第二章高速公路的管理體制與組織機(jī)構(gòu)

主講劉金妹高速公路收費(fèi)管理2012.9第二章:高速公路的管理體制與組織機(jī)構(gòu)第一節(jié):管理體制的概念及建立

高速公路管理體制是指高速公路管理機(jī)構(gòu)為確保高速公路順利建設(shè)和運(yùn)營而建立的組織制度。我國的高速公路管理尚處于探索階段，因此，要轉(zhuǎn)變舊的管理觀念，理順管理體制，為連里科學(xué)、合理的管理模式奠定基礎(chǔ)。高速公路管理體制涉及行政隸屬體制、效益核算體制、建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制等方面。

一、高速公路現(xiàn)行管理體制

高速公路有的是建設(shè)、管理統(tǒng)一一家制，有的是建設(shè)、管理各有其主管部門。在管理中有綜合管理，統(tǒng)一執(zhí)法；也有各有主管，各負(fù)其責(zé)。有的是一個(gè)交通主管部門統(tǒng)一管理，包括路政、收費(fèi)、經(jīng)營、開發(fā)、安全、養(yǎng)護(hù)等；有的是雇傭管理體制，組建公司。有的設(shè)立高速公路管理局、高管處；有的是高速公路開發(fā)指揮部；有的是開發(fā)有限公司，各有不同。這些管理方式中有行政事業(yè)管理模式；有企業(yè)管理模式

目前，國家尚未制定全國統(tǒng)一的高速公路管理體制，而上述種種管理模式各有利弊。因此研究探索一種適合我國國情的高速公路管理體制和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制是非常必要的.

甲.行政隸屬體制：高速公路管理體制按行政隸屬關(guān)系劃分可分為:

集中管理型、分片管理型和專線管理型3大類型。

1、集中管理型：設(shè)置省級(jí)高速公路專門機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。將管理重心放在資金技術(shù)和管理力度比較強(qiáng)的省一級(jí)。這種體制是“條條管理”，實(shí)行人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，日本、我國的陜西、遼寧、山西、湖南、安徽等省均采用這種體制。我國的這些省份在省交通廳領(lǐng)導(dǎo)下成立了專門從事高速公路管理的高速（或高等級(jí)）公路管理局（或公司），初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。

2、分片管理型：在省廳統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同片區(qū)專門的管理機(jī)構(gòu)，各片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的。有關(guān)的矛盾需要由省級(jí)交通主管部門來協(xié)調(diào)解決。目前，意大利有26家特許公司負(fù)責(zé)約6000公里高速公路的建設(shè)和管理。法國、意大利等西歐大多數(shù)國家采用這種體制，我國的四川省也采用這種體制。

3、專線管理型：在省交通廳直接領(lǐng)導(dǎo)下，按高速公路的不同項(xiàng)目分別成立專門的管理機(jī)構(gòu)。每個(gè)項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)間是相互獨(dú)立的。目前，江蘇、廣東、河北、北京、上海、天津等省、直轄市均采用這種體制。例如，首都機(jī)場高速公路有首都高速公路發(fā)展公司負(fù)責(zé)管理。上述3種類型的行政隸屬體制，并非每種體制絕對(duì)理想，而是各自有本身的有利方面和不利方面。

集中管理型的有利方面：有利于高速公路特管，有利于各條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一，有利于充分發(fā)揮高速公路網(wǎng)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，有利于減少政府交通主管部門的協(xié)調(diào)工作量。

不利方面：在目前情況下，高速公路管理機(jī)構(gòu)與公路主管部門之間的協(xié)調(diào)較為困難。

設(shè)置的可能性：在省級(jí)建設(shè)資金有保證時(shí)適用，在高速公路成網(wǎng)時(shí)，或高速公路規(guī)模叫大省適用。

分片管理型：

有利方面：有利于調(diào)動(dòng)各片區(qū)管理者的積極性，增加片區(qū)間的相互競爭；符合現(xiàn)有公路管理體制。

不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網(wǎng)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；不利于各片區(qū)間高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一。

設(shè)置的可能性：地理?xiàng)l件自然分成片區(qū)時(shí)適用。

專線管理型：

有利方面：有利于調(diào)動(dòng)各高速公路管理者的積極性，增加各條高速公路間的相互競爭；符合現(xiàn)有公路管理體制。

不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網(wǎng)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；不利于各條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施的銜接、統(tǒng)一。

設(shè)置可能性：在高速公路建設(shè)初期或高速公路規(guī)模較小的省適用；在省級(jí)資金不足時(shí)適用。乙.效益核算體制：高速公路管理的核算體制可以分為事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企業(yè)化管理型3類。

1、事業(yè)管理型：核算方式采用自收自支形式，實(shí)行收支兩條線管理，通行費(fèi)收入全額上交主管部門，養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度計(jì)劃由上級(jí)主管部門審批劃撥。北美、西歐等國家的不收費(fèi)高速公路采用這種體制。這種體制的有利方面：具有較強(qiáng)的行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路管理的政府職能。

