表示，2011年財政收入增長較快，根本原因還是經(jīng)濟的發(fā)展，這是國力提高的表現(xiàn)。11案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

B支出效果

近幾年，我國實施了積極的財政政策，每年三分之二財政支出用于保障和改善民生。“十一五”期間，全國公共財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)方面的支出比“十五”時期分別增長1.6倍、2.6倍、1.3倍。

但是，從總體來看，我國民生保障目前仍限于“低水平、廣覆蓋”。這不僅要求財政支出要繼續(xù)大幅度向民生傾斜，不斷提高民生支出水平，同時也要求財政支出進一步提高效果，確保每一分錢都花在刀刃上。12案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

清華大學經(jīng)濟管理學院副院長白重恩指出，從我國財政支出來看，包括民生支出，投資所占比重仍然是比較大的。從整個經(jīng)濟環(huán)境來看，投資回報率是在一定程度上下降的。

“所以，對財政而言，投資方面的支出應該是審慎的，首先要明確的應該是政府與市場的界限。需要市場的應該完全交給市場，市場會通過自我調(diào)節(jié)的方式提高資金的使用效率?！卑字囟髡f。

13案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

C預算公開

剛剛過去的2011年，作為財政預算公開中老百姓高度關注的項目，中央單位“三公”經(jīng)費首次公開吸引了社會各界的廣泛關注。這一方面彰顯出我國積極推進預算公開的決心，也同時表明普通百姓對政府“曬”賬單的期盼。

“2011年我國預算信息公開取得較大進步。中央政府公布了所有部門的預算、絕大多數(shù)政府部門公開了”三公“支出、預算公開的制度建設也進一步健全?！卑拙懊髡f。14案例二：2011年全國財政收入超10萬億（圖）三大關鍵詞解讀：

C預算公開

在財政收入規(guī)模日漸增大的同時，財政預算公開的問題越來越受到重視。陽光是最好的防腐劑。讓更多的政府賬單曬在陽光下，推進預算的透明公開，是提高財政支出效果，促進財政民主的根本途徑。（來源：/12/0815/16/88VA70OF00014JB6_all.html）

15討論：1.什么叫財政收入？2.政府財政收入有哪些類型？3.什么是財政支出？4.財政支出有哪些類型？5.如何確定財政收支規(guī)模？16知識準備一：政府公共預算的范圍公共預算的收入范圍：稅收收入；依照規(guī)定應該上繳的國有資產(chǎn)收益；專項收入（政府性基金）；其他收入。公共預算的支出范圍：經(jīng)濟建設支出；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國家管理費支出；國防支出；各項補貼支出；其他支出。知識準備二：公共預算意味著……公共預算反映政府應該做、不應該做什么、先做什么、后做什么的選擇。體現(xiàn)了公眾的普遍共識：政府應該提供何種服務以及哪些人有資格享有這些服務。公共預算反映了支出上的優(yōu)先權。預算過程在對政府有著不同需求的集團和個人之間進行調(diào)節(jié)，并最終決定由誰獲得公共預算反映了服務于不同目標的各種決策的相對比例，以效率為目標的決策、以公平為目標的決策。知識準備二：公共預算意味著……公共預算向公民提供了一個強有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何進行支出的。同時，預算將公民的偏好與政府產(chǎn)出聯(lián)系起來。公共預算反映政府財政活動的一面鏡子，是一個重要的立法文件，也體現(xiàn)了國家權力機關和全體公民對政府活動的制約、監(jiān)督。知識準備三：什么是好的預算管理這可以通過三個標準來衡量，即財政透明度、政府活動的效率和公共財政的健全性。財政透明度與問責政府活動的效率：意味著在預算管理中應強化績效導向（performanceorientation）政府不僅應該對公共資源的使用負責，同時也應該對這些資源使用所產(chǎn)生的結果負責。公共財政的健全性：要求財政政策是可持續(xù)的，并且財政風險應該得到良好的管理。知識準備四：我國的預算改革1994年，稅收體制改革1999年，預算制度改革，目標在于建立更為規(guī)范、集中、覆蓋面更廣，更具有控制力的現(xiàn)代預算制度。部門預算改革，以部門為基礎編制預算，“一個部門一本帳”；所有收支統(tǒng)一納入預算改進收支科目：基本支出與項目支出收支分類改革、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革國庫集中收付體制國庫單一賬戶為基礎、資金繳納撥付集中收付政府采購制度知識準備五：預算參與者及其職能預算參與者主要職能人民代表大會（人大）審查、批準；改變、撤銷人大常委會（財經(jīng)委員會）監(jiān)督執(zhí)行、審查和批準調(diào)整方案審查、批準決算；撤銷政府編制、報告、組織執(zhí)行、監(jiān)督財政部門編制本級預算、決算草案；編制調(diào)整方案組織本級總預算的執(zhí)行提出本級預算預備費用動用方案定期匯報各部門（一級預算單位）編制本部門預算、決算草案組織、監(jiān)督預算執(zhí)行定期向財政部門報告預算的執(zhí)行情況各單位（一級預算單位的下屬單位）編制本單位預算、決算草案按規(guī)定上繳預算收入，安排預算支出接受監(jiān)督知識準備六：預算過程第一部分預算方法