弊端：行政干預(yù)范圍較大，自主權(quán)限較小。

適合于不收費(fèi)高速公路的管理，美國、俄國采用此體制。

2、企業(yè)經(jīng)營型：完全采用企業(yè)公司核算方法，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。日本、法國、意大利、西班牙、美國等國家的收費(fèi)公路和我國的北京市、廣東省均采用這種類型。這種核算體制的有利方面是：在人事、財(cái)務(wù)、經(jīng)營等各方面有較強(qiáng)的獨(dú)立自主權(quán)，較易于在市場經(jīng)濟(jì)中通過自主經(jīng)營實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。

弊端：在高速公路管理法規(guī)尚不健全，公民守法意識(shí)較為薄弱的情況下，行使行政權(quán)力，體現(xiàn)政府管理職能方面相對(duì)較弱。

適合于高速公路的管理尤其是遠(yuǎn)期適合。

3.事業(yè)單位企業(yè)化管理型：在機(jī)構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費(fèi)使用上基本沿用事業(yè)管理體制，在財(cái)務(wù)核算上借助公司核算方法的某些優(yōu)勢，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不同，形成準(zhǔn)事業(yè)性管理。安徽、上海等采用這種類型。

有利方面是：在目前情況下，既便于行使政府職能，又有利于搞活經(jīng)營管理。

弊端：近期在很多管理環(huán)節(jié)的銜接上不夠完善；與正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革“政企分開、事企分開”要求相違背。

適合于高速公路建設(shè)初期管理。丙.行業(yè)管理體制：

高速公路行業(yè)管理是指政府交通主管部門代表政府對(duì)高速公路實(shí)施的一種行政性管理。高速公路行業(yè)是從中央到地方各級(jí)交通主管部門的重要職能之一。高速公路行業(yè)管理體制可以分為以下兩類：

1、行業(yè)歸口型：1個(gè)省只有1個(gè)公路行業(yè)管理職能機(jī)構(gòu)。由省級(jí)交通主管部門及其派出的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)管理。該公路管理機(jī)構(gòu)既是一般公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。其有利方面：符合《公路法》規(guī)定，較好地理順公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；有利于執(zhí)法管理。

弊端：需要協(xié)調(diào)如行業(yè)管理和運(yùn)營管理關(guān)系，否則會(huì)影響到高速公路的特管和效益。

設(shè)置的可能性：只要省級(jí)交通主管部門合理確定各單位的管理、監(jiān)督職責(zé)就可以確立.(2.行業(yè)獨(dú)立型：在設(shè)置省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，另設(shè)置“高速公路管理局”或“高等級(jí)公路管理局”，形成“一省兩局”。高速公路和一般公路的行業(yè)管理分別歸口于兩個(gè)局。其有利方面：有利于高速公路的特管。

弊端：不符合《公路法》規(guī)定，不利于處理好公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；不利于執(zhí)法管理.（陜西、安徽、遼寧、河北、浙江、重慶、江蘇）。

丁.建設(shè)管理體制：高速公路管理主要包括建設(shè)管理和運(yùn)營管理兩個(gè)階段。高速公路建設(shè)管理體制是指高速公路建設(shè)管理和營運(yùn)管理是否由同一管理機(jī)構(gòu)實(shí)施。建設(shè)管理體制可以分為以下兩種：1.建管一體型：從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)到收費(fèi)還貸、養(yǎng)護(hù)、管理等由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理。首都高速公路發(fā)展公司采用這種用體制。其有利方面：有利于精簡管理機(jī)構(gòu)，有利于降低工程造價(jià)、經(jīng)營成本、提高工程質(zhì)量和運(yùn)營效益；與集中垂直企業(yè)管理體制相結(jié)合，可以形成極富活力的管理體制；建設(shè)和運(yùn)營管理有機(jī)銜接。

弊端：不利于建設(shè)、運(yùn)營兩個(gè)階段的專業(yè)化管理.

2、建管分離型：高速公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)管理由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，建成后由另一專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)還貸和管理。其有利方面：有利于高速公路技術(shù)密集的專業(yè)化管理。弊端：不利于精簡管理機(jī)構(gòu)；不利于降低工程造價(jià)經(jīng)營成本；建設(shè)和運(yùn)營管理易脫節(jié)。戊.交通管理體制：交通管理（維護(hù)交通秩序、保障安全和暢通等）由公安部門負(fù)責(zé)。各地對(duì)高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式，由省人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。公安交通兩部門要相互支持，把高速公路管理好。據(jù)此，各省都在制定各自的高速公路管理?xiàng)l理或辦法。大部分交通和公安部門分別組建管理隊(duì)伍，單一執(zhí)法。交通管理體制存在的弊端日益顯現(xiàn)，主要是機(jī)構(gòu)重疊、一事多管、職能交叉、推委扯皮，很難充分體現(xiàn)高速公路管理“集中、統(tǒng)一、高效、特管”的原則。極少部分省對(duì)交通管理體制采用“統(tǒng)一管理，綜合執(zhí)法”的管理體制。