24一法定授權與撥款二預算的基礎三投入導向的預算四績效導向的預算五其他績效導向的管理方法25（一）預算授權及其作用1.預算授權2.預算授權的作用（1）一種預算控制機制（核心是支出控制）；（2）是政府部門承包項目、簽署合同和支付工資的依據(jù)（二）授權的形式1.年度性授權撥款只在一個財政年度內(nèi)有效。2.永久性授權不通過年度性撥款法實施，而是通過專門的、并且持續(xù)有效的法律進行的，如社會保障、債務清償、機構運轉支出等。一、法定授權與撥款26（三）撥款1.撥款是立法機構根據(jù)法律為某個特定目的（如保障房建設）或某個政府單位在特定期間內(nèi)確定可以開支的法寶數(shù)額。2.撥款形式（1）現(xiàn)金形式：撥款數(shù)＝承諾數(shù)＝付款數(shù)；（2）非現(xiàn)金形式，包括：第一，義務基礎（obligation

basis）,指政府等機構做出支出承諾形成的支出責任；一、法定授權與撥款27（三）撥款第二，應計會計（accrual

basis），應計基礎、應計制原則亦稱權責發(fā)生制原則，是指以滯取收到現(xiàn)金的權利或支付現(xiàn)金的責任權責的發(fā)生為標志來確認本期收入和費用及債權和債務。即收入按現(xiàn)金收入及未來現(xiàn)金收入――債權發(fā)生來確認；費用按現(xiàn)金支出及未來現(xiàn)金支出――債務的發(fā)生進行確認。而不是以現(xiàn)金的收入與支付來確認收入費用。按照權責發(fā)生制原則，凡是本期已經(jīng)實現(xiàn)的收入和已經(jīng)發(fā)生或應當負擔的費用，不論其款項是否已經(jīng)收付，都應作為當期的收入和費用處理；凡是不屬于當期的收入和費用，即使款項已經(jīng)在當期收付，都不應作為當期的收入和費用。因此，權責發(fā)生制屬于會計要素確認計量方面的要求，它解決收入和費用何時予以確認及確認多少的問題。一、法定授權與撥款28預算的三種模式：1.現(xiàn)金預算：在現(xiàn)金的基礎上進行；2.義務基礎的預算：撥款決定了現(xiàn)金和承諾限額；3.應計基礎的預算：因引入了完全成本的概念，有如下兩個優(yōu)勢：一是支出機構有較強的激勵去評估自己的成本；二是由于提供關于負債或利息補貼的應計信息，有助于增強財政透明性和改進政策制定；不足：過于復雜？二、預算的基礎29（一）傳統(tǒng)預算模式的主要目的公款按法定途徑使用即合規(guī)？（二）傳統(tǒng)預算模式的四大特征：（1）投入導向：反映投入，而非結果；（2）現(xiàn)金預算；（3）條目分類：按某項投入，而不是某項規(guī)劃（包括各項活動）列示支出；（4）合規(guī)性預算：預算準備和撥款程序遵循嚴格的事前控制；三、投入導向的預算30控制、法制與責任績效與責任四、績效導向的預算

31（1）50年代的規(guī)劃預算（2）60年代的計劃－項目－預算（PPBS）（3）70年代的零基預算（ZBB）（4）90年代的產(chǎn)出－成果預算32績效預算＝不等于績效導向的預算！（有關績效預算的介紹見：《公共選擇視角下的公共預算理念》/article.asp?articleid=20808。.tw/post/2/2577。/Article/jdal/200701/46591.html?！墩摽冃ьA算》/crifs/html/default/_history/859.html。/n1992130/n1992150/n1992576/2539862.html。）四、績向?qū)虻念A算33績效預算＝不等于績效導向的預算?。ㄒ唬?0年代的規(guī)劃預算（Program

budgeting）項目預算（ProgramBudgeting，PB）以項目為決策單元進行預算。當然，項目當初被選擇的最佳方式是，基于戰(zhàn)略目的、意向和具體戰(zhàn)略目標而形成的項目（Strategicoutput-orientedprogram）。通過戰(zhàn)略性產(chǎn)出導向的項目，重視產(chǎn)出導向，因而，在英國將其稱為“產(chǎn)出預算”。美國國防部于1961年引入了項目預算并引起了廣泛關注，因為項目預算是對政府計劃及預算技術的一次深刻革命。截至1968年，美國的各州、聯(lián)邦政府都實施了項目預算制度。四、績向?qū)虻念A算34績效預算＝不等于績效導向的預算?。ㄒ唬?0年代的規(guī)劃預算（Program

budgeting）1.項目預算的重點是：計量完全成本、評估工作量和單位成本；2.當前的發(fā)展趨勢是：要求每個支出部門及其下屬機構在其預算中列示資本性支出、經(jīng)濟性支出和績效指標方面的基本信息；（可參見新加坡的經(jīng)驗：

/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080623_47851.html）四、績向?qū)虻念A算35（一）50年代的規(guī)劃預算（Program

budgeting）相對于以單純部門為責任單元預算，其實際