目前，我國高速公路交通管理體制主要有以下兩種類型1.綜合執(zhí)法體制：對(duì)路段的各項(xiàng)行政執(zhí)法由公安部門派出公安干警與交通部門的路政、運(yùn)政人員組建的行政執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施綜合執(zhí)法。這種體制的事實(shí)是卓有成效的.弊端：需要交通警察，路政、運(yùn)政人員間的相互協(xié)同。2、單一執(zhí)法體制：公安部門成立高速公路交通警察隊(duì)獨(dú)立負(fù)責(zé)高速公路的治安管理、交通安全、交通秩序管理和交通事故處理。交通部門高速公路路政人員獨(dú)立負(fù)責(zé)路政、道路清障、救援和發(fā)布交通信息。交通部門運(yùn)政人員獨(dú)立負(fù)責(zé)運(yùn)政管理。公安、交通部門各自設(shè)立交通管理機(jī)構(gòu)，交通警察、路政、運(yùn)政、稽查人員各自單一執(zhí)法。由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的交通管理機(jī)構(gòu)，各自為政，執(zhí)行各自的《管理辦法》，又因?yàn)椤豆芾磙k法》的內(nèi)容、尺度、管理權(quán)限的交叉而相互干擾.

弊端：不能信息共享，多頭執(zhí)法，增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的矛盾，不易得到各級(jí)政府、公安、司法部門和群眾的支持。結(jié)論:高速公路管理應(yīng)采用

集中管理的行政隸屬體制，

企業(yè)型的效益核算體制，

綜合執(zhí)法的交通管理體制，

歸口型的行業(yè)管理體制，

一體型的建設(shè)管理體制。概括地講，高速公路管理宜采用垂直領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、綜合執(zhí)法、行業(yè)歸口，建管一體的管理體制。

二、高管體制要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

（一）高速公路的建設(shè)管理體制與政府計(jì)劃和交通部門密切相關(guān)。在建設(shè)高速公路時(shí)，從立項(xiàng)到預(yù)算，及資金到位、計(jì)劃的執(zhí)行情況同政府計(jì)劃部門是緊密相連的，尤其是政府對(duì)高速公路沿線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)高速公路通車運(yùn)行后資金回收起著關(guān)鍵的作用。

（二）實(shí)行政、企分開。政府主管部門主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、計(jì)劃的審批、法規(guī)的訂立，并監(jiān)督執(zhí)行。各條高速公路管理單位為企業(yè)，實(shí)行獨(dú)立自主的全方位管理，用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)發(fā)展。各部門要各負(fù)其責(zé)，各有所勞，各有所得，以此提高經(jīng)濟(jì)效益。

（三）實(shí)行一路一公司的企業(yè)化管理。這是當(dāng)前高速公路管理發(fā)展的趨向，增強(qiáng)內(nèi)部的競爭機(jī)制，自負(fù)盈虧，以路養(yǎng)路，滾動(dòng)發(fā)展。

三、要走建、管、養(yǎng)一體化模式

長期以來，我國公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金來源，主要是依靠養(yǎng)路費(fèi)，為了加快高速公路的發(fā)展步伐，走建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)一體化模式是可行的。它可以實(shí)行集資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸一條龍管理，全面推行企業(yè)化管理。把建、管、養(yǎng)各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)在一起，有一個(gè)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，便于更好地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和提高經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

成立高速公路開發(fā)公司，作為獨(dú)立企業(yè)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，對(duì)公路的投資和償還投資負(fù)責(zé)。對(duì)立項(xiàng)前期、項(xiàng)目建設(shè)期、項(xiàng)目使用期中的有關(guān)管理機(jī)構(gòu)，政府承認(rèn)和保護(hù)這些機(jī)構(gòu)行使正當(dāng)權(quán)利。

在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立高速公路管理局為企業(yè)單位，履行轄區(qū)公路管理、籌資、建設(shè)、協(xié)調(diào)、組織設(shè)計(jì)、規(guī)劃、融資、監(jiān)督等工作，逐步發(fā)展到集團(tuán)總公司。對(duì)每一條高速公路設(shè)立一個(gè)經(jīng)營性的開發(fā)公司，全面實(shí)行企業(yè)化管理，具體負(fù)責(zé)管理、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、經(jīng)營開發(fā)等工作。

建養(yǎng)費(fèi)用收支計(jì)劃由省高速公路管理局申報(bào)，省計(jì)委、省交通廳統(tǒng)一下達(dá)計(jì)劃，省高速公路管理局按年度計(jì)劃負(fù)責(zé)實(shí)施。

四、高管體制應(yīng)系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學(xué)化

在建立機(jī)構(gòu)體制的同時(shí)，要有長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，要注意與各省高速公路管理體制的接軌問題，使之系統(tǒng)化；在理順體制中一個(gè)關(guān)鍵的問題是，制定出統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其得以規(guī)范化、科學(xué)化。

管理人員的選拔和使用是一個(gè)關(guān)鍵因素。它需要建立一支信息靈敏、決策迅速、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、紀(jì)律嚴(yán)明的管理隊(duì)伍。對(duì)收費(fèi)人員、站區(qū)實(shí)行星級(jí)評(píng)定，并與個(gè)人收入掛鉤，引入合理的競爭機(jī)制.

總之，對(duì)于高速公路管理體制的